Неэффективное использование: проблемы, классификация и ответственность (М.Р. Губайдуллина, "Бюджетный учет", N 6, июнь 2010 г.)

Неэффективное использование:
проблемы, классификация и ответственность

Анализ материалов проверок показывает, что в бюджетных учреждениях до сих пор сохраняется практика несоблюдения законодательства. Это вызвано, с одной стороны, пробелами в действующих нормах, а с другой - недостаточностью применяемых мер ответственности за нарушение финансовой дисциплины. При этом одним из наиболее спорных вопросов по-прежнему остается неэффективное использование бюджетных средств, о котором и пойдет речь в данной статье.

Проблемы нормативного регулирования

В настоящий момент законодательное определение понятия неэффективного использования бюджетных средств отсутствует. При этом статьей 34 Бюджетного кодекса установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Таким образом, эффективным использованием бюджетных средств можно назвать составление и исполнение бюджетов с увязкой с выделенными ресурсами и поставленными задачами.

И если вопрос с выделенными бюджетными ресурсами является прозрачным, то в случае с поставленными задачами возникают трудности. Так, существующая система управления бюджетными средствами не предполагает административного доведения распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям конкретных результатов их деятельности. В связи с чем оценить, достигнут результат деятельности конкретного учреждения или нет, возможно только лишь в увязке с уставными целями и задачами, которые, в свою очередь, количественно не определены.

Еще одной проблемой является отсутствие нормативного регулирования в части оценки эффективности использования бюджетных средств. В настоящий момент проведение оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации производится в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации". Предметом такой оценки являются результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сферах экономического развития; здравоохранения и здоровья населения; общего образования; начального и среднего профессионального образования; жилищного строительства и обеспечения граждан жильем; жилищно-коммунального хозяйства; дорожного хозяйства; обеспечения безопасности граждан; организации государственного и муниципального управления.

При этом оценка эффективности производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих:

социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;

ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.

Постановлением определен перечень качественных и количественных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации для каждой сферы, а также закреплена ответственность конкретных органов за предоставление информации, содержащей значения этих показателей. Так, например, показателями для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации являются:

в сфере экономического развития - объем валового регионального продукта в расчете на одного жителя субъекта Российской Федерации (рублей), индекс физического объема валового регионального продукта (процентов от предыдущего года), объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на одного человека (рублей), уровень безработицы в среднем за год (процентов) и другие;

в сфере здравоохранения и здоровья населения - младенческая смертность (число умерших в возрасте до одного года на одну тысячу родившихся живыми), смертность населения в разрезе различных возрастных групп (число умерших на 100 тысяч человек соответствующего возраста), средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего (дней), доля лиц трудоспособного возраста, впервые признанных инвалидами, в общей численности лиц, впервые признанных инвалидами (процентов), удовлетворенность населения медицинской помощью (процентов от числа опрошенных) и другие;

в сфере общего образования - удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене (процентов), доля выпускников государственных (муниципальных) дневных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по различным дисциплинам, в численности выпускников, участвовавших в едином государственном экзамене по данному предмету (процентов), доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии, в общем количестве зарегистрированных преступлений (процентов), доля детей, оставшихся без попечения родителей (процентов) и другие.

Схожая оценка производится в отношении деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов на основании Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р. Методикой определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, к которым относят среднемесячную номинальную начисленную заработную плату работников различных сфер, объем медицинской помощи, предоставляемой муниципальными учреждениями здравоохранения, в расчете на одного жителя, стоимость единицы объема оказанной медицинской помощи муниципальными учреждениями здравоохранения, стоимость содержания одной койки в сутки в муниципальных учреждениях здравоохранения, число работающих в муниципальных учреждениях здравоохранения в расчете на 10 000 человек населения, численность учащихся, приходящихся на одного работающего в муниципальных общеобразовательных учреждениях, среднюю наполняемость классов в муниципальных общеобразовательных учреждениях и другие.

Приведенные выше методики позволяют оценить эффективность деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, но не рациональность использования выделенных бюджетных средств конкретным бюджетным учреждениям. При этом используемые в методиках показатели являются укрупненными по сферам и не могут быть получены и проанализированы в рамках деятельности одного учреждения.

