Пути повышения эффективности управления и формирования земельно-имущественного комплекса естественных монополий (Н.Н. Растеряев, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 6, июнь 2010 г.)

Пути повышения эффективности управления и формирования земельно-имущественного комплекса естественных монополий

В данной статье рассматриваются вопросы формирования и управления земельно-имущественным комплексом. Дан анализ на примере Единой информационной системы ОАО АК "Транснефть" сложившейся ситуации и предложен комплекс мер, направленных на повышение эффективности использования земель.

Земля представляет собой уникальный природный ресурс. Она является единственным местом существования человека, основным и единственным фактором организации его производительных сил, участвующим в создании всех других продуктов и благ. Ограниченность и невосполнимость этого ресурса вызывает объективную необходимость общественного регулирования правовых норм и условий землепользования.

Вместе с тем в рыночной экономике земля приобретает форму товара и может служить объектом имущественных сделок, результаты которых в той или иной мере способны ущемить интересы других людей, не участвующих в сделках, и общества в целом. Поэтому введение рыночных отношений предъявляет повышенные требования к системе государственного учета и регистрации земельных участков, контроля за их правовым статусом и рациональным использованием.

Как известно, земельно-имущественный комплекс (далее - ЗИК) - это совокупность земельного участка с расположенными на нем иными элементами недвижимости, инфраструктуры по поводу их использования по функциональному назначению. Земельно-имущественный комплекс представляет собой совокупность объектов недвижимости, объединенных одной общей территорией.

В данной статье особое внимание уделено земельно-имущественному комплексу естественных монополий. Естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее при отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на эти товары, чем спрос на другие виды товаров. Чаще всего естественные монополии - это фирмы, управляющие трудоемкими инфраструктурами, повторное создание которых другими фирмами экономически неоправданно или технически невозможно. Так, к естественным монополиям относятся системы водоснабжения, системы электроснабжения, железные дороги, объекты трубопроводного транспорта.

В соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" видами деятельности, относящимися к сфере естественной монополии, являются:

- транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

- транспортировка газа по трубопроводам;

- железнодорожные перевозки;

- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

- услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

- услуги по передаче электрической энергии;

- услуги по оперативно- диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- услуги по передаче тепловой энергии;

- услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. На сегодняшний день в Российской Федерации имеются несколько крупнейших естественных монополистов: ОАО "ФСК ЕЭС", ОАО "РЖД", ОАО "Газпром", ОАО "АК "Транснефть".

Единая энергетическая система ОАО "ФСК ЕЭС" создано в соответствии с программой реформирования электроэнергетики Российской Федерации в 2002 г. и является гарантией энергетической безопасности России. ОАО "ФСК ЕЭС"- это совокупность магистральных линий электропередачи и объектов электросетевого хозяйства. В состав ОАО "ФСК ЕЭС" входят 758 подстанций и магистральных линий электропередачи протяженностью 118 045 км.

Железнодорожный комплекс имеет особое стратегическое значение для России. Он является связующим звеном единой экономической системы, обеспечивает стабильную деятельность промышленных предприятий страны, а также является самым доступным транспортом для миллионов граждан. Протяженность железных дорог в России составляет 82 500 км. Площадь занимаемых ОАО "РЖД" земель составляет около 1 млн. га, из них в собственности находится около 4%, остальные 96% являются государственной собственностью.

Под объектами ОАО "Газпром" занято около 36 000 земельных участков в регионах России общей площадью более 68 000 га. ОАО "Газпром" обладает крупнейшей в мире системой транспортировки газа и представляет собой уникальный технологический комплекс, включающий в себя объекты добычи, переработки, транспортировки, хранения и распределения газа. Единая система газоснабжения обеспечивает непрерывный цикл поставки газа от скважины до конечного потребителя. Схема единой системы газоснабжения представлена на рис. 1.

"Рис. 1. Схема единой системы газоснабжения (магистральные газопроводы)"

В состав единой системы газоснабжения входят 155 000 км магистральных газопроводов и отводов, 268 компрессорных станций, 6 комплексов по переработке газа и газового конденсата, 24 объекта подземного хранения газа.

ОАО "АК Транснефть" принадлежит около 47 500 км магистральных нефтепроводов, 386 нефтеперекачивающих станций. ОАО "АК Транснефть" транспортирует 93% добываемой в России нефти. На рис. 2 представлена схема системы магистральных трубопроводов ОАО "АК Транснефть".

"Рис. 2. Схема системы магистральных трубопроводов ОАО "АК Транснефть"

Автор статьи на конкретном примере рассмотрел формирование ЗИК естественной монополии ОАО "АК Транснефть" на примере Единой информационной системы (ЕИС) (далее - объект). В ходе создания объекта были определены основные проблемы, связанные с рациональным использование земель и управлением ЗИК. Данный объект, протяженностью свыше 1500 км, расположен на территории Самарской, Саратовской, Волгоградской, Ростовской областей и Краснодарского края. Следует отметить, что объект располагается на землях различных категорий и затрагивает интересы многих собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков.

