Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2014 г. N 13АП-504/14

г. Санкт-Петербург

09 апреля 2014 г.

Дело N А56-45243/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 02 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 апреля 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Лопато И.Б.

судей Борисовой Г.В., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания: Беляевой Ю.А.

при участии:

от заявителя: Медведев А.В. по доверенности от 29.1.2013 N 78АА 543933, Гордеев Э.В. по доверенности от 26.12.2013 N 78АА 5813476;

от заинтересованного лица: Трифонова А.В. по доверенности от 13.11.2013 N 05/4322;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-504/2014) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.12.2013 по делу N А56-45243/2013 (судья Королева Т.В.), принятое

по иску (заявлению) Открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области

о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (место нахождения: 107174, город Москва, улица Н. Басманная, 2, основной государственный регистрационный номер 1037739877295; далее - общество, ОАО "РЖД", заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, основной государственный регистрационный номер 1089847323026; далее - управление, антимонопольный орган, УФАС) от 19.07.2013 N 162-13 о наложении штрафа в размере 300 000 руб. по делу об административном правонарушении N 151-05-Ш/13.

Решением от 05.12.2013 суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

В апелляционной жалобе управление просит решение от 05.12.2013 отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела. По мнению подателя жалобы, представленными в материалы дела документами подтверждается факт неисполнения заявителем предписания УФАС. Антимонопольный орган выражает несогласие с позицией суда о пропуске срока давности, предусмотренного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), для привлечения организации к административной ответственности по части 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ. Кроме того, как полагает управление, предписание от 28.04.2012 N 26-05-4621-А/12 уже признано законным судами в рамках арбитражного дела N А56-28132/2012, ввиду чего не подлежит повторной оценке.

В судебном заседании представитель УФАС настаивал на апелляционной жалобе, а представитель общества возражал против ее удовлетворения по мотивам, считая несостоятельными приведенный в ней доводы.

В судебном заседании 02.04.2014 ОАО "РЖД" заявило устное ходатайство о приобщении к материалам дела утвержденного задания на проектирование объекта "Строительство вторых железнодорожных путей и электрификации участка Выборг-Приморск-Ермилов Октябрьской железной дороги" с приложением, договора на выполнение проектных работ и инженерных изысканий по данному предмету, платежных поручений об оплате работ подрядчику согласно названному договору, справки по проектированию объектов инвестиционного проекта. Управление возражало против удовлетворения ходатайства.

Суд апелляционной инстанции удовлетворил названное ходатайство заявителя как отвечающее критериям статьи части второй статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность обжалованного судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, на основании жалобы ООО "Петротранс-Приморск" антимонопольный орган возбудил дело N 26-05-4621-А/12 по признакам нарушения ОАО "РЖД" пунктов 3, 9 части первой статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) и создал комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения названного дела управление вынесло решение от 28.04.2012 N Р/05/130, которым признало заявителя нарушившим вышеприведенные положения антимонопольного законодательства. Вменяемое обществу нарушение выразилось в навязывании ООО "Петротранс-Приморск" невыгодных технических условий на примыкание путей необщего пользования и не предусмотренных действующим законодательством обязательств по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также в препятствовании использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и в препятствовании в доступе на рынок оказания услуг по перевалке нефти и нефтепродуктов.

На основании указанного решения обществу выдано предписание от 28.04.2012 N П/05/1134-63, согласно которому ОАО "РЖД" обязано:

1. прекратить выявленное нарушение пункта девятого части первой статьи 10 Закона N 135-ФЗ, для чего принять меры по совершенствованию действующей в ОАО "РЖД" процедуры рассмотрения и согласования проектов присоединения к железнодорожным путям общего пользования, в целях исключения нарушения положений Распоряжения Правительства Российской Федерации от 17.06.2008 N877-р "О Стратегии развития железнодорожного транспорта в Российской Федерации до 2030 года" (далее - Распоряжение N 877-р);

2. прекратить выявленное нарушение пункта третьего части первой статьи 10 Закона N 135-ФЗ, для чего:

2.1. в тридцатидневный срок со дня получения предписания направить в адрес ООО "Петротранс-Приморск" технические условия на объем перевозок 3,3 млн. тонн на примыкание путей необщего пользования ООО "Петротранс-Приморск" к станции Ермилово Октябрьской железной дороги без содержания работ по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

2.2. в случае получения обществом от ООО "Петротранс-Приморск" разногласий по пунктам технических условий, содержащих требования по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования за счет заявителя, не включать указанные требования в новые технические условия при последующем направлении их заявителю.