Таким образом, количественные и качественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств конкретными бюджетными учреждениями в настоящий момент отсутствуют. Оценить эффективность использования бюджетных средств можно лишь по одному критерию: отсутствию нарушений действующего законодательства.

На основании вышеизложенного, а также учитывая социальную направленность деятельности бюджетных учреждений, можно делать выводы о субъективной составляющей в оценке эффективности использования бюджетных средств. Ведь крайне сложно оценить эффективность использования бюджетных средств, например, школой, при том что результаты ее деятельности законодательно не определены, а главной целью деятельности образовательного учреждения является формирование общей культуры личности обучающихся, их адаптация к жизни в обществе, создание основы для осознанного выбора и последующего освоения профессиональных образовательных программ, воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье, формирование здорового образа жизни.

Таким образом, в настоящий момент назрело как минимум три проблемы, относящиеся к нормативному регулированию неэффективного использования бюджетных средств:

отсутствие законодательного определения;

отсутствие законодательно закрепленных количественных показателей, характеризующих результаты деятельности бюджетного учреждения;

отсутствие критериев оценки эффективности использования бюджетных средств учреждениями.

На практике

Тем не менее на практике контролирующие органы в актах проверок финансово-хозяйственной деятельности, а также тематических проверок нередко отмечают факты неэффективного использования бюджетных средств. При этом контрольно-счетные органы проводят наряду с обычными проверками аудит эффективности, понятие которого закреплено в Лимской декларации руководящих принципов контроля, а особенности этого вида финансового контроля - в Ревизионных стандартах Международной организации высших органов государственного финансового контроля (ИНТОСАИ).

Для обеспечения единого подхода к оценке фактов и классификации нарушений при осуществлении государственного финансового контроля разработан и утвержден методический документ - Классификатор нарушений, недостатков и их последствий при формировании и использовании государственных (муниципальных) средств, ценообразовании и применении регулируемых цен (тарифов) на продукцию в городе Москве (далее - Классификатор)*(1).

В указанный документ включены нарушения и недостатки, допускаемые при получении и использовании государственных и муниципальных средств, а также при ценообразовании и применении регулируемых цен и тарифов на продукцию в городе Москве с указанием нарушенного нормативно-правового акта, ответственности за то или иное нарушение или недостаток, их последствия, а также оценка последствий.

Нарушения, связанные с нормами статьи 34 Бюджетного кодекса (принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств), отнесены к группе недостатков при расходовании бюджетных средств (рис. 1).

  /----------------------------------------------------------------------------\

  |       Расходование бюджетных средств с затратами сверх необходимого        |

  |             (возможного) на получение требуемого результата                |

  \----------------------------------------------------------------------------/

  /---------------------\                |               /---------------------\

  |     Расходование    |     /--------------------\     |    Необоснованное   |

  |  бюджетных средств  |     |     Недостатки     |     |   (неэффективное)   |

  |    без достижения   |----|  при расходовании  |----| авансирование работ |

  |требуемого результата|     | бюджетных средств  |     |и услуг, опережающие |

  |                     |     |                    |     |   платежи за счет   |

  |                     |  /--|                    |--\  |  бюджетных средств  |

  \---------------------/  |  \--------------------/  |  \---------------------/

                           |                          |

  /--------------------------------------\ /-----------------------------------\

  |Непредъявление требований к получателю| |   Неэффективное предоставление    |

  |государственной (муниципальной) гаран-| |бюджетного кредита - без достижения|

  |тии возмещения сумм, уплаченных по га-| |            результатов            |

  |рантии                                | |                                   |

  \--------------------------------------/ \-----------------------------------/

Рисунок 1. Недостатки при расходовании бюджетных средств

Рассмотрим каждый из указанных на рисунке недостатков на конкретных примерах.

