Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления под контролем и надзором (С.Е. Чаннов, "Гражданин и право", N 7, июль 2010 г.)

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления
под контролем и надзором

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(1) регламентирует способы и процедуры предоставления гражданам и организациям информации о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и подведомственных им организаций. Статья 4 указанного Закона устанавливает, что основными принципами обеспечения доступа к такой информации являются:

1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом;

2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;

3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом;

4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Для обеспечения действительной реализации права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления закон также предусматривает необходимость осуществления контроля и надзора за этими процессами.

Контроль - это метод деятельности органов государственной и муниципальной власти, заключающийся в проверке фактического исполнения закона, а также путей и средств выполнения закона подконтрольными субъектами. Таким образом, в процессе контроля проверке подлежит не только законность, но и целесообразность осуществляемой деятельности. Важной особенностью контроля является возможность применения по его итогам самых разнообразных правовых мер, как положительного (поощрение и стимулирование), так и отрицательного характера (административное и дисциплинарное принуждение, привлечение к ответственности и т.п.). Осуществление контроля допускает возможность оперативного вмешательства в деятельность подконтрольных лиц.

Часть 1 ст. 24 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" возлагает обязанность осуществления контроля за обеспечением доступа к информации на руководителей государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, указанный контроль носит исключительно внутриведомственный характер и заключается в проверке исполнения требований законодательства о доступе к информации государственными и муниципальными служащими, их руководителями. Как представляется, хотя данный вид контроля в практической деятельности органов государственной и муниципальной власти необходим, он все же является недостаточным. По нашему мнению, для более полного обеспечения прав граждан в области предоставления им информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления внутриведомственный контроль желательно также дополнить межведомственным, который мог бы быть возложен, например, на Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций*(2).

При применении ч. 1 ст. 24 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" следует также помнить, что в соответствии с п. 1 ст. 1 этого же Закона информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - это информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления либо поступившая в указанные органы и организации. Таким образом, данная информация включает в себя информацию не только о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в буквальном значении, но и о деятельности подведомственных им организаций. Из смысла ч. 1 ст. 24 следует, что контроль за предоставлением информации о деятельности организаций, подведомственных органам государственной власти или местного самоуправления, возложен на руководителей этих органов власти, а не на руководителей организаций.

Порядок контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов осуществляется путем ведомственного нормотворчества. Он может быть определен как специальными актами об осуществлении контроля, так и актами более общего характера, в том числе административными регламентами. Например, Административным регламентом Федеральной службы по техническому и экспортному контролю (ФСТЭК) по исполнению государственной функции по информированию российских участников внешнеэкономической деятельности о целях, процедурах и правилах осуществления экспортного контроля установлено, что заместитель директора ФСТЭК России, курирующий вопросы экспортного контроля, или начальник структурного подразделения назначает работника, ответственного за осуществление контроля за достоверностью, своевременностью и полнотой предоставляемой заявителю информации. Контроль осуществляется путем проверки сведений, содержащихся в подсистеме "Информирование" базы данных ИС (п. 12)*(3). В соответствии с Административным регламентом исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по ведению единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации контроль за соблюдением сроков и требований к предоставлению консультаций (справок), информации по сведениям единого реестра осуществляется руководителем Управления Федерального агентства при подготовке ответов на поступившие обращения и запросы*(4).

Что касается актов регионального уровня, то, например, распоряжением Правительства Саратовской области от 29 января 2009 г. N 6-Пр "О некоторых вопросах обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти области" установлена обязанность органов исполнительной власти области не реже одного раза в месяц направлять информационные материалы (видеоматериалы) и анонсы в соответствии с перечнем сведений о деятельности Правительства области и органов исполнительной власти области, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования, утвержденным постановлением Правительства Саратовской области от 26 августа 2003 г. N 93-П, в Министерство информации и печати области для дальнейшего размещения их на светодиодном видеоэкране, расположенном по адресу: г. Саратов, ул. Московская, 72. Контроль за предоставлением органами исполнительной власти области информационных материалов (видеоматериалов) в Министерство информации и печати области возложен на заместителей Председателя Правительства Саратовской области.

Порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления устанавливается муниципальными правовыми актами. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 28 ноября 2009 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Таким образом, порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления может быть установлен не только актами самих органов местного самоуправления, но и актами должностных лиц местного самоуправления, уставом муниципального образования и правовыми актами, принятыми непосредственно населением.

Часть 2 ст. 24 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" указывает на органы, осуществляющие надзор за исполнением государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами этого Закона. Таковыми являются органы прокуратуры.