В пункте третьем названного ненормативного акта УФАС предписало ОАО "РЖД" представить ему доказательства исполнения пунктов 1 и 2 в пятидневный срок со дня выполнения.

Не согласившись с законностью ненормативных актов антимонопольного органа, общество оспорило их в рамках арбитражного дела N А56-28132/2012.

Решением от 14.08.2012 Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области отказал в удовлетворении предъявленных требований, сделав вывод о правомерности решения и предписания управления.

Постановлением от 19.11.2012 Тринадцатый арбитражный апелляционный суд судебный акт нижестоящего суда отменил, признав недействительными соответствующие акты антимонопольного органа.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа от 09.04.2013 по делу N А56-28132/2012 судебный акт апелляционной инстанции отменил и оставил в силе решение суда первой инстанции.

С учетом названных судебных актов и ввиду отсутствия по состоянию на 29.05.2013 доказательств исполнения предписания управление вынесло определение о возбуждении в отношении ОАО "РЖД" дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2.2. статьи 19.5 КоАП РФ (том дела 1, листы 58-60).

17.06.2013 антимонопольный орган с участием представителя общества составил протокол об административном правонарушении N 77 в соответствии с вышеназванной квалификацией (том дела 1, листы 47-52).

Постановлением от 19.07.2013 N 162-13 заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое определена частью 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде взыскания 300 000 руб. административного штрафа (том дела 1, листы 8-13).

Считая незаконным постановление управления, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд.

Удовлетворяя предъявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что Решение и Предписание УФАС от 28.04.2012 не отмечают, какие конкретные действия организация должна совершить для целей требований Распоряжения N 877-р, а также Постановления Правительства Российской Федерации от 18.04.2005 N 233 "О Правилах примыкания к железнодорожным путям общего пользования строящихся, новых или восстановленных железнодорожных путей общего и необщего пользования и закрытия железнодорожных путей общего пользования, в том числе малоинтенсивных линий и участков, и железнодорожных станций" (далее - Постановление N 233). По мнению суда, направление заявителем в Министерство транспорта Российской Федерации предложений о внесении изменений в Постановление N233 свидетельствует об исполнении пункта первого предписания. При этом, как отметил суд первой инстанции, в отсутствие в этом пункте конкретных указаний по реализации названного требования УФАС предпринятые действия организации по направлению предложений являются достаточными для исполнения предписания в соответствующей части. Также суд пришел к выводу о том, что исполнение пункта второго предписания о направлении ООО "Петротранс-Приморск" технических условий на объем перевозок 3,3 млн. тонн на примыкание путей необщего пользования к станции Ермилово Октябрьской железной дорог без содержания работ по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования не представляется возможным. Одновременно, приняв во внимание судебные акты по делу NА56-28132/2012, суд первой инстанции сослался на то, что подобные работы необходимы для соблюдения интересов и прав стороннего субъекта. Суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 71 АПК РФ, представленные заявителем документы, указал на то, что общество предприняло достаточные и исчерпывающие меры для исполнения спорного предписания УФАС. Кроме того, суд первой инстанции указал, что антимонопольным органом пропущен предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ срок давности для привлечения к административной ответственности.

Изучив материалы дела, заслушав мнение представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены принятого по делу судебного акта в силу следующего.

В соответствии со статьей 36 Закона N 135-ФЗ коммерческие организации обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок.

Согласно пунктам 1 и 4 статьи 51 Закона N 135-ФЗ предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежит исполнению в установленный им срок. Антимонопольный орган осуществляет контроль за исполнением выданных им предписаний. Под неисполнением в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства понимается исполнение предписания частично в указанный этим предписанием срок или уклонение от его исполнения. Неисполнение в срок предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет за собой административную ответственность.

Частью 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на товарном рынке и совершении предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Суд апелляционной инстанции находит ошибочным вывод суда первой инстанции о пропуске УФАС срока давности для привлечения общества к административной ответственности по вышеприведенной норме.

Статья 52 Закона N 135-ФЗ предусматривает, что решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу. Следовательно, под приостановлением действия предписания понимается временный запрет на его исполнение (временное прекращение исполнения).

Кроме того, частью четвертой статьи 51 Закона N 135-ФЗ предусмотрено, что неисполнение в срок соответствующего предписания является нарушением антимонопольного законодательства.

Согласно части первой статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения.

Таким образом, срок давности для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ, составляет не два месяца со дня совершения, как указывает заявитель, а один год, поскольку неисполнение в срок предписания антимонопольного органа является нарушением антимонопольного законодательства.