Расходование бюджетных средств с затратами сверх необходимого (возможного) на получение требуемого результата согласно Классификатору включает в себя в том числе оплату продукции и услуг через нескольких посредников, по завышенным ценам (кроме тех случаев, когда было необходимо проведение конкурса, конкурс был проведен без нарушений, и договор заключен с победителем конкурса), с выплатой необоснованно высокого комиссионного вознаграждения, необоснованное снижение размеров возвратных сумм, уменьшающих затраты заказчика на строительство (см. п. 3.1.1.7 Порядка определения стоимости строительства и свободных (договорных) цен на строительную продукцию в условиях развития рыночных отношений, введенного в действие с 1 апреля 1994 г. письмом Госстроя РФ от 29 декабря 1993 г. N 12-349).

Пример 1

В ходе проверки эффективности использования бюджетных средств установлено: оборудование для лечебного учреждения закупалось по завышенным ценам. Так, цена на аппарат УЗИ согласно товарной накладной, товарному чеку и данным бюджетного учета превышает среднерыночную стоимость оборудования в два раза. Таким образом, неэффективно израсходованы бюджетные средства в размере 300 000 руб.

Пример 2

Проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения выявила неэффективное использование бюджетных средств на ремонт и техническое обслуживание автомобиля. Балансовая стоимость техники - 118 600 руб., при этом только за его ремонт в течение двух лет были израсходованы бюджетные средства в размере 189 992 руб., что в 1,6 раза выше стоимости самого автомобиля.

К расходованию бюджетных средств без достижения требуемого результата относят следующее:

оплату непригодного и неиспользуемого имущества, некачественной продукции, продукции с истекшим сроком хранения;

объекты незавершенного строительства, незаконсервированные и пришедшие в негодность;

оплату работ, проведенных с нарушениями (без проведения необходимых экспертиз проектно-сметной документации, при несоответствии документации установленным требованиям);

недоведение до потребителя изданной при государственной поддержке социально значимой литературы, получение результатов работ в то время, когда надобность в них уже отпала.

Пример 3

В ходе проверки образовательных учреждений проверяющие обнаружили неэффективное использование материальных ценностей. В частности:

- отдельные материальные ценности находились на складе и не передавались в эксплуатацию в течение длительного периода (от полугода до двух лет);

- отдельные материальные ценности использовались не по прямому назначению (компьютеры, приобретенные для использования в образовательном процессе, были установлены в кабинете руководителя учреждения и использовались для административных целей);

- компьютерное оборудование, вышедшее из строя через две недели после начала эксплуатации, в течение длительного времени находилось в неисправном состоянии и не использовалось в образовательном процессе;

- учебно-наглядное оборудование не использовалось в учебном процессе в связи с отсутствием специалиста по его установке;

- школьные автобусы не использовались в муниципальных образовательных учреждениях в связи с отсутствием денежных средств на оплату обязательного страхования гражданской ответственности;

- часть оборудования поставлялась недоукомплектованной, из-за чего некоторые приобретенные объекты основных средств с момента приобретения и на момент проверки не использовались.

Пример 4

При проведении проверок органы Росфиннадзора выявили следующие нарушения в части неэффективного использования специальных автомобилей и оборудования, получаемых в рамках реализации приоритетного национального проекта "Здравоохранение":

- поставленный муниципальному учреждению здравоохранения кабинет флюорографический подвижной с цифровым флюорографом стоимостью 4633,2 тыс. руб. с момента ввода в эксплуатацию более 20 раз выходил из строя из-за неисправностей компьютера и блокировки двери;

- из-за отсутствия проявочных машин и материалов в нескольких муниципальных учреждениях здравоохранения не использовалось поступившее и введенное в эксплуатацию диагностическое оборудование: стационарные ультразвуковые аппараты стоимостью 1472 тыс. руб., рентгеновские стационарные аппараты на два рабочих места с линейной томографией и маммографы общей стоимостью 4126 тыс. руб.;

- для учреждений здравоохранения города Москвы приобретен 21 электрокардиограф производства Швейцарии морально устаревшей модели на общую сумму 1553 тыс. руб. Согласно представленной поставщиком копии регистрационного удостоверения Минздрава России данное оборудование зарегистрировано на территории Российской Федерации 18 ноября 1996 года;

- в отдельных муниципальных учреждениях здравоохранения Тульской области не эксплуатировалось оборудование для иммуноферментного анализа, входящее в комплект лабораторного оборудования, из-за отсутствия подготовленных специалистов, при затратах на его приобретение в размере 893,3 тыс. руб.;

- в муниципальном учреждении здравоохранения Свердловской области из-за отсутствия помещений более года не эксплуатировалось оборудование стоимостью 1838 тыс. руб.

