Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2014 г. N 09АП-7428/14

г. Москва

16 апреля 2014 г.

Дело N А40-47885/13

Резолютивная часть постановления объявлена 08 апреля 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 апреля 2014 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захарова С.Л.,

судей:	Москвиной Л.А., Пронниковой Е.В.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Муртазалиевым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционные жалобы

ЗАО "АРГУС-СПЕКТР", ГУ МЧС России по Ленинградской области

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 21.11.2013

по делу N А40-47885/2013, принятое судьей Сизовой О.В.

по заявлению ЗАО "АРГУС-СПЕКТР"

к Федеральной антимонопольной службе

о признании незаконными действий

третье лицо: МЧС России,

лицо не привлеченное к участию в деле - ГУ МЧС России по Ленинградской области

при участии:

от заявителя:	Воронова Н.В. по дов от 25.02.2013 N 78/1,
от ответчика:	Алешин К.Н. по дов от 15.07.2013, Зайцева Н.Н. по дов от 17.06.2013,
от третьего лица: от ГУ МЧС России по Ленинградской области	Воронова Н.В. по дов от 10.06.2013, Кривошонок В.В. по дов от 21.03.2014, Тараканова Ю.А. по дов от 11.01.2014. Воронова Н.В. по дов от 25.02.2013 N 78/1,

УСТАНОВИЛ:

ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" (далее - заявитель, Общество) обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании Приказа руководителя Федеральной антимонопольной службы от 04.02.2013 N 61/13 "О проведении внеплановой выездной проверки" недействительным; действий должностных лиц Федеральной антимонопольной службы при проведении внеплановой выездной проверки 18.02.2013 незаконными; признать незаконными решения должностных лиц Федеральной антимонопольной службы: требование о предоставлении документов (информации) от 28.02.2013 N 22/7112/13; требование о предоставлении документов (информации) от 02.04.2013 N 22/12582/13; возвратить заявителю всю полученную в результате незаконных действий должностных лиц ФАС документацию, в том числе, на электронных носителях (дело А40-47885/2013(84-455).

Также ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" обратился в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании действий должностных лиц Федеральной антимонопольной службы по организации, проведению и оформлению результатов выездной внеплановой проверки в отношении ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" незаконными; о признании результатов выездной внеплановой проверки в отношении ЗАО "АРГУС-СПЕКТР", изложенные в акте проверки от 16.05.2013, незаконными (N А40-40-72746/2013(72-631).

Определением Арбитражного суда г. Москвы от 08.08.2013 дела N А40-47885/2013(84-455) и N А40-40-72746/2013(72-631) объединены в одно производство для совместного рассмотрения с присвоением единого номера N А40-47885/2013(84-455).

В судебном заседании ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" было заявлено устное ходатайство об уточнении заявленных требований, согласно которого заявитель просит признать незаконными действия должностных лиц ФАС России по проведению проверки на основании приказа N 61/13 от 04.02.2013 г. в период с 04.02.2013 г. по 17.05.2013 г.; признать незаконным акт проверки N 39 от 17.05.2013 г.

Уточненные исковые требования приняты судом к рассмотрению в порядке ст. 49 АПК РФ.

Определением от 15.11.2013 Арбитражный суд города Москвы отказал в удовлетворении ходатайства ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" и ГУ МЧС России по Ленинградской области о привлечении ГУ МЧС России по Ленинградской области к участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением суда от 21.11.2013 в удовлетворении заявленных требований, с учетом заявленных уточнений, отказано.

Заявитель не согласился с решением суда первой инстанции и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. При этом автор жалобы ссылается на то, что судом первой инстанции сделан ошибочный вывод о законности и обоснованности проведения ФАС России внеплановой выездной проверки Общества на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства, а также о законности действий должностных лиц ФАС России при проведении проверки Общества.

