Правовые недостатки института саморегулирования предпринимательской деятельности в области строительства (М.А. Еременко, "Право и экономика", N 7, июль 2010 г.)

Правовые недостатки института саморегулирования предпринимательской деятельности в области строительств

Начало 2010 г. ознаменовалось окончательным переходом строительного комплекса Российской Федерации на основы саморегулирования. Главная цель данного института - создание институционально оформленных саморегулируемых организаций (далее - СРО) в области строительной деятельности. Выполнение этой задачи подразумевает разграничение между государственным регулированием и регулированием со стороны профессионального предпринимательского сообщества, что, в свою очередь, создает возможность противодействия административному давлению*(1). СРО должны стать эффективным механизмом ответственности предпринимателей перед потребителями их услуг. К сожалению, институт саморегулирования, как и многие другие, имеет проблемы.

Проблема компетенции СРО

Предметом института саморегулирования в области строительства, исходя из положений Градостроительного кодекса РФ и подзаконных нормативных актов, регулирующих деятельность СРО, является профессиональная предпринимательская деятельность в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, влияющая на безопасность объектов капитального строительства, а также особо опасных, технически сложных и уникальных объектов*(2).

Приказ Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2009 г. N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства", вступающий в силу с 1 июля 2010 г., детализирует компетенцию СРО посредством установления конкретных видов работ, осуществление которых требует участия предпринимателей, выполняющих их в СРО. Таким образом, компетенция СРО определена и серьезно ограничена. Для целей саморегулирования отведена лишь ограниченная, хотя важная и востребованная, часть деятельности предпринимателей в строительстве. К сожалению, не ясно, что законодатель подразумевает под влиянием работ на безопасность объектов. Как было справедливо отмечено одним из ученых, в такой постановке речь, скорее, может идти о "работах, нарушение установленных правил производства которых способно причинить ущерб жизни и здоровью людей, имуществу, экологии и другим охраняемым законодательством объектам"*(3). Нельзя не согласиться с данным мнением, ведь проведение работ в соответствии с установленными правилами и нормами строительства подразумевает собой безопасность их выполнения.

Принятая законодателем формулировка не совсем корректна. Кроме того, не понятны критерии, относящие те или иные виды работ к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства. Законодатель не дает никаких разъяснений по вопросу, почему один и тот же вид работ, выполняемый на определенном объекте, влияет на безопасность, а на другом - не влияет (например, устройство вентилируемых фасадов при строительстве здания аэропорта влияет на безопасность данного здания, а на безопасность малоэтажного жилого дома - нет).

Кроме того, согласно Перечню, часть видов работ относится к компетенции СРО только в случае их выполнения на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах, исчерпывающий перечень которых содержит Градостроительный кодекс РФ.

Заслуживают внимания важные оговорки в Приказе N 624, существенно сужающие компетенцию СРО в рамках указанных видов работ. В частности, отмечается, что компетенция СРО не распространяется на следующие виды работ: если их осуществление не требует получения разрешения на строительство, а также в отношении объектов индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящих жилых домов с количеством этажей не более чем три, предназначенных для проживания не более чем двух семей); жилых домов с количеством этажей не более чем три, состоящих из нескольких блоков, количество которых не превышает десяти и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки); многоквартирных домов с количеством этажей не более чем три, состоящих из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четырех, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования. Это огромный пласт объектов и, соответственно, строительных работ. Получается, что одни и те же виды работ могут влиять и в то же время не влиять на безопасность объектов капитального строительства. Строительство трехэтажного жилого дома субъектом предпринимательской деятельности остается практически бесконтрольным, ведь СРО деятельность такого субъекта неподведомственна, а лицензирование отменено. Количество субъектов, выполняющих работы, "вырезанные из компетенции" СРО, невозможно подсчитать. Сокращение компетенции СРО не соответствует целям отмены института лицензирования - повышению ответственности субъектов предпринимательской деятельности перед потребителями их услуг, поддержанию контроля и повышению качества профессиональной деятельности в области строительства и т.п.

