Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2014 г. N 18АП-2475/14

г. Челябинск

10 апреля 2014 г.

Дело N А34-5833/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 08 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 10 апреля 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Малышевой И.А., Толкунова В.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Речкаловой В.О.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 23 января 2014 года по делу N А34-5833/2013 (судья Полякова А.И.).

Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана (далее - заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению Министерства внутренних дел России по городу Кургану (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании незаконным предписания N 86/Л-7 от 09.07.2013.

Решением суда от 23 января 2014 года (резолютивная часть объявлена 17 января 2014 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Департамент, не согласившись с таким решением, обжаловал его в апелляционном порядке - в жалобе просит судебный акт отменить.

В жалобе заявитель указал, что Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 (далее - Положение), а также Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденное приказом Министра внутренних дел Российской Федерации от 08.06.1999 N 41 (далее - Наставление), относительно порядка проведения проверки в рассматриваемом случае не применимы, так как указанные нормативно-правовые акты не являются Федеральными законами. Однако, указанные доводы судом первой инстанции не приняты во внимание.

По мнению департамента, при проведении проверки Отделом государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел России по г. Кургану (далее - ОГИБДД УМВД по г. Кургану) должны быть соблюдены требования ст. 10, 14-16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Однако, распоряжение на проведение проверки на 09.07.2013 отсутствовало, уведомлений о проведении проверки в департамент не поступало, по результатам проверки акт в установленной форме, согласно ст. 16 Закона N 294-ФЗ, не составлялся (акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения, как следует из его содержания, составлен в целях реализации Наставления, что не позволяет отождествить его с актом проверки).

Таким образом, внеплановая проверка "в рамках повседневного надзора" проведена ОГИБДД УМВД по г. Кургану с грубым нарушением норм, установленных Законом N 294-ФЗ, и является ненадлежащим исполнением возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Департамент не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что при проведении повседневного надзора ОГИБДД УМВД по г. Кургану может выносить предписания, поскольку п. 10.2.1.9, 10.2.6.2, 10.2.7.2 Наставления вынесение предписания предусмотрено только в ходе проведения комплексной, специальной и контрольной проверок; действия в ходе повседневного надзора, отраженные в п. 10.2.8.1-20.1.8.4 Наставления, вынесение предписания не предусматривают.

Таким образом, предписание N 86/Л-7 от 09.07.2013 вынесено с нарушением действующего законодательства, чем нарушает права и законным интересы департамента, так как возлагает на заявителя обязанности по совершению определенных действий по результатам незаконной проверки.

Управление отзыв на апелляционную жалобу заявителя не направило.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте - явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены апелляционным судом в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 08.07.2013 в ходе осуществления повседневного надзора за содержанием дорог, дорожных сооружений и технических средств в организации дорожного движения государственным инспектором ОГИБДД УМВД России по г. Кургану Шелеповым В.А. установлено, что на участке по адресу: г. Курган, ул. Блюхера, на участке улично-дорожной сети, от ул. Куйбышева до ул. М.Горького, на проезжей части ул. Блюхера, образовано 8 выбоин, параметры которых превышают предельные размеры выбоин, установленные п. 3.1.2 "ГОСТ Р 50597-93. Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденного постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93). Наличие данных выбоин затрудняет движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения (далее - ПДД) скоростью. Так, размер самой маленькой выбоины по ходу движения со стороны ул. Куйбышева составляет: длина 0,35 м., ширина 0,35 м., глубина 5 см. размер самой большой выбоины (в районе дома N 26 по ул. Блюхера) составляет: длина 1 м. 20 см., ширина 1 м. 50 см., глубина 5 см., о чем в присутствии свидетелей составлен акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения, и оформлены к нему фототаблицы (т. 1, л.д. 25).

