Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2014 г. N 17АП-2429/14

г. Пермь

15 апреля 2014 г.

Дело N А50-23604/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 апреля 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 апреля 2014 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

судьи Васевой Е. Е.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кожевниковой К.В.

при участии:

от заявителя - Инспекции государственного строительного надзора Пермского края (ОГРН 1025900529940, ИНН 5902291332): Шистеров С.А., паспорт, доверенность от 09.01.2014, Цаплина Е.А., паспорт, доверенность от 15.01.2014,

от заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "Тандем" (ОГРН 1045900100498, ИНН 5902195188): Коротков Д.Б., паспорт, доверенность от 08.04.2014,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя, Инспекции государственного строительного надзора Пермского края,

на решение Арбитражного суда Пермского края от 28 января 2014 года

по делу N А50-23604/2013,

принятое судьей Саксоновой А.Н.

при рассмотрении дела в порядке упрощенного производства

по заявлению Инспекции государственного строительного надзора Пермского края

к обществу с ограниченной ответственностью "Тандем"

о привлечении к административной ответственности,

установил:

Инспекция государственного строительного надзора Пермского края (далее - административный орган) обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Тандем" (далее - ООО "Тандем") к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 28.01.2014, принятым в порядке упрощенного производства, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Инспекция государственного строительного надзора Пермского края обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы административный орган указывает на неправильное применение судом ст. 1.7, 4.5 КоАП РФ. Поскольку правонарушение, ответственность за совершение которого установлена ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ, является длящимся, сроки давности следует исчислять с момента обнаружения правонарушения, то есть с 19.10.2013. Исчисление срока давности с начала осуществления ООО "Тандем" строительного контроля, по мнению административного органа, противоречит положениям ст. 4.5, 4.8 КоАП РФ. Кроме того, административный орган указывает на отсутствие оснований для применения ст. 1.7 КоАП РФ, поскольку противоправные действия совершались ООО "Тандем" и после вступления в силу Федерального закона от 02.07.2013 N 186-ФЗ, увеличившего сроки давности за нарушение законодательства о градостроительной деятельности до одного года. В судебном заседании представители заявители доводы апелляционной жалобы поддержали.

ООО "Тандем" по основаниям, изложенным в отзыве, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывает на то, что действия по осуществлению строительного контроля были начаты в январе 2013 года, поэтому ООО "Тандем" подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения, в связи с чем ст. 4.5 КоАП РФ в редакции Федерального закона от 02.07.2013 N 186-ФЗ не подлежит применению. ООО "Тандем" также указывает на то, что не является субъектом административного правонарушения, поскольку строительный контроль в период с 15.01.2013 по 31.12.2013 осуществлялся ООО "НПФ "Надежность" на основании договора подряда от 15.01.2013 N 5/13. В указанный период ООО "Тандем" строительный контроль на объекте капитального строительства не осуществляло. Представитель ООО "Тандем" в судебном заседании поддержал доводы отзыва.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 20.09.2013 N 143 Инспекцией государственного строительного надзора Пермского края в период с 23.09.2013 по 18.10.2013 в отношении ООО "Тандем" проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения требований законодательства о градостроительной деятельности при осуществлении работ по реконструкции объекта капитального строительства по ул. Окулова, 4 в Ленинском районе г. Перми, по результатам которой составлен акт проверки от 18.10.2013 N 1-314-2013 с приложением фототаблицы (л.д.19-56).

В ходе проверки установлено, что в нарушение требований ч. 3.1, 2 ст. 52, ч. 1, 2 ст. 53, ч. 4 ст. 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент безопасности зданий и сооружений", п. 7.1 СП 48.13330.2011. Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004, а также приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 "Об утверждении перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции капитального ремонта объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" ООО "Тандем", являясь застройщиком, осуществляет функции строительного контроля при выполнении работ по реконструкции объекта капитального строительства, которые оказывают влияние на его безопасность, при отсутствии свидетельства о допуске к таким видам работ.

По факту выявленных нарушений уполномоченным должностным лицом административного органа 12.11.2013 в отношении ООО "Тандем" составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ материалы проверки и соответствующее заявление направлены административным органом в арбитражный суд для решения вопроса о привлечении ООО "Тандем" к административной ответственности.

Суд первой инстанции установил наличие в действиях ООО "Тандем" состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5.1, вместе с тем в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности в удовлетворении заявленных требований отказал.

В соответствии с ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее в настоящей статье - работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства), без свидетельства о допуске к указанным видам работ, если такое свидетельство является обязательным, влечет наложение административного штрафа в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии с ч. 1, 2 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка. Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Согласно требованиям ч. 2 ст. 52 ГрК РФ виды работ по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ. Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

В силу ч. 3 ст. 52 ГрК лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации. Лицо, осуществляющее строительство, вправе выполнять определенные виды работ по строительству, реконструкции объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица требованиям, предусмотренным частью 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.

Частью 1 ст. 55.8 ГрК РФ предусмотрено, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам.

Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее - Перечень).

В соответствии с требованиями п. 32 раздела III Перечня, работы по осуществлению строительного контроля привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем отнесены к виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства.