Основными проблемами при формировании ЗИК ЕИС являются:

- установление арендных платежей за земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной) или муниципальной собственности, на которых расположены объекты ОАО "АК Транснефть". Большинство земель, на которых расположены данные объекты, не подлежат выкупу в частную собственность (статья 27 Земельного кодекса Российской Федерации и пункт 8 статьи 28 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21.12.2001 N  173-ФЗ). В этой связи осуществляется оформление договоров аренды. Общие принципы расчета арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной (федеральной) и муниципальной собственности, в настоящее время отсутствуют, что позволяет местным органам власти самостоятельно устанавливать порядок определения ставок арендной платы и их размеры. Как показывает практика, в ряде субъектов Российской Федерации ставки арендной платы значительно превышают ставки земельного налога;

- необоснованное завышение ставок арендной платы собственниками земельных участков, на которых расположены линейные объекты. Отсутствие правил определения ставок арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, приводит к завышению ставок арендной платы собственниками земельных участков. Иногда их размеры превышают рыночную стоимость самого земельного участка;

- определение собственника земельного участка. При формировании объекта возникают проблемы с установлением собственника имущества, находящегося в собственности двух и более лиц, принадлежит им на праве общей собственности (долевая собственность). Кроме того, часто границы и площади данных земельных участков не выделены в натуре;

- установление публичных и частных сервитутов, то есть обременение чужих земельных участков. В большинстве случаев выкуп земельных участков является нецелесообразным, так как объем и режим использования чужого земельного участка таков, что позволяет его собственнику полноценно осуществлять свои права на землю в соответствии с целевым назначением участка. Вместе с тем действующее законодательство сводит эту норму к чрезвычайно затратной и трудоемкой процедуре согласования сервитута с каждым землепользователем. Также до настоящего времени отсутствует порядок определения размеров убытков и их возмещения тем пользователям, в отношении земельных участков которых необходимо установить сервитут. Кроме того, многие собственники земельных участков не желают терять привлекательность своего земельного участка из-за установления сервитута, снижать его рыночную стоимость, получать запреты на определенные действия;

- нерациональное использование земель сельскохозяйственного назначения, на которых расположены объекты. Большая часть земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время находится в руках частных землепользователей, на которых в первую очередь направлено регулирующее воздействие земельно-имущественных преобразований.

Серьезной проблемой землепользования сегодня является обостряющееся противоречие между интересами землепользователей и возможностью сохранения полезных свойств земельных ресурсов. Особую озабоченность вызывает повсеместное снижение плодородия почв из-за негативных воздействий на земли и резкого сокращения объемов работ по их улучшению (рис. 3 и 4).

"Рис. 3. Выкопировка из модуля ведения ДКК Саратовского района Саратовской области"

Следует отметить, что в ряде регионов в ходе проведения земельной реформы особое внимание уделялось юридической составляющей при реорганизации колхозов и совхозов. Власть боролась за интересы каждого человека, имевшего право на получение земельной доли из земель реорганизуемых сельхозпредприятий, с последующим выделением земельной доли в натуре по желанию собственника. Такие действия привели к тому, что землю "разорвали на клочки". Земля во многих случаях рассматривается как товар, и находится в руках лиц, которые не работают на ней. Предприимчивые граждане выкупают земельные доли у неосведомленных собственников данного имущества, в целом сельских жителей, за ничтожную цену. То есть забирают свидетельство на право собственности и оформляют генеральную доверенность на представление интересов "старого" собственника с правом совершать все юридически значимые действия. Пользуясь упрощенным механизмом выдела земельной доли в натуре, через объявление в СМИ выделяют в "нужных местах" с целью последующего обогащения. Рассмотрев рис. 3 и 4, автор считает, что сложившаяся ситуация с выделением земельных долей в натуре в Саратовском районе Саратовской области нарушает требования и условия рационального использования земель. Нарушение проекта перераспределения земель (рис. 3) привело в данном случае к чересполосице и затруднительному использованию образованных земельных участков (площадь 5,7 га) в соответствии с целевым назначением (рис. 4).

"Рис. 4. Фрагмент цифровой карты проекта перераспределения земель ОКХ "Сергеевское" Саратовского района Саратовской области"

Посредством анализа фактической ситуации и ранее разработанных проектных решений были выявлены проблемы в построении и управлении ЗИК. Необходимо провести совершенствование структуры органов местного самоуправления, уполномоченных на распоряжение земельными участками. Создание единого органа на территории района, осуществляющего организацию платного землепользования, в основном на условиях арендных платежей за землю.

Для повышения эффективности управления ЗИК и улучшения использования земель необходимо:

- обеспечить проведение эффективной политики в области земельных отношений;

- создать единый государственный земельный орган, ответственный за регулирование землепользования и ведение кадастра недвижимости;

- укомплектовать единый государственный земельный орган, ответственный за регулирование землепользования и ведение кадастра недвижимости квалифицированными специалистами;

- создать доступный и открытый реестр данных о земельных участках, их владельцах и пользователях;

- провести оценку земли независимым государственным органом и на этой основе осуществить ежегодный учет рентной стоимости всех земельных участков;

- установить верхние пределы для расчета ставок арендных платежей за земельные участки посредством внесения изменений и дополнений в существующее законодательство;

- улучшить законодательство в области рационального использования земель.

Эти мероприятия позволят повысить эффективность управления земельно-имущественным комплексом естественных монополий.

Литература

1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, N  44, ст. 4147.

2. Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Собрание законодательства РФ, 30.07.2007, N 31, ст. 4017.

3. Федеральный закон от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Н.Н. Растеряев,

аспирант кафедры землеустройства, ГУЗ

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 6, май 2010 г.