На государственной службе: оценивать не деятельность, а результаты (Д. Бедняков, "Кадровик. Кадровый менеджмент", N 6, июнь 2010 г.)

На государственной службе: оценивать не деятельность, а результаты

Одним из ключевых направлений Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 гг.)" является повышение эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В этой связи представляется актуальным изучение передового зарубежного опыта в области измерения эффективности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих и возможностей его применения в России.

По пути реформирования

Вторая половина XX века ознаменовала собой реформирование большинства мировых систем государственных служб. Причиной всех происходящих изменений стала необходимость сокращения затрат на государственное управление. Первоначально уменьшение затрат происходило за счет упразднения излишних функций органов государственной власти и увольнения государственных гражданских служащих. Ярким примером такой рационализации государственных расходов является Великобритания 1980-х гг. во времена пребывания М. Тэтчер в должности премьер-министра [2, с. 38]. Следующим этапом в оптимизации расходов на государственное управление, характерным для разных стран мира, проводивших реформирование государственной службы, было повышение конкурентоспособности персонала по сравнению с частным сектором. В качестве основной тенденции проводимых реформ рекомендуется выделить ориентацию деятельности государственных служащих на результат и установить прямую зависимость между результатами и оплатой их труда. Положительные стороны системы оплаты труда по результатам соответствовали целям проводимых реформ: объем достигнутых результатов пропорционально увеличивает размер денежного вознаграждения государственных гражданских служащих, что способствует привлечению на государственную службу талантливых специалистов и развитию рационального мышления у государственных гражданских служащих. По мере развития систем измерения эффективности деятельности государственных гражданских служащих акцент смещается в сторону оценки достижений конечных результатов, значимых и ощутимых для общества, т.е. осуществляется переход от оценки деятельности к оценке результатов.

В табл. 1 представлена международная практика зависимости размера оплаты труда и карьерного роста государственных гражданских служащих от оценки эффективности их профессиональной служебной деятельности.

Таблица 1

Зависимость размера оплаты труда и карьерного роста государственных гражданских служащих от оценки эффективности их профессиональной служебной деятельности

Уровень взаимосвязи между оценкой эффективности деятельности и оплатой труда	Уровни влияния
	Австралия	Великобритания	Венгрия	Германия	Дания	Испания	Италия	Канада	Новая Зеландия	США	Франция	Швейцария	Швеция	Финляндия	Южная Корея	Япония
Установление размера ежегодной премиальной части	4	4	3	3	4	3	4	5	5	4	3	4	5	4	4	3
Определение обоснованности и размера повышения заработной платы	5	5	3	4	3	3	4	5	5	4	3	5	5	4	4	2
Влияние на продвижение по службе	5	5	4	5	4	3	4	5	5	5	3	4	5	4	5	2
Уровни влияния: 1 - не влияет; 2 - влияет опосредованно; 3 - влияет; 4 - прямо влияет; 5 - тесная взаимосвязь

Исследование выбранных наиболее успешных систем и методов оценки эффективности деятельности государственных гражданских служащих Великобритании и Соединенных Штатов Америки показывает следующее (табл. 1).

Как проходит аттестация

Оценка эффективности деятельности государственных гражданских служащих в Великобритании проходит в форме ежегодной аттестации, в ходе которой выявляются сильные и слабые стороны государственного гражданского служащего. Аттестация позволяет выделять выдающихся работников, принимать объективные решения о повышении в должности или о выплате премии, которая не превышает 20-30% денежного содержания служащего [3, с. 198]. Помимо этого, аттестация упорядочивает сферы труда, позволяет четко определить персональные обязанности каждого чиновника [1, с. 14]. Процедура оценки результатов деятельности государственного гражданского служащего за очередной год проводится его непосредственным руководителем, который составляет отчет о деятельности оцениваемого, а руководитель непосредственного руководителя утверждает этот отчет. Для оценки также может быть привлечен сотрудник кадровой службы. Высшей инстанцией при проведении аттестации является руководитель руководителя, утверждающего отчет. На первом этапе аттестации служба управления персоналом направляет всем руководителям, имеющим в своем подчинении гражданских служащих, анкеты.

Перед заполнением анкеты непосредственный руководитель проводит с подчиненным собеседование, в ходе которого последний комментирует результаты своей деятельности за оцениваемый период, задает интересующие его вопросы. Данное интервью имеет целью повысить уровень взаимодействия руководителя и подчиненного, вместе обсудить возможности оптимизации выполнения должностных обязанностей и необходимость повышения квалификации, а также оценить шансы аттестуемого на должностной рост. Самым "скользким" вопросом является обсуждение достигнутых результатов и их сопоставление с поставленными целями. При возникновении разногласий решающее слово принадлежит руководителю, утверждающему отчет.