Свод правил "Организация строительства" (СП 48.13330.2011) - актуализированная редакция СНиП 12-01-2004 регламентирует порядок действий направленных на реализацию строительного контроля.

Пунктом 7.1 СП 48.13330.2011 установлено, что участники строительства - лицо, осуществляющее строительство, застройщик (заказчик), проектировщик - должны осуществлять строительный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, с целью оценки соответствия строительно-монтажных работ, возводимых конструкций и систем инженерно-технического обеспечения здания или сооружения требованиям технических регламентов, проектной и рабочей документации.

Лицо, осуществляющее строительство, в составе строительного контроля выполняет: входной контроль проектной документации, предоставленной застройщиком (заказчиком); освидетельствование геодезической разбивочной основы объекта капитального строительства; входной контроль применяемых строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования; операционный контроль в процессе выполнения и по завершении операций строительно-монтажных работ; освидетельствование выполненных работ, результаты которых становятся недоступными для контроля после начала выполнения последующих работ; освидетельствование ответственных строительных конструкций и участков систем инженерно-технического обеспечения; испытания и опробования технических устройств.

Согласно ч. 6 ст. 55.8 ГрК РФ свидетельство о допуске к определенному виду или видам работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, выдается саморегулируемой организацией при приеме индивидуального предпринимателя или юридического лица в члены саморегулируемой организации, если такой индивидуальный предприниматель или такое юридическое лицо соответствует требованиям к выдаче свидетельств о допуске к указанным работам.

Из анализа указанных норм следует, что лицо, осуществляющее строительный контроль, должно обладать специальными познаниями, наличие которых и возможность реализации которых при осуществлении строительного контроля подтверждается свидетельством о допуске к такому виду работ, выданному саморегулируемой организацией.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что ООО "Тандем" на праве общей долевой собственности (доля в праве 35767/71105) принадлежит земельный участок по ул. Окулова, 4 в Ленинском районе г. Перми (выписка из ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним от 13.08.2013 N 01/150/2013-22584, л.д.103)

Между ООО "Тандем" (заказчик) и ООО ПКФ "Мустанг" (генподрядчик) заключен договор подряда от 14.12.2012 N 55-СД/12 (л.д.73-86) на выполнение комплекса работ, предусмотренных проектно-сметной документацией, в нежилом здании по указанному выше адресу. По условиям договора заказчик назначает приказом своего представителя, который от имени заказчика, совместно с генподрядчиком оформляет акты на выполненные работы, осуществляет технический надзор и контроль за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением графика выполнения работ, качеством используемых генподрядчиком материалов и соответствия используемого оборудования условиям договора и проектно-сметной документации.

В связи с этим административным органом и судом сделаны выводы о том, что ООО "Тандем" возложило на себя функцию по осуществлению строительного контроля при выполнении работ на объекте.

В ходе проверки установлено, что на момент выхода на объект 09.10.2013 в здании фактически выполняются работы по реконструкции объекта: выполнена замена, а также восстановление части наружных несущих стен кирпичной кладкой; в крайних лестничных клетках выполнена частичная замена ограждающих конструкций, полностью произведена замена лестничных маршей и площадок, в центральной части здания выполнен монтаж конструкций лестничной клетки; выполнены работы по надстройке 5-го этажа одинаковой ориентировочной высотой 3 м не в полном объеме; на 2-м, 3-м этажах произведено усиление металлических несущих балок путем устройства дополнительных металлических балок и др.

Выполнение указанных работ подтверждается записями в общем журнале работ (л.д.19-56), и не оспаривается ООО "Тандем".

Административный орган пришел к выводу, что при проведении вышеуказанных работ затрагиваются конструктивные характеристики надежности и безопасности всего здания (опирание вновь возведенных конструкций осуществляется на несущие конструкции существующего здания), инженерные сети, безопасность строительных конструкций, изменяются параметры существующего объекта (увеличивается площадь и строительный объем здания, этажность - 5, количество этажей в настоящее время - 6), что ведет к увеличению нагрузок на грунты оснований, фундаменты, а также несущие элементы и инженерные системы здания в целом.

Установив факт отсутствия у ООО "Тандем" на момент проведения работ по реконструкции объекта соответствующего свидетельства о допуске, суд первой инстанции согласился с выводами административного органа о наличии в действиях ООО "Тандем" события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ.

Вместе с тем один лишь факт отсутствия у ООО "Тандем" соответствующего свидетельства о допуске при проведении вышеуказанных работ по реконструкции объекта капитального строительства не может быть положен в основу вывода о наличии в действиях ООО "Тандем" события вмененного административного правонарушения.

Фактическое проведение ООО "Тандем" строительного контроля за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением графика выполнения работ, качеством используемых генподрядчиком материалов и соответствия используемого оборудования условиям договора и проектно-сметной документации ни административным органом, ни судом первой инстанции не установлено.

Соответствующие доказательства в материалы дела административным органом в порядке ч. 5 ст. 205 АПК РФ не представлены.

Акты освидетельствования скрытых или иных работ, которые бы подтверждали выполнение строительного контроля работниками ООО "Тандем", в материалах дела отсутствуют.

