Бюджетное учреждение: продолжение темы (Т.В. Саакян, "Бюджетный учет", N 6, июнь 2010 г.)

Бюджетное учреждение: продолжение темы

Проект Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" подписан Президентом Российской Федерации. Об изменениях, которые произойдут в бюджетной сфере, расскажет Т.В. Саакян, заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России.

О законопроекте мы писали в журнале "Бюджетный учет" N 2/2010, стр. 16. Доработка проходила в условиях активного обсуждения его положений в прессе, по телевидению, на встречах в самых разных аудиториях. В рамках подготовки к реализации Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ (далее - Закон) проведены встречи с представителями финансовых органов субъектов Российской Федерации на заседании Сообщества финансистов России, а также в отдельных субъектах Российской Федерации.

Оценивая возможные социально-экономические последствия принятия Закона, Правительство Российской Федерации неоднократно встречалось с представителями Федерации независимых профсоюзов России, Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

В результате этих встреч в принятых поправках учтен ряд существенных замечаний и предложений, высказанных представителями всех заинтересованных сторон.

Основные поправки

При рассмотрении содержания внесенных поправок следует обратить внимание на следующие положения:

оказание бюджетными учреждениями платных услуг возможно только сверх установленного государственного (муниципального) задания;

уменьшение объема субсидии в течение срока выполнения государственного (муниципального) задания невозможно без соответствующего уменьшения государственного задания;

бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а совершать сделки с ценными бумагами могут, если такое право будет предусмотрено федеральным законом;

установлены нормы, касающиеся порядка предоставления бюджетных инвестиций на увеличение стоимости основных средств, находящихся на праве оперативного управления у бюджетных и автономных учреждений (поправки к статьям 69 и 79 Бюджетного кодекса);

для бюджетных учреждений нового типа впервые устанавливается возможность заключать договор финансового лизинга, при этом вводятся определенные ограничения: платежи не могут осуществляться в натуральной форме и устанавливается особый порядок взыскания задолженности по неуплаченным вовремя лизинговым платежам;

первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением будут определяться исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на его содержание, с возможным увеличением на содержание вновь вводимых объектов социальной сферы.

Поправки к Закону N 94-ФЗ

Из-за большого объема изменений в Законе от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (далее - Закон N 94-ФЗ) у многих возникли опасения, как бы нововведения не ухудшили нынешнее положение дел. Вместе с тем при детальном рассмотрении становится очевидным, что все эти поправки практически не меняют действующий порядок осуществления закупок, а только распространяют его действие на бюджетные учреждения в их новом статусе.

Например, ранее установленное понятие "государственный (муниципальный) заказчик" (ст. 4 Закона N 94-ФЗ) дополнено новым участником правоотношений, на которого распространяются все требования указанного закона, - бюджетным учреждением. По-прежнему при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг они будут обязаны независимо от источников финансового обеспечения их исполнения соблюдать процедуры, установленные Законом N 94-ФЗ, и нести ответственность за их нарушение. Соответствующие поправки внесены также в Кодекс об административных правонарушениях.

Об автономных учреждениях

Существенные поправки внесены и в Закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"(далее - Закон N 174-ФЗ):

первоначально в законопроекте предлагалось образовывать автономные учреждения только в сфере образования, культуры, науки, здравоохранения и социального обеспечения. Возможность создания автономных учреждений в иных сферах, ранее установленная статьей 2 вышеуказанного Закона N 174-ФЗ, исключалась. После активных обсуждений данной нормы в итоге была принята поправка, предусматривающая создание автономных учреждений в иных сферах, если это предусмотрено федеральными законами. При этом согласно пункту 14 статьи 31 Закона автономные учреждения, созданные в сферах, не предусмотренных пунктом 1 статьи 2 Закона "Об автономных учреждениях", подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования Закона;

в соответствии с депутатской поправкой предусмотрена возможность открытия автономным учреждениям счетов не только в кредитных организациях, но и в территориальных органах Федерального казначейства или в финансовых органах. При этом норма вступает в силу при добровольном принятии такого решения учредителем автономного учреждения и при наличии соглашения учредителя с одним из указанных органов;

принята норма, согласно которой автономное учреждение, так же как и бюджетное, не вправе отказаться от выполнения государственного задания;

сохранен порядок применения упрощенной системы налогообложения для автономных учреждений.

О сроках

Значительно переработана статья Закона, устанавливающая сроки вступления в силу его положений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 33 Закона его основные положения вступают в силу с 1 января 2011 года, за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу. При этом с 1 января 2011 года и до 1 июля 2012 года (согласно депутатской поправке) устанавливается переходный период.

В связи с этим чрезвычайно важными являются положения пунктов 15 и 16 указанной статьи.