Еще одним недостатком при использовании бюджетных средств, в свете статьи 34 Бюджетного кодекса, является непредъявление требований к получателю государственной (муниципальной) гарантии возмещения сумм, уплаченных по гарантии. Указанное условие обязательно для включения в гарантию в соответствии с требованиями статьи 115 Бюджетного кодекса и пункта 3.3 приложения к постановлению правительства Москвы от 29 января 2008 г. N 71-ПП "Об утверждении порядка организации работы и взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы по предоставлению, оформлению и исполнению государственных гарантий города Москвы".

В практике контрольно-ревизионной работы контролеры нередко выявляют случаи осуществления авансовых платежей при отсутствии данного условия в контрактах. Такое положение дел классифицируется проверяющими как необоснованное (неэффективное) авансирование работ и услуг, опережающие платежи за счет бюджетных средств.

Пример 5

В ходе проверки отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности установлен факт необоснованного авансирования подрядных организаций путем перечисления денежных средств ранее даты выставления счета и подписания акта о выполнении работ. Так, например, платежным поручением от 29 марта 2009 года бюджетное учреждение оплатило услуги автотранспорта в размере 68 000 рублей, в то время как акт выполненных работ подписан и счет выставлен 30 августа 2009 года. Таким образом, безрезультатно отвлечены бюджетные средства в размере 68 000 рублей, что является неэффективным расходованием бюджетных средств.

По вопросу авансовых платежей существует и иная практика, когда авансирование производится при наличии в договорах и контрактах условия об авансировании, однако действиями недобросовестных исполнителей наносится ущерб интересам заказчика. Так, нередки случаи, когда аванс заказчиком - бюджетной организацией перечислен в полном объеме в соответствии с условиями государственного контракта, а услуги контрагентом не оказаны, товар не поставлен, работы не выполнены.

В связи с этим Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (далее - служба) выпустила письмо от 27 апреля 2009 г. N 43-0.1-07-25/1813, в соответствии с которым в случае нанесения недобросовестным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вреда интересам заказчика включение в государственные контракты условий об авансовых платежах должно рассматриваться в качестве неэффективного использования бюджетных средств. По мнению этой службы, с учетом того, что получение авансового платежа является в некоторых случаях основной целью заключения контракта со стороны недобросовестного поставщика (подрядчика, исполнителя), установление порядка расчетов, предусматривающего выплату заказчиком аванса, представляется не соответствующим принципу эффективности расходования бюджетных средств.

Последним указанным в Классификаторе видом нарушений, связанных с неэффективным и нерациональным использованием бюджетных средств, является неэффективное предоставление бюджетного кредита без достижения результатов. Здесь речь идет о тех случаях, когда цели, на которые предоставлялся кредит, не были достигнуты. Однако, когда речь идет о такого рода расходных обязательствах, крайне сложно доказать факт неэффективного использования заемных средств. Судебную практику по вопросам признания таких расходов неэффективным использованием рассмотрим ниже.

В продолжение темы классификации нарушений, связанных с неэффективным использованием бюджетных средств, остановим внимание на случаях неэффективного использования, касающихся приобретения товаров, работ, услуг и вновь обратимся к письму Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 27 апреля 2009 г. N 43-0.1-07-25/1813, в соответствии с которым в случае нанесения недобросовестным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вреда интересам заказчика неприменение установленных Законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (далее - Закон N 94-ФЗ) механизмов рассматривается контролирующими органами как признак неэффективного использования бюджетных средств. К таким механизмам, направленным на повышение эффективности использования бюджетных средств и защиту интересов государственных заказчиков от рисков, связанных с действиями недобросовестных исполнителей, в частности, относят:

установление заказчиком требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе (за исключением аукциона в электронной форме), а также требования об обеспечении исполнения государственного контракта (п. 4 ст. 20, п. 4 ст. 22, п. 5 ст. 32, п. 4 ст. 34 Закона N 94-ФЗ);

представление документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе. Участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе или аукционе в случае непредставления такого документа, если требование обеспечения таких заявок указано в конкурсной документации или документации об аукционе (подп. 3 п. 1 ст. 12 Закона). В случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе (аукционе), не возвращаются (п. 12 ст. 25, п. 5 ст. 27, п. 2 ст. 29, п. 12 ст. 35, п. 6 ст. 36, п. 11 ст. 37, п. 2 ст. 38 Закона N 94-ФЗ).