Проблема налогообложения

Организации, уплатившие в СРО вступительный, членский взносы и взнос в компенсационный фонд, сталкиваются с объективными затруднениями в части расчета и уплаты налогов. Если с обычной схемой налогообложения ситуация ясна - члены СРО вправе учесть указанные взносы в целях исчисления налога на прибыль в составе прочих расходов, связанных с производством и реализацией, согласно письму Минфина России от 9 октября 2009 г. N 03-03-07/25 - то с упрощенной схемой налогообложения дела обстоят хуже. Налоговые органы отказываются исключать из прибылей расходы, связанные с членством в СРО, субъектов предпринимательской деятельности, пользующихся упрощенной схемой налогообложения, что ведет к дополнительному материальному обременению членов СРО строителей, проектировщиков и изыскателей.

Проблема нормотворчества

Деятельность по саморегулированию строительного комплекса Российской Федерации, согласно Федеральному закону "О саморегулируемых организациях", должна осуществляться на началах самостоятельности и инициативности. Самостоятельность предполагает независимость от государства и органов местного самоуправления, т.е. деятельность по саморегулированию осуществляется без вмешательства в нее органов власти, которые не должны оказывать на эту деятельность влияние методом властных указаний или давления.

Инициативность означает способность к активным самостоятельным действиям, проявление нормативного творчества, возможность выдвижения предложений по совершенствованию нормативного регулирования института саморегулирования предпринимательской деятельности в области строительства и вынесение их на публичное обсуждение. Данные положения реализуется через Национальные объединения саморегулируемых организаций (НОСО)*(4). Напомним, что в соответствии со ст. 55.20 Градостроительного кодекса РФ все СРО в области строительства обязаны вступить в НОСО соответствующего вида. Представляется необходимым для целей саморегулирования внесение изменений в законодательство в части наделения НОСО в области строительства дополнительными полномочиями. В частности, закрепить в законодательстве обязательное согласование законопроектов, прямо или косвенно влияющих на институт саморегулирования строительного комплекса Российской Федерации, что даст соответствующий положительный эффект в плане проработанности нормативных актов и учета мнения профессионального сообщества.

Некоторые шаги в этом направлении уже сделаны, в частности, Министерство регионального развития РФ и НОСО строителей, проектировщиков и изыскателей заключили Соглашение о сотрудничестве, целями которого являются развитие системы саморегулирования строительной отрасли, совершенствование технического регулирования, совершенствование законодательства о градостроительной деятельности.

Проблема выхода из СРО и возврата взноса в компенсационный фонд

На данный момент сложилась ситуация, когда субъект предпринимательской деятельности в области строительства обязан вступить в СРО и заплатить взнос в компенсационный фонд в размере не менее 300 тыс. руб. При этом законом определено, что эти деньги он отдает раз и навсегда. Напомним, что в соответствии со ст. 55.7 Градостроительного кодекса РФ осуществление возврата взноса из средств компенсационного фонда СРО не предусмотрено. Условия выхода из СРО не прописаны. Пока индивидуальный предприниматель или юридическое лицо являются членами СРО, они обязаны нести финансовое бремя по поддержанию материальных гарантий ответственности ее членов в случае нанесения вреда вследствие недостатков работ, находящихся в компетенции СРО. Почему хозяйствующий субъект обязан "дарить" свои деньги, если соберется выйти из рядов СРО?

Причин выхода может быть достаточно: выведение из компетенции СРО определенных видов работ, которые осуществляет хозяйствующий субъект, принятие решения о прекращении осуществления строительной деятельности, реорганизация, смена места нахождения организации и т.п. Например, организация занимается выполнением строительных работ и производством строительных материалов, под влиянием тех или иных факторов она решает сосредоточиться на последнем и, чтобы не нести дополнительных расходов в виде членских взносов в СРО, принимает решение о выходе из СРО. Законодательно определенных процедур для этого не имеется. Представляется, что такая процедура должна быть максимально простой: подача заявления с указанием причин и планируемых сроков прекращения членства. Неясны причины невозвращения взноса в компенсационный фонд. Если вступительный и членские взносы, вносимые членами СРО, идут на поддержание функционирования СРО, то средства компенсационного фонда имеют строго целевой характер и не могут быть использованы СРО, кроме как на выплаты за ущерб, причиненный его членами третьим лицам. Следовательно, добровольно прекращающая свое членство в СРО организация имеет полное право получить свои средства обратно. При этом не нарушаются требования закона, касающиеся минимально допустимого размера компенсационного фонда СРО: минимум 300 тыс. руб. на одного члена СРО при наличии обязательных требований по страхованию ответственности перед третьими лицами. Данные положения выглядят справедливо. Объединяясь, хозяйствующие субъекты создают своего рода уставный фонд своего объединения, часть которого должна быть возвращена добровольно выбывающему из такого объединения субъекту. Внесение в Градостроительный кодекс РФ соответствующих изменений позволит существенно либерализовать институт СРО.