Лицо, не привлеченное к участию в деле - ГУ МЧС России по Ленинградской области также не согласилось с принятым судебным актом и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. При этом автор жалобы ссылается на то, что принятый по настоящему делу судебный акт не отвечает требованиям законности и обоснованности и подлежат отмене, поскольку судом при рассмотрении дела не установлены все обстоятельства, входящие в предмет доказывания, не оценены представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, не исследованы материалы проверки ФАС России в отношении ЗАО "АРГУС-СПЕКТР", также не предложено ФАС России в порядке ст. 66 АПК РФ представить доказательства, обосновывающие ее позицию, в том числе не предложено представить иные доказательства, касающиеся определения признаков нарушения антимонопольного законодательства, которые подлежали проверке антимонопольным органом в соответствии с Приказом руководителя Федеральной антимонопольной службы от 04.02.2013 N 61/13 "О проведении внеплановой выездной проверки", не установлены надлежащим образом лица, участвующие в деле.

В судебном заседании представители заявителя и ГУ МЧС России по Ленинградской области доводы апелляционных жалоб поддержали в полном объеме, изложили свою позицию, указанную в апелляционных жалобах, просили отменить решение суда первой инстанции, поскольку считают его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель третьего лица - МЧС России доводы апелляционных жалоб поддержал в полном объеме.

Представитель ответчика в судебном заседании и представленных возражениях на апелляционную жалобу поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы -отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, выслушав представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, пришел к следующим выводам.

Как усматривается из материалов дела, на основании Приказа от 04.02.2013 N 61/13 ФАС России проведена проверка ЗАО "Аргус-Спектр" на предмет соблюдения Обществом требований Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) при осуществлении Обществом своей деятельности. Согласно данному приказу период проведения проверки с 18.02.2013 по 19.03.2013 включительно. В соответствии с Приказом ФАС России от 18.03.2013 N 159/13 срок проведения проверки продлен до 17.05.2013. Заверенная копия приказа ФАС России от 04.02.2013 N 61/13 вручена представителю общества - юрисконсульту заявителя Саевичу И.С. под роспись.

По результатам проведенной проверки руководителем инспекции Алешиным К.Н. составлен акт проверки N 39, который получен представителем Общества по доверенности Вороновой Н.В. 17.05.2013.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в суд.

Суд первой инстанции, рассмотрев по существу заявленные требования, отказал в их удовлетворении.

На данное решение суда первой инстанции подана апелляционная жалоба лицом, не привлеченным к участию в деле - ГУ МЧС России по Ленинградской области, которая была принято судом апелляционной инстанции к производству. Между тем, суд апелляционной инстанции считает, что производство по данной жалобе подлежит прекращению в силу следующего.

Согласно п. 1 ст. 257 АПК РФ лица, участвующие в деле, а также иные лица в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, вправе обжаловать в порядке апелляционного производства решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу.

При этом к лицам, участвующим в деле, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (статья 40) относит стороны (истец и ответчик), заявителей и заинтересованных лиц, третьих лиц, прокурора, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, обратившиеся в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Правом на подачу апелляционной жалобы обладают лица, участвующие в деле; лица, в отношении прав и обязанностей которых арбитражным судом принято решение (ст. 42 АПК РФ).

Таким образом, согласно ст. 42 АПК РФ возможность обжалования судебного акта лицами, не участвующим в деле предоставляется только в том случае, когда у суда имеются основания полагать, что обжалуемый судебный акт был принят о правах и обязанностях не привлеченных к участию в деле лиц.

ГУ МЧС России по Ленинградской области не является лицом, участвующим в деле, и оспариваемое решение Арбитражного суда г. Москвы не принималось непосредственно о его правах или возложении на него определенной обязанности.

Учитывая то обстоятельство, что к участию в настоящем деле в порядке части 1 статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по ходатайству заявителя привлечено МЧС России, решение по данному делу не влияет на права и обязанности структурного подразделения МЧС России - ГУ МЧС России по Ленинградской области.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 4 Постановления от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", разъяснил, что в случае если апелляционная жалоба была подана лицом, не участвующем в деле, о правах и обязанностях которого суд первой инстанции не принимал решения, производство по жалобе прекращается применительно к статье 150 Кодекса, регулирующей порядок прекращения производства в суде первой инстанции.

Поскольку поданная ГУ МЧС России по Ленинградской области жалоба принята к производству, производство по ней подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150, статьи 265 АПК РФ.

Что касается апелляционной жалобы заявителя, то судебная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения.