По результатам аттестации государственному гражданскому служащему выставляется оценка по 5-балльной шкале:

1 - значительно превосходит ожидания;

2 - превосходит ожидания;

3 - соответствует требованиям;

4 - частично соответствует требованиям;

5 - не соответствует требованиям.

Оценка "1" или "2" ставится в редких случаях, если гражданский служащий добился каких-либо выдающихся результатов, и отражается в виде премии на размерах его денежного содержания. При получении балла "3" гражданский служащий вправе рассчитывать на небольшое денежное поощрение ввиду того, что он соответствует требованиям, предъявляемым к данной должности. При несоответствии требованиям гражданского служащего предупреждают об этом, возможно, несколько раз, и переводят под руководство другого начальника. После аттестации новым руководителем сравнивают результаты с предыдущей аттестацией, в случае их различия сомнению подвергаются навыки управления людьми первого руководителя. В случае совпадения негативных результатов гражданский служащий подлежит увольнению с гражданской службы.

При оценке эффективности деятельности государственного гражданского служащего основной упор делается на выполнение поставленных задач. Оценки в сослагательном наклонении не допускаются. Также учитывается руководство подчиненными в рассматриваемом периоде: количество подчиненных и результаты их деятельности за рассматриваемый период. При этом необходимо отметить, что временные затраты на проведение аттестации не так уж и велики. Руководители аттестуют своих заместителей, утверждают отчеты о деятельности подчиненных своих заместителей и контролируют проведение оценки эффективности деятельности подчиненными заместителей в отношении подчиненных им гражданских служащих.

В ходе ежегодной аттестации гражданского служащего проводится оценка возможностей его карьерного роста по 4-балльной шкале:

преимущественно пригоден;

пригоден;

может быть пригоден в течение последующих 2 лет;

не пригоден.

Высший балл ставится за редким исключением, наименьший балл может быть исправлен в течение следующего года во время очередной аттестации. Британская Civil Service дает возможность гражданским служащим на основе их талантов и умений продвинуться по служебной лестнице. Должностной рост осуществляется исключительно на конкурсной основе и означает действительное расширение сферы ответственности гражданского служащего. Прилежное выполнение текущих должностных обязанностей является естественным условием для британских гражданских служащих. Возможность должностного роста ограничена наличием вакансии. Далее применяется механизм "кадрового резерва", то есть конкурс объявляется среди гражданских служащих, в крайнем случае бывших гражданских служащих.

Как формируются и реализуются индивидуальные планы деятельности

В качестве отличительной черты американской государственной гражданской службы следует выделить ее нацеленность на результат, что находит отражение во всех документах, регламентирующих профессиональную служебную деятельность государственных гражданских служащих. Ожидаемые результаты деятельности государственных гражданских служащих формулируются с учетом требования измеримости, достижимости и амбициозности и фиксируются в их индивидуальных планах деятельности с последующим информированием исполнителя. Индивидуальный план деятельности включает в себя обязательные (critical), необязательные (non-critical) и дополнительные элементы деятельности (additional performance elements), а также стандарты выполнения этих элементов. Элементы профессиональной служебной деятельности указывают государственным гражданским служащим на то, что необходимо сделать, чтобы обеспечить эффективность их деятельности, а стандарты устанавливают требуемый уровень качества исполнения элементов.

Федеральные органы исполнительной власти США в соответствии с требованиями Государственного Акта о результатах деятельности, утвержденного в 1993 г. [8], проводят оценку результатов своей деятельности и оценку последствий этих результатов. Пункт "а" Раздела 3 Государственного Акта о результатах деятельности требует от руководителей федеральных органов исполнительной власти разработки стратегических планов, включающих в себя цели и задачи для основных функций и операций ведомств. Ежегодный план деятельности, разрабатываемый каждым федеральным органом исполнительной власти, устанавливает цели, позволяющие определить прогресс в выполнении программ, находящихся на исполнении у этого ведомства. Цели ежегодных планов должны быть объективными и поддающимися количественному измерению. В процессе формирования ежегодных планов федеральные органы исполнительной власти кратко описывают операционный процесс, задействованные ресурсы (человеческие, финансовые), показатели, на основании которых будет осуществляться оценка достигнутых результатов, включая данные по этим показателям на начало оцениваемого периода. В свою очередь американские государственные гражданские служащие выполняют свои служебные обязанности в соответствии с индивидуальными планами деятельности, нацеленными на достижение целей органа государственной власти. Процесс формирования их индивидуальных планов деятельности состоит из восьми этапов [6, с. 20].