Проблема сертификации деятельности членов СРО

Вызывает некоторые вопросы п. 5 ч. 12 ст. 55.5 Градостроительного кодекса РФ, в котором говорится о праве СРО установить в Правилах саморегулирования требование о наличии сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, сертификатов системы управления качеством таких работ, выданных при осуществлении добровольного подтверждения соответствия в системе добровольной сертификации. Упоминание в Законе о системе менеджмента качеством (СМК) не случайно. Подтверждение соответствия выполняемых работ ГОСТ Р ИСО 9001-2008, устанавливающему требования к системе управления качеством в организации, уже на протяжении нескольких лет является общепринятым среди строительных компаний способом подтверждения надежности качества предоставляемых услуг и выполняемых работ. Данным правом уже воспользовались некоторые СРО, которые установили требования к наличию у своих членов сертификатов на соответствие СМК применительно к выполняемым работам в определенной СРО системе добровольной сертификации. Это привело к тому, что вступающие в ряды таких СРО компании вынуждены обращаться в конкретный орган по сертификации, работающий с определенной системой добровольной сертификации. Это ущемляет права хозяйствующего субъекта, лишает его права выбора. Доходит до абсурда: организация, имеющая сертификат, например, на соответствие ГОСТ Р ИСО 9001-2001 в системе сертификации "ГлавСтандартСерт", вынуждена по требованию СРО проходить сертификацию в системе "ЕвроРус". Такое положение дел приводит к слиянию некоммерческой организации (СРО) с коммерческими структурами, что противоречит целям деятельности в рамках саморегулирования. Не оспаривая важности и целесообразности требований по прохождению сертификации СМК на соответствие национальному ГОСТ Р ИСО 9001-2008, идентичного международному ISO 9001:2008, что объективно снижает риски, в том числе финансовые самой СРО, представляется необходимым недопущение описанной ситуации, которую в ближайшее время можно будет наблюдать по всей стране. В данном случае достаточно внести поправку в Градостроительный кодекс РФ, которая устранит указание на возможность устанавливать требования по прохождению добровольной сертификации в определенной системе сертификации. СРО не должна лишать хозяйствующих субъектов права выбора совершать действия, приводящие к коммерциализации ее деятельности.

Необходимо отметить, что законодательное регулирование института саморегулирования находится в постоянном движении: обсуждаются различные инициативы и проекты приказов и законов. На данный момент необходимо внесение наиболее "наболевших" изменений в правовой институт СРО, а также дальнейшее установление моратория на принятие подобных поправок и изменений закона, о чем ходатайствуют большинство СРО и их членов. Это необходимо для стабилизации обстановки, а также привыкания к новому правовому институту как со стороны предпринимательского сообщества, так и со стороны институционально оформленных СРО и потребителей.

М.А. Еременко,

заместитель генерального директора

ООО "Независимый центр сертификации и экспертиз",

специалист в области гражданского, предпринимательского,

семейного, международного частного права,

а также предпринимательской деятельности

"Право и экономика", N 7, июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Герасимов А.А. Понятие и сущность саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности / Электронный ресурс / Режим доступа: http://www.akdgs.ru/wd_docs/9.doc

*(2) Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (ред. от 27 декабря 2009 г.).

*(3) См.: Самойлов А.С. Аналитическая справка по вопросу о формировании Перечня работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства / Электронный ресурс / Режим доступа: http://www.ids55.ru/ais/articles/samoregulirovanie/68-2010-01-11-10-15-05 .html

*(4) См.: http://srosp.ru/index.php?name=news&op=view&id=49