В частности, заявителем оспариваются выводы суда первой инстанции о законности действий ФАС России по проведению внеплановой выездной проверки на основании приказа ФАС России N 61/13 от 04.02.2013 г. в период с 04.02.2013 г. по 17.05.2013 г. Между тем, судебная коллегия считает, что доводы автора апелляционной жалобы являются ошибочными в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей. Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений статей 10, 11, 14 - 17.1, 19 - 21 названного Федерального закона при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. На основании этого Закона не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций. Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме выездных проверок.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются (часть 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции):

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 данного Федерального закона;

4) поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

5) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно части 5 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

Из приведенных норм следует, что антимонопольный орган вправе проводить внеплановые выездные проверки на предмет соблюдения проверяемым лицом требований антимонопольного законодательства при наличии оснований, предусмотренных в части 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции.

Как следует из материалов дела, 20.12.2013 в ФАС России поступили материалы из Псковского УФАС России (вх. ФАС России N 77379/12), в которых указывалось, что в ходе рассмотрения заявления ООО ЧОО "Держава" территориальным управлением ФАС России были выявлены признаки нарушения ЗАО "Аргус-Спектр" и его дилером ООО "Служба пожарного мониторинга 60" части 2 статьи 11 Закона о защите конкуренции (заключение запрещенного "вертикального" соглашения). Поскольку Псковское УФАС России полагало, что подобные соглашения заключаются ЗАО "Аргус-Спектр" с дилерами и в других регионах РФ, эти материалы были переданы в ФАС России для дальнейшего рассмотрения.

Учитывая изложенное, материалами дела подтверждается наличие законных оснований для проведения ФАС России в рамках своих полномочий внеплановой проверки общества.

Таким образом, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том что, проверка Общества проводилась ФАС России в соответствии с требованиями Закона о защите конкуренции на предмет соблюдения заявителем требований антимонопольного законодательства Российской Федерации при осуществлении своей деятельности и при наличии оснований для проведения внеплановой выездной проверки ЗАО "Аргус-Спектр", предусмотренных частью 4 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции, о чем, в свою очередь, указано в пункте 7 приказа о проведении проверки.

Также судом первой инстанции правомерно указано, что из текста представленного ответчиком приказа ФАС России от 04.02.2013 N 61/13, он содержит в себе все сведения в соответствии с частью 6 статьи 25.1 Закона о защите конкуренции.

Доводы заявителя, связанные с несогласием с выявленным антимонопольным органом фактом нарушения антимонопольного законодательства и возбуждением в связи с этим соответствующего дела, не могу быть приняты во внимание судом апелляционной инстанции, поскольку вывод о наличии или отсутствии в действиях лица нарушения требований антимонопольного законодательства может быть сделан антимонопольным органом только по результатам рассмотрения Комиссией ФАС России дела о нарушении антимонопольного законодательства и является предметом самостоятельного обжалования.

Таким образом, приказ ФАС России о проведении проверки соответствует требованиям действующего законодательства Российской Федерации и не нарушает прав и законные интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, вопреки доводам заявителя обратном.

Доводы Общества о незаконности действий должностных лиц при проведении проверки правомерно отклонены судом первой инстанции как несостоятельные.

Права и обязанности должностных лиц антимонопольного органа при проведении проверки установлены разделами 3.35, 3.36 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25.02.2012 N 340 (далее - Регламент).

Вместе с тем, доказательств того, что должностными лицами ФАС России при проведении оспариваемой проверки были нарушены указанные положения Регламента, или совершены действия, нарушающие права и законные интересы проверяемого лица в ходе проведения проверки, заявителем в материалы дела и суду не представлено.

При этом, как верно отмечено в оспариваем решении суда первой инстанции, Обществу была предоставлена возможность ознакомления с указанными Приказами, с учетом вручения копии Приказа от 04.02.2013 N 61/13 и направления посредством почтовой связи копии Приказа от 18.03.2013 N 159/13, следовательно, Обществу было известно основание проведения проверки, предмет проверки, а также мероприятия по контролю, осуществляемые в ходе проверки (пункты 5, 7, 8 Приказа от 04.02.2013 N 61/13), в связи с чем, у законного представителя Общества имелась возможность участвовать в проведении проверки, присутствовать при осуществлении мероприятий по контролю, а также давать необходимые пояснения.