Пункт 15 устанавливает право федерального органа исполнительной власти - главного распорядителя средств федерального бюджета принять в переходный период решение о предоставлении бюджетному учреждению, находящемуся в ведении этого органа или в ведении федерального органа исполнительной власти, подведомственного этому органу, субсидий из федерального бюджета в соответствии с пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса. При этом в течение 10 рабочих дней со дня принятия указанного решения главному распорядителю средств федерального бюджета необходимо будет представить в установленном порядке в территориальный орган Федерального казначейства соответствующие изменения в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, главных администраторов и администраторов доходов федерального бюджета, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета.

Примечание. Цель нововведений

- повышение качества государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых населению;

- создание стимула и мотивации для учреждений к эффективному использованию финансовых ресурсов и государственного (муниципального) имущества;

- устанавливаются новые нормы, направленные на обеспечение прозрачности деятельности бюджетных учреждений;

- вместо существующей информации об исполнении сметы предметом отчетности бюджетного учреждения становится отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного за учреждением имущества;

- Закон вводит новые нормы контроля за бюджетным учреждением, в том числе посредством контроля за финансовым состоянием (просроченной кредиторской задолженностью, за совершением крупной сделки, информацией о деятельности бюджетного учреждения, в том числе в части выполнения государственного задания, о результатах проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятий).

Пунктом 16 статьи 33 Закона аналогичные нормы устанавливаются и для бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений. Только принятие таких решений должно оформляться законом субъекта Российской Федерации и нормативно-правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления.

Указанными актами должны быть определены форма финансового обеспечения деятельности бюджетных учреждений в переходный период (путем предоставления субсидий согласно п. 1 ст. 78.1 БК РФ или на основании бюджетной сметы) и дата (не позднее 1 января 2012 года), начиная с которой осуществляется зачисление в бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет доходов, полученных соответственно казенными учреждениями субъекта Российской Федерации или муниципальными казенными учреждениями от платных услуг и иной приносящей доход деятельности.

Указанные акты подлежат принятию до 1 декабря 2010 года.

Таким образом, перевод конкретных федеральных бюджетных учреждений на новый порядок финансового обеспечения выполнения государственного задания путем предоставления им субсидий из бюджета зависит от решения учредителя, которое может быть принято начиная с 1 января 2011 года до завершения переходного периода (за исключением тех федеральных бюджетных учреждений, которые становятся казенными в силу статьи 31 Закона).

В отношении бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений такое решение принимается законом субъекта Российской Федерации и муниципальным нормативно-правовым актом.

Отдельные строки, содержащие поручения соответствующим органам государственной власти и местного самоуправления, приведены в таблицах 1, 2.

Таблица 1

Основные этапы реализации предлагаемых изменений в 2010 году

Мероприятия	Сроки
	1 чтение	2 чтение
Утверждение Правительством РФ перечней казенных учреждений, которые создаются путем изменения типа бюджетных учреждений (БУ)	- до 1 июля 2010 года	- до 1 октября 2010 года
Утверждение перечней недвижимого имущества подведомственных учреждений, закрепленного за ними учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем на эти цели	- до 1 июля 2010 года	- до 1 января 2011 года
Принятие ФОИВ решения об отнесении движимого имущества федеральных БУ к особо ценному движимому имуществу	- до 1 ноября 2010 года	- до 1 марта 2011 года
Представление федеральными органами государственной власти в Федеральное казначейство утвержденных перечней бюджетных и казенных учреждений по форме, доведенной Федеральным казначейством	- до 31 декабря 2010 года	- до 1 ноября 2010 года
Внесение изменений в уставы федеральных бюджетных и казенных учреждений	- в течение одного года со дня официального опубликования Федерального закона	- до 1 июня 2011 года

Таблица 2

Мероприятия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (муниципальных образований)

Мероприятия	Сроки
	1 чтение	2 чтение
Принятие нормативных правовых актов, в силу которых создаются казенные учреждения путем изменения типа БУ, действовавших на дату принятия указанных нормативных правовых актов, с указанием в них перечня казенных учреждений	- до 1 июля 2010 года	- до 1 декабря 2010 года
Утверждение перечней недвижимого имущества подведомственных учреждений, закрепленного за ними учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных учредителем на эти цели, в целях расчета субсидии	- до 31 декабря 2010 года	- до 1 января 2011 года
Принятие решений об отнесении движимого имущества БУ к особо ценному движимому имуществу	- до 1 января 2011 года	- до 1 марта 2011 года
Внесение изменений в уставы подведомственных бюджетных и казенных учреждений	- до 1 июля 2011 года	- до 1 декабря 2011 года

Подведем итоги

Учреждения, которые выполняют функции публично-правового образования (оборона, правоохранительная деятельность и т.д.), изменят свой правовой статус и станут казенными учреждениями, оставаясь практически в том же правовом поле, что и нынешние бюджетные учреждения, за исключением того, что все доходы, получаемые ими от оказания платных услуг, будут перечисляться в доход соответствующего бюджета.

