Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 14 апреля 2014 г. N 02АП-1979/14

г. Киров

14 апреля 2014 г.

Дело N А28-11650/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 апреля 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Караваевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шестаковой М.О.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя - Колбиной Е.Л., действующей на основании доверенности от 10.01.2014,

представителя ответчика - Панфилова С.С., действующего на основании доверенности от 27.03.2014,

третьего лица - индивидуального предпринимателя Новгородцева Михаила Владимировича,

рассмотрев апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 17.01.2014 по делу N А28-11650/2013, принятое судом в составе судьи Андриянова А.А.,

по заявлению Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Кировской области (ОГРН 1034316514891, Кировская область, г. Киров, ул. Горбачёва, д.40)

к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Кировской области (ОГРН 1094345014664, Кировская область, г. Киров, ул. Ленина, д.80 "А"),

третье лицо: индивидуальный предприниматель Новогородцев М.В. (ОГРНИП 304434524600180, Кировская область, г. Киров), Первичная профсоюзная организация Кировского областного комитета государственной статистики Кировской области организации "Профессиональный союз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации" (ОГРН 1034300003737, Кировская область, г. Киров, ул. Горбачёва, д.40),

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Кировской области (далее - заявитель, Кировстат) обратился в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к Территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Кировской области (далее - ответчик, ТУ Росимущества) о признании недействительным предписания от 27.08.2013 N 05-5654.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечены индивидуальный предприниматель Новогородцев М.В. (далее - третье лицо, ИП Новогородцев М.В.), первичная профсоюзная организация Кировского областного комитета государственной статистики Кировской области организации "Профессиональный союз работников государственных учреждений и общественного обслуживания Российской Федерации" (далее - третье лицо, Профсоюзная организация) (л.д. 1-3).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 17.01.2014 заявленные требования удовлетворены.

ТУ Росимущества с принятым решением суда не согласно, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. В апелляционной жалобе ответчик указывает, что в рамках своих полномочий Территориальное управление осуществляет государственную функцию по проведению проверок сохранности и использования по назначению федерального имущества, выявляет нарушения федерального законодательства при использовании федерального имущества; предписание, выданное ответчиком по своей природе является властным, порождает правовые последствия, обязательность его исполнения подкреплена санкциями со стороны государства; содержание предписания направлено на защиту интересов Российской Федерации в рамках полномочий собственника недвижимого имущества, то есть на соблюдение правообладателями (пользователями) обязательных требований, установленных законодательством при использовании федерального имущества.

Кировстат, Профсоюзная организация в отзывах на апелляционную жалобу просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

ИП Новогородцев М.В. отзыв на апелляционную жалобу не представил.

Профсоюзная организация своего представителя в судебное заседание не направила, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие указанного третьего лица.

В заседании суда представители сторон поддержали свои позиции, Предприниматель пояснил, что с решением суда согласен, просит оставить его без изменения.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 24.07.2012 Первичная профсоюзная организация (заказчик), ИП Новгородцев М.В. (исполнитель), Кировстат заключили договор оказания услуг по организации общественного питания сотрудников за N 19-2012/д (л.д. 46-51). По условиям данного договора исполнитель принимает на себя обязательства по оказанию услуг по организации общественного питания сотрудников Кировстата (пункт 1.1). Для оказания услуг заказчик передает исполнителю нежилые помещения с оборудованием с номерами 48, 49, 50, 51, 52 согласно поэтажному плану строения, расположенные на 2 этаже административного здания Кировстата по адресу: г. Киров, ул. Горбачева, д. 40 и переданные в безвозмездное пользование заказчику по договору на передачу нежилых помещений от 23.07.2012 N 18-2012/д для использования в некоммерческих целях (пункт 1.2).

В период с 08.07.2013 по 19.07.2013 ТУ Росимущества в Кировской области проведена проверка сохранности и использования по назначению федерального имущества, переданного Кировстату. По результатам проверки составлен акт от 18.07.2013 (л.д. 19-25), из которого следует, что в ходе проверки выявлено нарушение федерального законодательства при использовании федерального имущества. Договор оказания услуг по организации общественного питания сотрудников за N 19- 2012/д, который предусматривает безвозмездную передачу имущества (нежилых помещений с номерами 48, 49, 50, 51, 52 на плане 2 этажа, с оборудованием, административного здания расположенного по адресу: г. Киров, ул. Горбачева, д. 40), индивидуальному предпринимателю Новгородцеву М.В. для использования при осуществлении коммерческой деятельности, является договором имущественного найма. Передача перечисленного имущества по Договору произведена заявителем без проведения соответствующего конкурса и без согласования с ТУ Росимущества.