Из обстоятельств дела также следует, что протокол осмотра территорий, помещений, документов и предметов ЗАО "Аргус-Спектр" от 18.02.2013 составлен в присутствии представителя проверяемого лица и двух понятых, с использованием средств видеофиксации. В данном протоколе отражено, какие именно помещения были осмотрены, где были получены обычные копии документов, какие электронные носители информации были скопированы. При этом, подлинники документов инспекцией ФАС России не изымались ни в бумажном, ни в электронном виде.

Доказательств обратного заявителем в материалы дела и суду не представлено.

Довод заявителя о том, что проверка может быть проведена только в рамках возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства является несостоятельным.

В соответствии с подпунктом 5 части 2 ст. 39 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" основанием для возбуждения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в частности, результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, государственными внебюджетными фондами.

Таким образом, анализ данной нормы закона свидетельствует о том, что проверка может проводиться до возбуждение дела и при определенных обстоятельствах, результат этой проверки может являться основанием для возбуждения дела.

При таких обстоятельствах, оспариваемые действия по проведению проверки не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, вопреки доводам заявителя об обратном.

Между тем, в части требования заявителя об оспаривании Акта проверки ФАС России N 39 от 16.05.2013 суд апелляционной инстанции считает необходимым прекратить производство, в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, исходя из следующего.

Согласно положениям ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) должностных лиц, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Согласно ст. 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в заявлении о признании решений и действий (бездействия) незаконными должны быть, в частности, указаны права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым решением и действием (бездействием).

В силу ч. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности.

В соответствии с пп. 2 ч.1 ст. 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Исходя из общей теории права в ненормативном правовом акте должно содержаться индивидуально-правовое требование, носящее индивидуальное предписание, адресованное конкретному лицу (лицам) и направленное на порождение конкретных прав и обязанностей у конкретного круга лиц. Также требования должны носить властно-обязывающий характер.

Между тем, оспариваемый по настоящему делу Акт проверки такого требования не содержит, в связи с чем он не отвечает вышеуказанным признакам ненормативного правового акта, поскольку не несет в себе индивидуальное предписание, обязательное для исполнения и не порождает конкретные обязанности.

Указанный акт не является индивидуальным предписанием, направленным на установление, изменение или отмену прав организации, следовательно, оспариваемым актом не нарушаются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По своей сути спорный Акт только фиксирует обстоятельства проведения проверки и при определенных обстоятельствах может иметь только доказательственное значение.

Кроме того в силу ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации основополагающим принципом гражданского законодательства является принцип обеспечения восстановления нарушенных прав.

По смыслу ст. 11 Гражданского кодекса Российской Федерации и ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возможность обращения лица в арбитражный суд за защитой своих прав и законных интересов должно быть обусловлено необходимостью защиты нарушенных прав, иметь целью их восстановление и поставлена в зависимость от наличия имущественного интереса, подлежащего судебной защите.

Оспариваемый Акт проверки носит информационный характер и не содержит предписаний властного характера, адресованных заявителю, неисполнение которых повлечет для него определенные правовые последствия.

Восстановление прав истца избранным способом защиты заявителем не может быть осуществлено через признание недействительным Акта проверки, поскольку не приведет к реальному восстановлению прав и законных интересов заявителя, в связи с отсутствием факта нарушения последних.

Учитывая вышеизложенное, принимая во внимание тот факт, что обжалуемый Акт проверки не обладает ни одним из признаков ненормативного правового акта и заявителем выбран ненадлежащий способ защиты права, не предусмотренный ни в ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, ни в положениях норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, производство по делу в части требования о признании недействительным Акта проверки подлежит прекращению в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Прекратить производство по апелляционной жалобе ГУ МЧС России по Ленинградской области на решение Арбитражного суда г.Москвы от 21.11.2013 по делу N А40-47885/2013 ЗАО "АРГУС-СПЕКТР".

Решение Арбитражного суда г.Москвы от 21.11.2013 по делу N А40-47885/2013 изменить.

Прекратить производство по делу в части требования ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" об оспаривании Акта проверки ФАС России N 39 от 16.05.2013.

В остальной части решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу ЗАО "АРГУС-СПЕКТР" - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

С.Л. Захаров

Судьи

Л.А. Москвина Е.В. Пронникова