Наличие в договоре подряда от 14.12.2012 N 55-СД/12, заключенного с ООО ПКФ "Мустанг", положений об осуществлении заказчиком (ООО "Тандем") технического надзора и контроля за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением графика выполнения работ, качеством используемых генподрядчиком материалов и соответствия используемого оборудования условиям договора и проектно-сметной документации недостаточно для вывода о том, что в действиях ООО "Тандем" содержится событие административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ.

Административным органом и судом первой инстанции не установлено, что ООО "Тандем" в соответствии с условиями договора подряда от 14.12.2012 N 55-СД/12 назначило приказом своего представителя, который от имени заказчика, совместно с генподрядчиком оформляет акты на выполненные работы, осуществляет технический надзор и контроль за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением графика выполнения работ, качеством используемых генподрядчиком материалов и соответствия используемого оборудования условиям договора и проектно-сметной документации.

Такие акты в материалах дела отсутствуют.

Наличие в журнале общих работ подписи прораба Кинева Д.В. при отсутствии в материалах дела сведений о месте его работы и возложении на него функций по осуществлению строительного контроля от имени ООО "Тандем" не свидетельствует о проведении строительного контроля непосредственно ООО "Тандем".

Возражая против выводов о наличии в его действиях события вмененного административного правонарушения, ООО "Тандем" представило в материалы дела договор подряда от 15.01.2013 N 5/13, заключенный с ООО "Научно-проектная фирма "Надежность", на осуществление авторского и технического надзора за работами по объекту "Ремонт нежилого помещения по ул. Окулова, 4 в Ленинском районе г. Перми, а также технического сопровождения и контроля за физическими объемами выполненных работ в рамках структуры затрат в соответствии с Техническим заданием, и указало, что строительный контроль в отношении реконструируемого объекта не осуществляет.

Однако указанным доводам в решении суда оценка не дана, выводы о наличии в действиях ООО "Тандем" события вмененного административного правонарушения сделаны только исходя из условий договора подряда от 14.12.2012 N 55-СД/12 и фактического выполнения работ на объекте.

Вместе с тем для установления наличия в действиях ООО "Тандем" события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ, выразившегося в проведении строительного контроля в отсутствие соответствующего свидетельства о допуске, необходимым условием является установление непосредственного осуществления лицом, привлекаемым к административной ответственности, строительного контроля.

Однако в протоколе об административном правонарушении отсутствует описание обстоятельств, свидетельствующих о проведении ООО "Тандем" строительного контроля.

Административным органом зафиксирован лишь факт выполнения работ по реконструкции объекта и описаны условия договора подряда от 14.12.2012 N 55-СД/12, заключенного с ООО ПКФ "Мустанг", что не является достаточным для квалификации действий ООО "Тандем" по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности административным органом проведения ООО "Тандем" строительного контроля и, как следствие, наличия в его действиях события административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ.

В соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Кроме того, суд апелляционной инстанции находит ошибочными выводы суда первой инстанции об истечении срока давности привлечения к административной ответственности по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения. При длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ).

Специальный срок давности привлечения к административной ответственности продолжительностью один год за нарушение законодательства о градостроительной деятельности установлен Федеральным законом от 02.07.2013 N 186-ФЗ, вступившим в силу 03.07.2013 и вносящим соответствующие изменения, в том числе, в ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ.

При этом согласно ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

Из протокола об административном правонарушении следует, что административным органом согласно общему журналу работ установлено выполнение строительных работ на объекте по ул. Окулова, 4 по состоянию на 23.09.2013, 24.09.2013 (земляные работы по устройству котлована в осях 3-10/В-А), по состоянию на 25.09.2013, 26.09.2013, 30.09.2013, 01.10.2013 (работы по устройству фундаментов в осях 3-10/В-А), по состоянию на 04.10.2013, 07.10.2013 (работы по устройству котлована в осях 15-22/В-А, обратной засыпки пазух фундамента в осях 3-10/В-А), по состоянию на 08.10.2013 (работы по монтажу фундаментов в осях 15-22/В-А).

Даты выполнения иных работ административным органом в ходе проверки не установлены, ни в акте проверки, ни в протоколе об административном правонарушении не отражены.

Таким образом, на момент обнаружения административным органом вменяемого ООО "Тандем" административного правонарушения (18.10.2013, день составления акта проверки), как и на момент вынесения судом первой инстанции решения действовала редакция ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, предусматривающая срок давности привлечения к ответственности за нарушение градостроительного законодательства продолжительностью один год.

Выводы суда первой инстанции о том, что фактически работы по реконструкции объекта были начаты в январе 2013 года, а, следовательно, и функции по осуществлению строительного контроля осуществлялись с этого момента, надлежащими доказательствами не подтверждены.

Между тем, при отсутствии в материалах дела доказательств наличия в действиях ООО "Тандем" состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ, ошибочные выводы суда первой инстанции об истечении срока давности привлечения к административной ответственности не повлекли принятия неправильного решения по существу спора.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции отмене не подлежит. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 28 января 2014 года по делу N А50-23604/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Судья

Е.Е.Васева