Установление требования об обеспечении исполнения государственного контракта служит средством минимизации рисков неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств по контракту. В случае установления требования об обеспечении исполнения контракта такой контракт заключается только после предоставления участником конкурса (аукциона), с которым заключается контракт, безотзывной банковской гарантии, страхования ответственности по контракту, залога денежных средств, в том числе в виде вклада (депозита) в размере обеспечения исполнения контракта; выбор способа обеспечения исполнения контракта из перечисленных способов осуществляется участником конкурса (аукциона) самостоятельно (п. 4 ст. 29, п. 4 ст. 38 Закона N 94-ФЗ);

включение в государственный контракт условия об ответственности поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным контрактом (п. 10 ст. 9 Закона), например об уплате неустойки (штрафа, пени);

установление требований к участникам размещения заказа об отсутствии сведений о них в реестре недобросовестных поставщиков с целью исключения возможности участия в торгах поставщиков (подрядчиков, исполнителей), ранее признанных недобросовестными при заключении и исполнении государственных контрактов (подп. 2 п. 2 ст. 11 Закона N 94-ФЗ), в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных контрактов (п. 2 ст. 19 Закона N 94-ФЗ).

Кроме того, по мнению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, надлежащему исполнению государственных и муниципальных контрактов и, как следствие, эффективному использованию бюджетных средств способствует установление этапов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным контрактам и поэтапной приемки товаров, результатов работ или услуг, что позволяет заказчикам отслеживать исполнение контрактов поставщиками (подрядчиками, исполнителями), контролировать их действия на всех этапах, эффективно применять меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контрактов.

Письмом от 27 апреля 2009 г. N 43-0.1-07-25/1813 Федеральная служба финансово-бюджетного надзора рекомендует территориальным управлениям Росфиннадзора при изучении в ходе проведения ревизий (проверок) вопросов, касающихся использования бюджетных средств на приобретение товаров, работ, услуг для государственных нужд, исходить из того, что применение бюджетными учреждениями - государственными заказчиками правовых мер, указанных выше, отвечает задаче обеспечения государственных интересов и повышения эффективности использования бюджетных средств. Отдельно в письме отмечается, что по общему правилу использование указанных механизмов относится к числу прав заказчика и оставлено на его усмотрение. Вместе с тем в целях предотвращения возможных негативных последствий либо уменьшения вреда, причиняемого недобросовестными действиями поставщика (подрядчика, исполнителя), реализация заказчиком данных прав представляется необходимой во всех случаях и должна рассматриваться как показатель эффективности использования бюджетных средств.

Внимание! Использование установленных Законом N 94-ФЗ механизмов относится к числу прав заказчика, в то время как соблюдение принципа эффективности и рациональности использования бюджетных средств - к числу обязанностей.

То есть в ходе проведения контрольных мероприятий органы Росфиннадзора будут исходить из того, что неприменение вышеназванных мер является недостатком качества работы по размещению заказов для государственных нужд. При этом в тех случаях, когда действиями (бездействием) недобросовестного поставщика (исполнителя, подрядчика) интересам заказчика причинен вред, неприменение упомянутых мер будет рассматриваться как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и как признак неэффективного использования бюджетных средств.

Внимание! Само по себе неприменение мер, определенных Законом N 94-ФЗ, не является неэффективным использованием бюджетных средств. Однако в случае нанесения недобросовестным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вреда интересам заказчика неприменение этих мер рассматривается как признак неэффективного использования бюджетных средств.