В силу приведенных нормативных положений, с учетом обжалования заявителем предписания антимонопольного органа, повлекшего приостановление его действия и исполнения, следует признать, что постановление УФАС о привлечении общества к административной ответственности вынесено строго в пределах определенного законодателем срока.

Однако ошибочная позиция суда первой инстанции не привела к принятию неправильного судебного акта по существу спора.

Как указано выше, административная ответственность по части 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ наступает в случае неисполнения (игнорирование) обязанным лицом (применительно к настоящему спору) предписания антимонопольного органа в предусмотренный в нем срок. Следовательно, для применения к субъекту мер административного реагирования в соответствии с означенной квалификацией правовое значение приобретает наличие в таком ненормативном акте сроков, определенных УФАС для совершения соответствующих действий.

В данном случае в пункте первом предписания от 28.04.2012 N П/05/1134-63 управление обязало общество прекратить выявленное нарушение пункта девятого части первой статьи 10 Закона N 135-ФЗ посредством принятия мер по совершенствованию действующей в ОАО "РЖД" процедуры рассмотрения и согласования проектов присоединения к железнодорожным путям общего пользования, в целях исключения нарушения положений Распоряжения N877-р.

Вместе с тем, соответствующий пункт предписания УФАС не содержит пресекательного срока, в пределах которого заявителю надлежит совершить вмененные ему антимонопольным органом действия.

Данное обстоятельство изначально исключало право антимонопольного органа квалифицировать поведение общества в соответствующей части как противоправное, применительно к части 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ.

Кроме того, как верно указал суд первой инстанции, первый пункт предписания носит абстрактный характер, не конкретизируя перечень мер, являющихся, по мнению управления, достаточными для устранения выявленного нарушения антимонопольного нарушения.

При этом следует учитывать, что процедура рассмотрения и согласования проектов присоединения к железнодорожным путям общего пользования регламентирована Распоряжением 877-р, Постановлением N 233, Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 06.08.2008 N 127 "Об утверждении Порядка определения мест примыкания строящихся, реконструируемых или восстановленных железнодорожных путей необщего пользования к железнодорожным путям общего пользования". Тем самым изменение существующего порядка возможно только на основании принятия соответствующих нормативных актов уполномоченными органами, а не его самостоятельным утверждением заявителем.

Из материалов дела видно, что в целях реализации пункта первого предписания управления ОАО "РЖД" направило в Министерство транспорта Российской Федерации письма от 19.10.2012 N исх.-17433, от 06.11.2012 N15477/ЦД с предложениями по внесению изменений в Постановление N 233 (том дела 1, листы 186-192).

Не признав эти действия общества в качестве надлежащего исполнения предписания, антимонопольный орган в постановлении указал, что письма заявителя не содержат положений, обеспечивающих ненарушение в дальнейшем требований Распоряжения N 877-р, так как, в частности, не исключают навязывания заинтересованным субъектам не предусмотренных действующим законодательством обязательств по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

Однако УФАС необоснованно не учтено, что соблюдение нормативных требований является прямой обязанностью ОАО "РЖД", не требующих какого-либо специального и отдельного закрепления на законодательном уровне. В случае игнорирования хозяйствующим субъектом законодательных актов, равно как и совершения им действий вопреки таким положениям государство вправе применить меры воздействия через созданные им контролирующие органы, что, в частности, подтверждается фактом вынесения антимонопольным органом от 28.04.2012 N Р/05/130 и предписания от 28.04.2012 N П/05/1134-63.

Более того, регламентация рассмотрения и согласования проектов присоединения к железнодорожным путям общего пользования в любом случае должна гарантировать баланс прав и законных интересов всех вовлеченных в эту процедуру участников, а потому не может носить односторонний характер.

Апелляционная коллегия полагает, что направленные обществом предложения в компетентный орган отвечают поименованным критериям, обеспечивая прозрачность спорного порядка. Итоговое решение ОАО "РЖД" по результатам рассмотрения заявок на присоединение к железнодорожным путям общего пользования должно приниматься в каждой ситуации, исходя из существующих и конкретных фактических обстоятельств, прежде всего, для соблюдения общих и обязательных требований безопасности использования железнодорожной инфраструктуры.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии в действиях заявителя события вмененного ему административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 2.2 статьи 19.5 КоАП РФ, в связи с неисполнением пункта первого предписания антимонопольного органа от 28.04.2012 N П/05/1134-63.

В отношении неисполнения обществом пункта второго предписания УФАС апелляционная инстанция отмечает следующее.