09 июля 2013 года выдано предписание N 86/Л-7, в котором указано, что в целях устранения нарушений ст. 12 Федерального закона от 10.12.1995 N196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), п. 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 "О Правилах дорожного движения" (далее - Основные положения), п. 3.1.1, 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93, выявленных 08.07.2013, департаменту предлагалось устранить выявленные нарушения в течение 10-ти суток с момента получения. В случае невыполнения предписания заявителю указано на возможность привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (т. 1, л.д. 7).

Департамент акт от 08.07.2013 и предписание от 09.07.2013 N 86/Л-7 получил 09.07.2013, о чем свидетельствует входящий штамп (вх. N 3575).

Не согласившись с названным предписанием, департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу о том, что в ходе мероприятий по проведении повседневного надзора заинтересованное лицо действовало в соответствии с требованиями действующего законодательства и выданное предписание является законным.

Оценив в порядке ст. 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Для признания недействительным ненормативного правового акта (представления, предписания) государственного органа необходимо наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемой ситуации совокупность указанных условий отсутствует.

В силу п. 2, 7 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции" (далее - Закон N3-ФЗ) основными направлениями деятельности полиции являются предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; обеспечение безопасности дорожного движения.

Согласно ч. 4 ст. 13 Закона N 3-ФЗ требования (запросы, представления, предписания) уполномоченных должностных лиц полиции, предусмотренные п. 4, 12, 17, 21, 23, 24, 26, 27 ч. 1 настоящей статьи, обязательны для исполнения всеми государственными и муниципальными органами, организациями, должностными лицами и иными лицами в сроки, установленные в требовании (запросе, представлении, предписании), но не позднее одного месяца с момента вручения требования (запроса, представления, предписания).

В силу подп. "а" п. 11 Положения на Госавтоинспекцию возлагаются обязанности по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми устанавливаются требования к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог (за исключением государственного надзора при их капитальном ремонте), дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения).

Согласно п. 10.2 Наставления контроль за эксплуатационным состоянием автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, установкой и эксплуатацией технических средств организации дорожного движения осуществляется посредством контрольных проверок, повседневного надзора.

В соответствии с п. 10.2.8.4. Наставления при обнаружении недостатков в состоянии дорог и инженерных сооружений, создающих помехи для дорожного движения или его безопасности, составляется акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения.

На основании п. 10.2.7.2 Наставления лицам, нарушившим правила ремонта и содержания дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов, готовится предписание за подписью главного государственного инспектора безопасности дорожного движения, с указанием сроков устранения выявленных недостатков, соответствующих ГОСТу Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию по условиям обеспечения безопасности дорожного движения".

В силу п. 3.1.1 ГОСТ Р 50597-93 покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью.

Согласно п. 3.1.2 ГОСТа Р 50597-93 предельные размеры отдельных просадок, выбоины и т.п. не должны превышать по длине 15 см., ширине 60 см. и глубине 5 см.

В соответствии с таблицей 1 ГОСТ Р 50597-93 срок ликвидации повреждений покрытия проезжей части составляет от 5 до 10 суток, в зависимости от категории дорог.

На основании п. 11 ст. 5 Закона N 196-ФЗ обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется посредством государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В силу п. 4 ст. 6 Закона N 196-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа. Полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Согласно п. 2 ст. 12 Закона N 196-ФЗ обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

На основании ст. 30 Закона N 196-ФЗ государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии с п. 10 ч. 4 ст. 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в частности, федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения.

В силу ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) под дорожной деятельностью закон определяет деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Согласно п. 12 ст. 3 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии с ст. 13 Закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено: осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

На основании ч. 1 ст. 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

В силу п. 10.2.8.1-10.2.8.4 Наставления повседневный надзор за условиями движения осуществляется в целях оперативного принятия мер к устранению возникших в процессе эксплуатации дорог недостатков, составляющих помехи движению и угрозу его безопасности, и производится инспекторами ДПС и государственными инспекторами дорожного надзора.

Согласно п. 10.2.8.2 Наставления в ходе повседневного надзора за условиями движения контролируется состояние технических средств организации дорожного движения, эксплуатационное состояние дорог и инженерных сооружений, соблюдение требований по обеспечению безопасности движения при проведении ремонтно-строительных и других работ на дорогах.