По мнению ответчика, передача имущества без согласования с собственником приводит к неосновательному обогащению арендатора, которое выражается в сбережении денежных средств от использования имущества (помещений с оборудованием), находящегося в федеральной собственности, без арендной платы. Заключение договора без согласования с ТУ Росимущества, а также без проведения конкурсной процедуры является нарушением статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции), названный договор подлежит расторжению.

27.08.2013 ТУ Росимущества выдано предписание N 05-5654 (л.д. 16-17), в соответствии с которым Кировстату в срок до 01.11.2013 надлежало расторгнуть договор оказания услуг по организации общественного питания сотрудников от 24.07.2012 N 19-2012/д, заключенный с нарушением статьи 17.1 Федерального закона о защите конкуренции, провести оценку рыночной стоимости предмета аренды, используемого Предпринимателем федерального имущества - нежилых помещений, расположенных в административном здании по адресу: г. Киров, ул. Горбачева, 40 с номерами на поэтажном плане 2 этажа NN 48, 49, 50, 51, 52 с оборудованием (на дату подписания договора об оказании услуг), а также взыскать с Новгородцева М.В. неосновательное обогащение от использования федерального имущества без арендной платы в размере, определенном оценщиком в отчете об оценке, о результате проведенных мероприятий известить ТУ Росимущества в срок до 01.01.2014.

Не согласившись с указанным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, установив, что ТУ Росимущества в Кировской области не имело полномочий на издание обжалуемого предписания, удовлетворил заявленные требования.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон, Предпринимателя, суд апелляционной инстанции счел апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Из положений Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" следует, что федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (подпункт "а" пункта 5); федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (подпункт "г" пункта 5).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 утверждено Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом. Названным Положением определены полномочия Федерального агентства по управлению государственным имуществом (далее -Агентство) в установленной сфере деятельности, которые включают в себя в том числе следующее: Агентство осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности (пункт 5.2); осуществляет в порядке и пределах, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ, долей в уставных капиталах обществ с ограниченной ответственностью и иного имущества, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества (пункт 5.3); осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности (пункт 5.8); проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решения о проведении аудиторских проверок федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц в целях определения эффективного использования и сохранности федерального имущества (пункт 5.10).

При этом пунктом 4 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом предусмотрено, что оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно типовому положению о территориальном органе Федерального агентства по управлению государственным имуществом, утвержденному приказом Министерства экономического развития от 01.11.2008 N 374, территориальный орган осуществляет полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации, в котором территориальный орган осуществляет свою деятельность, иного федерального имущества, расположенного на территории субъекта Российской Федерации, в котором территориальный орган осуществляет свою деятельность, в том числе составляющего государственную казну Российской Федерации, в порядке, установленном настоящим Положением, а также полномочия собственника по передаче федерального имущества юридическим и физическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества в соответствии с настоящим Положением (пункт 4). Пунктами 4.1, 4.1.2, 4.1.3 названного типового положения предусмотрено, что территориальный орган самостоятельно осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности; проводит в пределах своей компетенции проверку использования имущества, находящегося в федеральной собственности, назначает и проводит документальные и иные проверки, в том числе организует проведение ревизий и принимает решение о проведении аудиторских проверок федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, в том числе включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, а также иных юридических лиц по эффективному использованию и сохранности федерального имущества.

Указанные полномочия закреплены и в Положении о Территориальном управлении Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Кировской области, утвержденном приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 27.02.2009 N 49.

Согласно пункту 3.40 Административного регламента по исполнению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной функции по проведению проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, утвержденного приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 26.10.2011 N 598, по результатам проведения проверки в целях устранения выявленных нарушений структурное подразделение Росимущества, ответственное за проведение проверки, территориальный орган Росимущества готовит и направляет следующие документы: 1) предписание об устранении выявленных нарушений в адрес соответствующего правообладателя (пользователя) о необходимости устранения выявленных нарушений; 2) служебную записку в адрес курирующего соответствующую отрасль структурного подразделения Росимущества, территориального органа Росимущества о необходимости принятия решения о правомерном изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за федеральным казенным предприятием или федеральным государственным учреждением; 3) служебную записку о необходимости защиты имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации в адрес структурного подразделения Росимущества, территориального органа Росимущества, осуществляющего от имени Российской Федерации указанные действия в соответствии со своими полномочиями; 4) предложения в федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находится федеральное государственное унитарное предприятие, о прекращении в соответствии с законодательством Российской Федерации трудового договора с руководителем соответствующего предприятия; 5) обращения в органы внутренних дел, прокуратуры, иные правоохранительные или контрольно-надзорные органы в случае выявления нарушений проверяемыми лицами, использующими государственное имущество, требований законодательства, контроль за соблюдением которого не относится к компетенции Росимущества. Указанные документы должны содержать предложения по устранению выявленных по итогам проверки нарушений. К ним должен прилагаться акт проверки со всеми относящимися к нему документами (в том числе особые мнения уполномоченных лиц, осуществлявших проверку, письменные объяснения и возражения правообладателя (пользователя) при их наличии).