Таким образом, в настоящий момент нарушения, связанные с рациональным и эффективным расходованием бюджетных средств, можно условно разделить на шесть групп:

расходование бюджетных средств без достижения требуемого результата;

расходование бюджетных средств с затратами сверх необходимого (возможного) на получение требуемого результата;

необоснованное (неэффективное) авансирование работ и услуг;

непредъявление требований к получателю государственной гарантии возмещения сумм, уплаченных по гарантии;

неэффективное предоставление бюджетного кредита: без достижения результатов;

неприменение при заключении и исполнении государственных контрактов правовых механизмов, предусмотренных Законом N 94-ФЗ.

Мнение арбитров

Необходимость защиты бюджетных средств от неправомерного использования подчеркивалась специалистами с начала 90-х годов, когда впервые государственная система управления столкнулась с проблемой их нецелевого и неэффективного расходования бюджетополучателями. Практически сразу с момента создания системы органов Федерального казначейства в качестве одной из их основных задач было определено осуществление контроля за расходованием бюджетных средств, выделенных соответствующим учреждениям.

Наибольшее количество споров о признании недействительными постановлений о привлечении к административной ответственности за неэффективное использование бюджетных средств связано с противоречиями между бюджетополучателями и контролирующими органами власти о том, является расходование бюджетных финансов в каждом конкретном случае эффективным или нет.

Согласно постановлению Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 г. N 17 при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 Бюджетного кодекса установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

К такому же решению пришел ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 28 декабря 2009 г. по делу N А26-6614/2009 при рассмотрении вопроса о признании неэффективным расходованием бюджетных средств наличие остатка неиспользованных средств.

В постановлении пленума даны общие разъяснения о признании той или иной операции неэффективным использованием. На данный момент сложилась довольно обширная судебная практика по вопросам применения статьи 34 Бюджетного кодекса. Остановимся на некоторых из принятых судами решений подробнее.

Федеральное государственное учреждение обратилось в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительным предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора субъекта по устранению выявленных нарушений. Одним из требований учреждения была отмена указаний на неэффективное использование средств федерального бюджета в размере 1,6 млн. рублей, израсходованных на приобретение легкового автомобиля взамен предусмотренного сметными назначениями специализированного автомобиля, и нарушение установленных норм обеспечения поисковыми и аварийно-спасательными средствами (легковыми автомобилями). Решением Арбитражного суда Сахалинской области от 19 ноября 2008 г. по делу N А59-2166/2008-С7 в удовлетворении заявленных требований в части неэффективного использования бюджетных средств отказано. Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда, ФГУ просило его отменить в части неудовлетворенных требований, ссылаясь на то обстоятельство, что учреждением не было допущено неэффективного расходования средств федерального бюджета по оспариваемым эпизодам.

Суть спора состояла в том, является факт приобретения автомобиля сверх установленных законодательством норм неэффективным использованием бюджетных средств или нет. Суд при рассмотрении дела исходил из следующих обстоятельств.

В соответствии с нормами обеспечения, утвержденными распоряжением Минтранспорта РФ от 1 октября 2003 г. N НА-294-р "Об утверждении норм обеспечения подразделений авиапредприятий и организаций гражданской авиации, выполняющих задачи по поисковому, аварийно-спасательному и противопожарному обеспечению полетов и противопожарному обеспечению объектов инфраструктуры гражданской авиации" для региональных поисково-спасательных баз определены следующие нормы обеспечения поисковыми и аварийно-спасательными средствами, имуществом и техникой, в частности автомобилями (таблица 1).

Таблица 1. Нормы обеспечения аварийно-спасательными средствами,
имуществом и техникой

Вид поисково-спасательного средства	Обеспечение
	в соответствии с нормами	фактически
Легковые повышенной проходимости по норме	1	3 ("Тойота Хи Айс", "Тойота Кроун", "Тойота Ленд Крузер"
Грузовые высокой проходимости с кузовом	1	1
Гусеничные тягачи	1	0
Аварийно-спасательный автомобиль высокой проходимости	1	0
Аварийно-спасательный автомобиль быстрого реагирования	1	0
Снегоход	2	0

Согласно доводам заявителя судебной жалобы учреждение выдержало нормы оснащения автомобильной и прочей техникой, легковые автомобили использовались в следующем порядке: "Тойота Хи Айс"- в качестве легкового автомобиля повышенной проходимости, "Тойота Кроун"- в качестве аварийно-спасательного автомобиля быстрого реагирования, "Тойота Ленд Крузер"- в качестве аварийно-спасательного автомобиля высокой проходимости.