На первом этапе ("общий взгляд") рассматриваются стратегический и ежегодный планы деятельности органа государственной власти. Прежде чем формулировать цели для государственных гражданских служащих, необходимо выяснить цели соответствующего органа государственной власти. Особое внимание стоит уделить показателям ежегодного плана деятельности ведомства, так как они ориентированы на результат и, следовательно, являются основной целью деятельности государственных гражданских служащих.

Второй этап состоит из определения достижений подразделения или рабочей группы. Количество сотрудников рабочей группы варьируется от 5 до 20 человек, и работать они могут независимо друг от друга. Определение достижений группы предлагается проводить при помощи метода каскадного разложения целей, методом "ориентация на потребности клиента" или составлением схемы рабочего процесса. Возможно использование всех трех методов одновременно. Метод каскадного разложения целей применяется в случаях четко сформулированных целей органов государственной власти и требует первоначально ответить на следующие вопросы:

На достижение каких целей ведомства может повлиять рабочая группа?

Какие достижения рабочей группы могут помочь ведомству достичь его целей?

Метод "ориентация на потребности клиента" применяется в том случае, когда известны клиенты (получатели услуги) и их потребности. Наиболее применимы к подразделениям с функциями обеспечения: отдел кадров, отдел закупок или отдел технического обслуживания. Применение метода начинается с ответа на следующие вопросы:

Кто является клиентом вашего подразделения?

Какие продукты (услуги) ожидают от вашего подразделения клиенты?

Составление схемы рабочего процесса наиболее эффективно в том случае, когда подразделение полностью отвечает за весь процесс, например, составление отчета. В начале составления схемы требуется ответить на два вопроса:

1. Каким образом подразделение (рабочая группа) производит продукты (услуги)? При ответе необходимо перечислить основные этапы процесса.

2. Какие этапы процесса являются наиболее значимыми?

Таким образом, на втором этапе происходит декомпозиция целей органа государственной власти на уровень подразделения (рабочей группы).

На следующем третьем этапе для государственных гражданских служащих формулируются задачи, выполнение которых позволит подразделению достичь своих целей. Цели для государственных гражданских служащих определяются в виде матрицы "роль-результат", которая позволяет визуализировать связь между конкретным государственным служащим и достижением подразделения. В первой строке формулируются достижения подразделения, а в первом столбце перечисляются сотрудники подразделения. В табл. 2 приведена матрица "роль-результат" для Отдела пенсионных программ службы пенсий и страховок Офиса по управлению кадрами, стратегическая цель которого - высококачественные и экономичные услуги по управлению персоналом.

Таблица 2

Матрица "роль-результат" для Отдела пенсионных программ

Государственный гражданский служащий	Услуги (продукты) подразделения (рабочей группы)
Руководитель	Рассмотрение заявлений за меньшее время и с меньшим количеством ошибок	Ответы на запросы	Рост количества сотрудников, способных обрабатывать заявления
Специалист по пенсионным выплатам	Обработанное заявление. Предложение по улучшению деятельности	Недоступно	Руководство, обучение и техническая помощь другим специалистам
Специалист по обслуживанию	Ведение журнала по поступающим заявлениям	Проверка соответствия журнала правилам делопроизводства, отправка почты и архивация. Ответы на телефонные запросы	Недоступно

На четвертом этапе происходит трансформация ожидаемых достижений в элементы исполнения с указанием их вида и приоритетности.

На протяжении пятого этапа разрабатываются критерии, по которым оценивается прогресс в достижении важных элементов для каждого государственного гражданского служащего и подразделения. Наиболее общими критериями эффективности являются: качество, количество, своевременность и экономичность затрат. Критерий измерения качества представляет собой допустимый процент ошибок в процессе деятельности, удовлетворенность граждан оказанной услугой. При оценке количественного критерия подсчитывается количество произведенных продуктов или оказанных услуг. Своевременность оценивается по скорости выполнения поручения или соблюдения установленного срока исполнения. Измерение эффективности затрат может осуществляться в денежных единицах, затратах рабочего времени. При этом может наблюдаться снижение затрат при сохранении качества и объема выполненных работ или сохранение затрат на прежнем уровне при увеличении количества и качества оказанных услуг. В случае, если количественное измерение деятельности затруднительно, то необходимо определить, что будет считаться выполненной работой и кто будет проводить оценку.