Таким образом, ТУ Росимущества в Кировской области по результатам проверочных мероприятий вправе выдавать обязательные для исполнения предписания.

Выводы суда первой инстанции об обратном представляются ошибочными, однако, в рассматриваемой ситуации не привели к принятию незаконного решения в связи со следующим.

Предписание административного органа должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Требования, указанные в предписании должны быть законными и реально исполнимыми.

Формулировки, содержащиеся в предписании должны быть краткими, четкими, ясными, последовательными, доступными для понимания всеми лицами. Содержание предписания не должно допускать возможность его двоякого толкования.

Материалами дела подтверждено, что обжалуемым предписанием на Кировстат возложена обязанность в срок до 01.11.2013 расторгнуть договор оказания услуг по организации общественного питания сотрудников от 24.07.2012 N 19-2012/д.

Между тем, в соответствии со статьей 450 Гражданского кодекса Российской Федерации изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими законами или договором (пункт 1). По требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только: 1) при существенном нарушении договора другой стороной; 2) в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или договором. Существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора (пункт 2). В случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным (пункт 3).

В пунктах 8.2, 8.3 договора от 24.07.2012 N 19-2012/д указано, что договор может быть расторгнут по соглашению сторон, а также досрочно по требованию одной из сторон в порядке и по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации либо условиями настоящего договора (пункт 8.2). Кировстат или заказчик вправе расторгнуть настоящий договор в одностороннем порядке, предупредив об этом исполнителя за 7 календарных дней, в следующих случаях: необходимости поставленных перед Кировстатом задач; изменения действующего законодательства Российской Федерации; при возникновении задолженности по договорам со специализированными организациями по коммунальным и прочим услугам, а также иным платежам; в случае передачи помещений третьим лицам; если Кировстатом установлено, что представленные по настоящему договору в безвозмездное пользование помещения не используются либо используются не по целевому назначению, либо передаются в пользование по любым видам договоров и сделок без письменного согласия Кировстата; при невыполнении исполнителем условий, на которых переданы помещения по настоящему договору; изменения качественного состояния переданных помещений в худшую сторону (пункт 8.3). Предусмотренных пунктом 8.3 оснований для расторжения договора в одностороннем порядке из материалов дела не усматривается, в связи с чем Кировстат не имел реальной возможности исполнить возложенную на него обязанность по расторжению договора в одностороннем порядке в установленный срок. Иная формулировка предписанного действия не приведена.

Из обжалуемого предписания следует, что на Кировстат возложены обязанности провести оценку рыночной стоимости использовавшегося Предпринимателем федерального имущества на дату подписания договора от 24.07.2012 N 19-2012/д и взыскать с ИП Новгородцева М.В. неосновательное обогащение от использования федерального имущества без арендной платы в размере, определенном оценщиком в отчете об оценке.

Между тем, в соответствии с пунктом 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Согласно пунктам 1, 5.37 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432 (далее - Положение) Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений (пункт 1). Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, в том числе осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом (пункт 5.37).

В соответствии с пунктом 6.10 Положения Федеральное агентство по управлению государственным имуществом с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в том числе обращаться в суды с исками и в правоохранительные органы с заявлениями от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом, а также признания движимого имущества бесхозяйным.

В материалах дела отсутствуют доказательства наличия у заявителя полномочий на предъявление иска от имени Российской Федерации в защиту имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации по вопросам управления и распоряжения федеральным имуществом.

Следовательно, является необоснованным как возложение на заявителя обязанности по взысканию с ИП Новгородцева М.В. неосновательного обогащения в размере, определенном в отчете об оценке рыночной стоимости использовавшегося федерального имущества, так и возложение на Кировстат обязанности по проведению оценки рыночной стоимости предмета аренды в целях взыскания неосновательного обогащения.

Изложенное позволяет прийти к выводу, что обжалуемое предписание не отвечает принципам исполнимости, не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя.

Данное обстоятельство в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для признания предписания недействительным.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Кировской области от 17.01.2014 по делу N А28-11650/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина А.В. Караваева