Казенным учреждениям и "новым"бюджетным учреждениям практически не придется в связи с изменением их правового статуса проходить через сложные организационные мероприятия:

не производится переназначение руководителя и иных работников учреждения;

имущество не перезакрепляется (то есть признается закрепленным на праве оперативного управления без принятия дополнительного решения);

лицензии, свидетельства об аккредитации, иные разрешительные документы, выданные учреждению, продолжают действовать;

не производится перерегистрация, по сути требуется только внесение изменений в учредительные документы.

Основные положения, характеризующие правовой статус "нового"бюджетного учреждения и правовой статус автономного учреждения, схожи: предоставляются субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания и субсидии на иные цели; доходы, полученные от приносящей доход деятельности и использования имущества, поступают в распоряжение бюджетного учреждения.

Но сохраняются и некоторые черты старого статуса (лицевые счета в Федеральном казначействе (финансовом органе), положения Закона N 94-ФЗ, которые распространяются на учреждения обоих видов, учет по упрощенной схеме, но по бюджетному плану счетов).

Примечание. Кроме ответственности (административной, уголовной), предусмотренной в настоящее время, руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 30 Закона).

Руководитель несет перед бюджетным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п. 12 ст. 9.2 Закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"). То есть, в соответствии с Законом, за просроченную кредиторскую задолженность - увольнение, за убыток - взыскание в размере убытка.

Установление указанных норм требует от учредителя бюджетного учреждения постоянного мониторинга финансового состояния бюджетного учреждения.

При этом учредителем и собственником всего имущества "новых"бюджетных учреждений по-прежнему является соответствующее публично-правовое образование. Таким образом, при ликвидации бюджетного учреждения все его имущество, которым оно не вправе распоряжаться (а это практически весь имущественный комплекс учреждения), не может быть передано кредиторам и поступает в казну публично-правового образования.

Финансовое обеспечение основных видов деятельности нового бюджетного учреждения (то есть тех, ради осуществления которых оно создано: образование, здравоохранение и т.д.) осуществляется, как и раньше, в полном объеме за счет средств бюджета, только не по смете (с указанием направлений, на которые они могут быть использованы), а путем предоставления субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания одной суммой.

При этом в Законе четко указано, что бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх государственного задания. В пределах государственного (муниципального) задания платные услуги можно оказывать, только если это прямо установлено в федеральном законе (например, плата за вход в театр, музей).

Также установлено, что первоначальные нормативы затрат на оказание бюджетным учреждением услуг физическим или юридическим лицам определяются исходя из размера бюджетных ассигнований, выделенных бюджетному учреждению на обеспечение его деятельности.

Таким образом, при сохранении объема оказанных учреждением услуг размер средств из бюджета не уменьшится, изменится лишь способ доведения указанных средств: не по смете, а через субсидию на госзадание.

Кроме того, в Законе есть норма - гарантия, согласно которой уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение госзадания в течение срока его выполнения, осуществляется только при соответствующем изменении самого госзадания.

Примечание. В Законе прямо указано, что в связи с его принятием не требуется переназначение руководителей и работников казенных учреждений, созданных в соответствии с Законом, и бюджетных учреждений (п. 7 ст. 31 Закона).

При действующем порядке финансирования по смете бюджетные учреждения заинтересованы просто потратить бюджетные деньги и обосновать расширение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения полностью отсутствует, происходит содержание действующей сети учреждений, а не объема услуг.

При этом Законом устанавливается, что средства из бюджета до новых бюджетных учреждений доводятся на выполнение госзадания, в котором должны быть установлены показатели эффективности деятельности учреждения и конечный результат, за который платит бюджет. Такой принцип финансирования для бюджетных учреждений создает экономические стимулы в повышении качества оказываемых услуг.

В таблице проведен сравнительный анализ основных положений деятельности бюджетных учреждений до и после Закона.