Суд апелляционной инстанции отклоняет доводы жалобы, по следующим основаниям.

Из дела следует, согласно ст. 3 Положения о департаменте к его функциям относится организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Кургана, обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) и осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Кургана, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (т. 1, л.д. 13-17).

В ходе проверки выявлено, что размеры выбоин, на ул. Блюхера на участке от ул. Куйбышева до ул. М. Горького, превышали допустимые отклонения, определенные в ГОСТ Р 50597-93.

Согласно п. 6.17 СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений, в соответствии" ул. Блюхера на участке от ул. Куйбышева до ул. М. Горького является улицей местного значения.

С учетом изложенного, сроки ликвидации данных повреждений на улицах и дорогах местного значения не должны превышать более 10 суток.

Из дела видно, что предписание и акт получен заявителем 09.07.2013, то есть департамент должен был требование предписание исполнить до 19.07.2013.

В предписании указаны те же нарушения и то же месторасположение улиц, что и в акте.

Таким образом, суд апелляционной инстанции критически относится к доводу жалобы о том, что нарушения, перечисленные в предписании и в акте, не являются идентичными.

С учетом изложенного, доводы жалобы подлежат отклонению, поскольку установлено, что обжалуемое предписание выдано в письменной форме с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах, компетентным должностным лицом, действующим в рамках своих полномочий.

Материалами дела установлено, что оспариваемое предписание до настоящего времени департаментом не исполнено, что подтверждается актом проверки от 22.07.2013, составленным в присутствии свидетелей, нарушения зафиксированы в фототаблице (т. 1, л.д. 69).

Суд первой инстанции правомерно установил, что у органов Госавтоинспекции имеются полномочия на проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий, в том числе предписывать установку технических средств (дорожных знаков) организации дорожного движения, с целью обеспечения безопасности дорожного движения, охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов.

С учетом изложенного, предписание от 09.07.2013 N 86/Л-7 выдано правомочным лицом надлежащему субъекту, в пределах своих полномочий, и является законным.

Суд апелляционной инстанции критически относится к доводам жалобы о том, что предписание не может выноситься в рамках проведения повседневного контроля, поскольку материалами дела и судом первой инстанции установлена законность выданного предписания.

Суд апелляционной инстанции поддерживает довод заинтересованного лица, изложенный в отзыве на заявление, а именно: в процессе повседневного надзора, осуществлявшегося государственным инспектором безопасности дорожного движения, не было необходимости в получении каких-либо документов от заявителя, обследовании используемых им территорий, помещений, оборудования, расположенных в местах ограниченного доступа, либо в ином взаимодействии госинспектора с уполномоченными лицами управления для выявления нарушений норм, обеспечивающих безопасность дорожного движения (т. 1, л.д. 19-23).

Из дела следует, что составленный при выявлении нарушения акт от 08.07.2013 соответствует приложению N 8 к Наставлению - акт составлен в присутствии свидетелей, выявленные нарушения зафиксированы с помощью фотосъемки.

Действующее законодательство не предусматривает обязательного присутствия представителя органа исполнительной власти при обнаружении недостатков в содержании автомобильных дорог при проведении повседневного надзора.

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод жалобы о том, что ему не направлено распоряжение на проверку, поскольку отсутствие отдельного распоряжения на проведение повседневного надзора, как и установление конкретной даты и времени его осуществления, не нарушают прав должностного лица общества на ознакомление с вышеуказанными документами.

Также действующее законодательство не предусматривает и обязательного присутствия представителя органа исполнительной власти при обнаружении недостатков в содержании автомобильных дорог при проведении повседневного надзора.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции отклоняет доводы апелляционной жалобы, поскольку они основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, им дана надлежащая правовая оценка, нарушения либо неправильного применения норм материального права не допущено.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба департамента удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 23 января 2014 года по делу N А34-5833/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

И.А. Малышева В.М. Толкунов