Согласно положениям статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. При этом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Апелляционный суд считает, что в рассмотренной части управление не доказало наличие в поведении ОАО "РЖД" субъективной стороны (вины) в несвоевременном исполнении предъявленных ему антимонопольным требований.

Так, необходимость комплексной реконструкции, строительства вторых железнодорожных путей и электрификации участка Выборг-Приморск-Ермилово подтверждается фактом выделения государством обществу 7,5 млрд. руб. на эти цели, требующих освоения в определенные сроки и порядке.

Представленными в материалы настоящего спора документами (задание на проектирование объекта "Строительство вторых железнодорожных путей и электрификации участка Выборг-Приморск-Ермилов Октябрьской железной дороги" от 30.09.2012 с приложением, договор на выполнение проектных работ и инженерных изысканий по данному предмету, платежные поручения, датированные 2013 годом об оплате работ подрядчику по указанному договору) подтверждается, что заявитель предпринял адекватные и разумные меры для исполнения предписания в спорной части.

В соответствии с пояснениями ОАО "РЖД", полученными в ходе апелляционного производства, проект предполагаемых работ подлежал также согласованию с органом местного самоуправления соответствующего муниципального округа.

При этом общество не только провело целый комплекс мероприятий для развития железнодорожной инфраструктуры в районе деятельности ООО "Петротранс-Приморск" - станция Ермилово, призванных обеспечить именно бесперебойное и качественное функционирование третьего лица в испрашиваемом им объеме, но подготовило для реализации поставленной УФАС цели последующие этапы.

Объективность выполнения пункта второго предписания в существующем объеме подтверждена заявителем документально и не опровергнута управлением по правилам процессуального законодательства.

Суд апелляционной инстанции отклоняет утверждение подателя жалобы о том, что в рамках настоящего спора суд первой инстанции фактически переоценил выводы судов по делу N А56-28132/2012 в отношении законности и исполнимости предписания УФАС 28.04.2012 N П/05/1134-63.

В настоящем споре суд не подвергал сомнению либо повторному анализу спорного ненормативного акта управления, уже подвергшемуся судебному анализу и проверке. Содержащиеся в решении суда первой инстанции по данному делу выводы как основанные на требованиях статьи 210 АПК РФ (часть 6) касаются исключительно правомерности применения к обществу административного наказания за неисполнение предписания, связаны с выяснением вопроса о достаточности и своевременности осуществленных заявителем мероприятий в отношении императивных требований контролирующего органа, уже признаны судом законными. Никакой иной позиции решение суда первой инстанции не содержит. Между тем, оценивая субъективную сторону вмененного обществу правонарушения, следует отметить, что вывод об отсутствии вины не будет противоречить принципам преюдициальности и обязательности судебных актов (статьи 16, 69 АПК РФ), ибо судебные акты по делу N А56-28132/2012 не содержат оценки предписания УФАС с точки зрения его исполнимости в указанных в предписании порядке и объемах.

С учетом изложенного, апелляционная инстанция считает, что суд обоснованно признал незаконным и отменил постановление антимонопольного органа в рассмотренной части.

Относительно неисполнения обществом пункта третьего предписания УФАС, выразившегося в непредставлении доказательств соблюдения пунктов 1 и 2 названного ненормативного акта, суд апелляционной инстанции считает возможным квалифицировать такое нарушение в качестве малозначительного применительно к положениям статьи 2.9 КоАП РФ.

В ходе судебного процесса заявитель не привел мотивов с документальным подтверждением невозможности информирования контролирующего органа в предусмотренный срок о совершенных им действиях для целей исполнения спорного ненормативного акта.

Однако, учитывая представление ОАО "РЖД" в управление всех необходимых документов при рассмотрении дела об административном правонарушении, что подтверждается содержанием обжалованного постановления, ненадлежащее исполнение обществом пункта третьего предписания не повлекло, и не могло повлечь каких-либо отрицательных последствий для рассматриваемых правоотношений, создать неоправданные препятствия в осуществлении государственного контроля в сфере соблюдения требований антимонопольного законодательства. Применение к заявителю санкции в размере 300 000 руб. за означенное нарушение не отвечает принципам разумности и справедливости административного наказания, обладает карательным характером, а потому не может быть признано правомерным.

Следовательно, удовлетворив заявление общества в полном объеме, суд первой инстанции вынес законный и обоснованный судебный акт, оснований, включая процессуальных, для отмены которого апелляционный суд не выявил.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.12.2013 по делу N А56-45243/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

И.Б. Лопато

Судьи

Г.В. Борисова Е.А. Фокина