Надзор - это метод деятельности органов государственной власти, заключающийся в проверке исполнения закона организационно не подчиненными по отношению к надзирающей организации субъектами, по итогам которой к ним могут быть применены специальные меры воздействия. Основные отличия контроля от надзора сводятся к следующему:

- в процессе надзора проверяется только соблюдение закона, но не целесообразность действий поднадзорного;

- субъект и объект надзора не находятся в состоянии иерархического подчинения;

- по итогам или в процессе надзора к нарушителю установленных правил могут быть применены лишь специальные меры восстановления нарушенной законности.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 (в ред. от 28 ноября 2009 г.) "О прокуратуре Российской Федерации" в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации, в частности, осуществляет:

- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" указывает на полномочия прокуратуры Российской Федерации именно по надзору за исполнением указанного Федерального закона. Несоблюдение его положений может повлечь и нарушение прав и свобод граждан.

В соответствии со ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" предметом прокурорского надзора являются:

- соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:

- по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения вышеуказанных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

- вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона вышеуказанными органами и должностными лицами:

- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;

- опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;

- вносит представление об устранении нарушений закона.

Должностные лица указанных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.

Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о том, что органы прокуратуры реагировали на факты нарушения информационных прав граждан и до вступления в силу Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Так, например, Корсаковской городской прокуратурой проведена проверка соблюдения законодательства при оказании платных услуг населению медицинскими учреждениями муниципального образования Корсаковского района Сахалинской области, в результате которой установлено, что изданное главой муниципального образования Корсаковского района Г.А. Зливко постановление N 336 от 25 мая 2007 г. об установлении прейскуранта цен на платные услуги, оказываемые населению муниципальным учреждением здравоохранения "Корсаковской центральной районной больницей", противоречит требованиям федерального законодательства.

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан последние имеют право на бесплатную медицинскую помощь в государственной и муниципальной системах здравоохранения, кроме того, каждый гражданин имеет право в доступной для него форме получить имеющуюся информацию о состоянии своего здоровья, включая сведения о результатах обследования, наличии заболевания, его диагнозе и прогнозе, методах лечения, связанном с ним риске, гражданин имеет право знакомиться с медицинской документацией, отражающей состояние его здоровья, и получать консультации у других специалистов. Как установила проверка, оспариваемыми пунктами нормативно-правового акта установлены цены за оформление справок, выписок из амбулаторной карты, выписок результатов исследования. Между тем указываемые услуги направлены именно на обеспечение граждан информацией о состоянии здоровья; установление же платности предоставляемой информации ведет к нарушению такого права, создает препятствия в доступности получения информации, чем нарушаются конституционные права граждан. В связи с выявленным нарушением прокурором был принесен протест на постановление главы муниципального образования, который администрацией был отклонен. 23 августа 2007 г. корсаковский городской прокурор обратился в суд с исковым заявлением об оспаривании вышеуказанного нормативно-правового акта, при этом в ходе судебного разбирательства позиция городского прокурора судом признана обоснованной, требования об отмене администрацией противоречащих федеральному законодательству пунктов удовлетворены. В конце 2007 г. судебной коллегией по гражданским делам Сахалинского областного суда в ходе рассмотрения жалобы администрации муниципального образования, выразившей свое несогласие с решением Корсаковского городского суда, судебное постановление суда первой инстанции было оставлено без изменения, а кассационная жалоба администрации без удовлетворения. Определением суда вышестоящей судебной инстанции решение вступило в законную силу. Информация об отмене пунктов постановления администрации, противоречащих Основам законодательства об охране здоровья, была опубликована в ее официальном печатном органе - газете "Восход"*(5).

Таким образом, вмешательство Корсаковского городского прокурора способствовало восстановлению прав жителей района на свободный доступ к информации о состоянии своего здоровья.

С.Е. Чаннов,

заместитель заведующего кафедрой административного права

и государственного строительства Поволжской академии

государственной службы (г. Саратов),

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 7, июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. ст. 776. (Вступил в силу с 1 января 2010 г.).

*(2) См.: Постановление Правительства РФ от 16 марта 2009 г. N 228 "О Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций".

*(3) См.: Приказ ФСТЭК России от 4 декабря 2007 г. N 276 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по техническому и экспортному контролю по исполнению государственной функции по информированию российских участников внешнеэкономической деятельности о целях, процедурах и правилах осуществления экспортного контроля" (зарегистрирован в Минюсте России 20 декабря 2007 г. N 10769).

*(4) См.: Приказ Минпромэнерго России от 25 декабря 2007 г. N 570 (в ред. от 26 декабря 2008 г.) "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной функции по ведению единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации" (зарегистрирован в Минюсте России 28 января 2008 г. N 11016).

*(5) URL: http://www.sakhalinprokur.ru/news.php?id=857.