В течение шестого этапа формируются стандарты как для отдельных государственных гражданских служащих, так и для подразделения в целом. Стандарты деятельности подразделяют на различные уровни успеха: минимальный, полный и выдающийся. Возможно и более детальное разделение уровней успеха. Указанные стандарты позволяют государственному гражданскому служащему и его руководителю формализовать ожидаемые результаты деятельности и четко определить качество выполненной работы.

После определения важных элементов деятельности и критериев, по которым будет происходить их оценка, на седьмом этапе устанавливаются принципы осуществления мониторинга достигнутых результатов. На этом этапе подвергается оценке составленная система измерения эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Установленные элементы деятельности и критерии их проверки рассматриваются с позиций измеримости, рациональности и экономичности. Эти критерии позволяют оценить возможность определения прогресса в достижении целей, обоснованность временных и финансовых затрат на проведение процедуры мониторинга.

Возможна ситуация, в которой все элементы, критерии их оценки и стандарты деятельности построены качественно, но измерять их на постоянной основе не представляется возможным. В этом случае в систему измерения эффективности вносятся соответствующие изменения. Процедура измерения эффективности деятельности государственных гражданских служащих в некоторых случаях является формальностью, проводится 3 раза в год, но в дополнение к ней осуществляются неформальные встречи-собеседования руководителей и подчиненных для обсуждения текущего положения дел. В этом случае руководители, оценивая подчиненных, не просто указывают на выполнение того или иного показателя, а сообщают их количественную величину. Наряду со встречами происходит получение информации о деятельности государственных гражданских служащих из других источников, в частности, от коллег или при помощи автоматизированных опросов в целях сохранения анонимности. Много внимания при проведении мониторинга деятельности американских государственных гражданских служащих уделяется своевременности вносимых корректив. Руководители при оценке деятельности подчиненных используют позитивную форму оценки, по возможности, избегая резких критических комментариев.

Последний восьмой этап формирования индивидуальных планов профессиональной служебной деятельности является проверкой полученной системы измерения эффективности деятельности государственных гражданских служащих. Проверка заключается в ответе на следующие вопросы:

Правильно ли определены важные элементы и являются ли они действительно критически важными?

Четко ли сформулированы результаты деятельности? Возможна ли их количественная оценка?

Являются ли стандарты достижимыми, но вместе с тем амбициозными?

Насколько сопоставимы ожидания относительно других государственных гражданских служащих, замещающих соответствующую должность? Возможно ли исправление ошибок?

Является ли построенная система гибкой? Возможны ли вариации в случае изменения в количестве ресурсов или задач?

Таким образом, эффективность американских государственных гражданских служащих обеспечивается посредством реализации индивидуальных планов профессиональной служебной деятельности, которые в свою очередь обеспечивают выполнение органами государственной власти стоящих перед ними задач.

На основании международного опыта управления эффективностью деятельности государственных гражданских служащих предлагается внедрить в действующую систему государственной гражданской службы Российской Федерации:

1) механизм регулярной оценки и поощрения результатов деятельности государственных гражданских служащих;

2) анализ причин отклонений от установленных показателей с последующим своевременным внесением требуемых изменений и их реализации.

Библиография

1. Госслужба на Западе: информация к размышлению // Человек и труд. - 2001. - N 3.

2. Облонский А.В. Бюрократия для XXI века. Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002.

3. Тищенко Д.А. Использование инструментов управления эффективностью на государственной гражданской службе Великобритании. Сборник статей. - М.: Норма, 2005.

4. Шебураков И.Б. Зарубежный опыт оценки результативности государственных служащих и возможности его использования в отечественной практике. Материалы научно-практической конференции "Управление и экономика: опыт, теория, практика". - Вологда, апрель, 2009.

5. R. Allen, D. Tommasl Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries. OCED, 2001.

6. A handbook for Measuring employee Performance. Office of personnel management. USA, 2001.

7. United States Code. 2006 Edition, USA.

8. Government Performance Results Act of 1993. [Электронный ресурс] Режим доступа: www.whitehouse.gov/omb/mgmtgpra/gplaw2m.aspx.

Д. Бедняков,

зам. начальника отдела финансового анализа

ООО "СПСР-ЭКСПРЕСС"

"Кадровик. Кадровый менеджмент", N 6, июнь 2010 г.