В настоящее время	Как станет
Собственник всего имущества бюджетных учреждений - это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ)	Собственник всего имущества бюджетных учреждений - это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование (ст. 296 ГК РФ, п. 9 ст. 9.2 Закона "О некоммерческих организациях")
Все имущество по-прежнему останется в собственности соответствующего публичного образования, следовательно приватизации этого имущества не произойдет
Бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом) (п. 4 с т. 61 ГК РФ)	Бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом) (п. 4 ст. 61 ГК РФ)
Банкротство нового бюджетного учреждения невозможно
Имущество находится у учреждения на праве оперативного управления, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ). Бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст. 298 ГК РФ). Земельный участок предоставляется бюджетному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, предусматривающем ограничение оборотоспособности земельного участка (ст. 20 Земельного кодекса РФ)	Бюджетное учреждение владеет, пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (ст. 120, 296 ГК РФ). Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (ст. 298 ГК РФ). В дополнение к Земельному кодексу аналогичная норма, определяющая ограничение оборотоспособности земельного участка, предоставляемого бюджетному учреждению, устанавливается в статье 9.2 Закона "О некоммерческих организациях?
Передача в залог недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества, земельных участков без согласия собственника незаконна
Имущество находится у учреждения на праве оперативного управления, управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ)	Бюджетное учреждение владеет, пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (ст. 120, 296 ГК РФ). Кроме того, Закон регулирует отношения по крупным сделкам (к которым относятся сделки, связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым БУ вправе распоряжаться самостоятельно) с передачей такого имущества в пользование или в залог при условии, что цена такой сделки превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения). Крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия учредителя (п. 12 ст. 9.2 Закона "О некоммерческих организациях?
Имущество является государственной собственностью, сделки с имуществом подконтрольны учредителю и собственнику
Закон "О некоммерческих организациях? на бюджетные и автономные учреждения не распространяется (п. 5 ст. 1 Закона "О некоммерческих организациях?). Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если такое право предусмотрено учредительными документами (ст. 298 ГК РФ)	Закон "О некоммерческих организациях" распространяется на бюджетные учреждения и является "базовым" законом, ограничивающим режим распоряжения имуществом, устанавливающим требования публичности информации о деятельности бюджетного учреждения и др. Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах, и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям (ст. 298 ГК РФ, п. 4 ст. 9.2 Закона "О некоммерческих организациях")
Законом усиливается норма о том, что бюджетные учреждения являются классическими некоммерческими организациями с ограничением сферы осуществления приносящей доход деятельности
Госзадание для бюджетного учреждения должно содержать в том числе: предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ)	Госзадание для бюджетного учреждения должно содержать в том числе: - предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ); - бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в рамках госзадания, если это прямо установлено в федеральном законе, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (ст. 9.2 Закона "О некоммерческих организациях")
Закон уточняет действующие нормы о том, что платные услуги могут оказываться только сверх госзадания, а в рамках госзадания - если это установлено федеральным законом (например, билеты в театры, музеи)
Финансовое обеспечение деятельности бюджетных учреждений осуществляется по смете. В итоге они заинтересованы просто потратить бюджетные деньги до конца финансового года и обосновать увеличение сметы на следующий год. Связь финансирования и результатов деятельности учреждения напрямую отсутствует, осуществляется содержание действующей сети учреждений, а не объема услуг (ст. 161, 221 БК РФ)	Финансовое обеспечение выполнения госзадания осуществляется путем предоставления субсидии на его выполнение. Госзадание устанавливает показатели эффективности, объема, категории получателей госуслуги и результаты от оказания услуг, таким образом устанавливается связь между финансовым обеспечением учреждения и качеством (результатом) его работы. Неиспользованные до конца финансового года остатки субсидий, предоставленных бюджетному учреждению на выполнение госзадания, остаются в распоряжении бюджетного учреждения (п. 10 ст. 30 Закона)
Финансовое обеспечение увязывается с результатом и показателями эффективности оказания госуслуги, создается стимул для эффективного использования средств
Контроль за осуществлением расходов на соответствие содержания операции доведенным лимитам бюджетных обязательств осуществляется на этапе санкционирования кассовых выплат с лицевых счетов, открытых учреждениям в Федеральном казначействе или финансовом органе (ст. 161, 219 БК РФ). Кроме того, информация о деятельности бюджетного учреждения закрыта для общественности, так как законодательство не устанавливает нормы о публикации такой информации в открытом доступе	Счета по-прежнему будут открыты в Федеральном казначействе или финансовом органе, таким образом, хоть санкционирования за использование субсидии на госзадание не предусматривается, но содержание операции становится прозрачным, в том числе и для проверяющих. Кроме того, в открытом доступе в сети Интернет публикуются следующие сведения об учреждениях: - юридические документы - учредительные документы; свидетельство о государственной регистрации; решение учредителя о создании; решение учредителя о назначении руководителя; положения о филиалах, представительствах; - финансовые документы - план финансово-хозяйственной деятельности; годовая бухгалтерская отчетность; сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах; госзадание на оказание услуг (выполнение работ); отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного госимущества (ст. 32 Закона "О некоммерческих организациях")
Деятельность бюджетных учреждений станет намного прозрачнее для общественного контроля

Т.В. Саакян,

заместитель директора Департамента бюджетной политики

и методологии Минфина России

"Бюджетный учет", N 6, июнь 2010 г.