Необходимость в приобретении автомобиля "Тойота Ленд Крузер" заявитель жалобы обосновывал отсутствием в учреждении аварийно-спасательного автомобиля высокой проходимости. "Тойота Ленд Крузер" является внедорожником, обладает высокой проходимостью и необходим учреждению для проведения аварийно-спасательных работ, доставки личного состава и спасательного оборудования в труднодоступные места.

Судебная коллегия отклонила доводы заявителя, поскольку автомобиль "Тойота Ленд Крузер" по техническим характеристикам не является аварийно-спасательным автомобилем высокой проходимости. Судом была признана правомерность отнесения его проверяющими к легковым автомобилям повышенной проходимости, нормы приобретения которых учреждением превышены (3 автомобиля вместо 1), в связи с чем факт неэффективного расходования средств федерального бюджета в сумме 1,6 млн. рублей, установленный проверяющими, признан подтвержденным материалами дела (постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2009 г. N 05АП-3154/2008).

Отдельного внимания заслуживают споры по вопросам отнесения расходных операций по авансированию к неэффективному использованию бюджетных средств. Так, ФАС Поволжского округа от 18 июня 2009 г. по делу N А57-14429/2008 рассмотрел в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Саратовской области на решение Арбитражного суда Саратовской области от 28 января 2009 г. и постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 марта 2009 г. по делу N А57-14429/2008.

Из предписания Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора следует, что образовательное учреждение неэффективно использовало средства федерального бюджета, выделенные в 2007 году на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, подтверждением чему является отсутствие разрешения на строительство объекта и актов выполненных работ. В качестве суммы нарушения указана сумма аванса в размере 22 278 039 рублей, перечисленная бюджетным учреждением подрядчику в соответствии с пунктом 2.2 государственного контракта на выполнение строительных работ.

При вынесении решения по делу суд исходил из следующего. Статья 34 Бюджетного кодекса, на которую также сослался Росфиннадзор, устанавливает общий принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств и не содержит конкретных правил, которые могли быть нарушены перечислением аванса.

Кроме того, материалами дела установлено, что согласно календарному плану на выполнение строительных работ, являющегося приложением к государственному контракту в проверяемый период (ноябрь 2007 года - март 2008 года), должны были быть осуществлены отвод участка, снос строений, корчевка деревьев, начаты работы по реконструкции и усилению - кладка 240 куб. м (срок выполнения март - октябрь 2008 года) - и выполнению нулевого цикла - земляные работы и свайное поле (срок выполнения декабрь 2007 года - июль 2008 года).

В проверяемый период календарный план действительно не был выполнен полностью по объективным причинам. Так, разрешение на строительство не было получено и строительно-монтажные работы не были начаты, поскольку университет отселял со стройплощадки в судебном порядке жильцов старого общежития N 1, подлежащего сносу в связи с отводом участка под строительство, без демонтажа которого осуществлять строительство было невозможно.

Однако университет представил суду доказательства освоения генподрядчиком суммы перечисленного аванса иным способом: закупка стройматериалов на сумму полученного аванса для производства в будущем строительно-монтажных работ, что подтверждено уведомлением от 30 мая 2008 года за подписью генерального директора и главного бухгалтера с приложением счетов-фактур на 145 листах, а также гарантийным письмом от 10 января 2008 года.

В связи с тем что денежные средства, перечисленные заявителем в качестве аванса, были на момент вынесения оспариваемого предписания использованы генподрядчиком на закупку строительных материалов в рамках заключенного государственного контракта, суд вынес решение об отсутствии доказательств неэффективности использования бюджетных средств в части авансирования строительных работ.

Таким образом, постановлением ФАС Поволжского округа от 18 июня 2009 г. по делу N А57-14429/2008 подтверждается вывод, сделанный нами ранее: сам по себе факт авансирования не является неэффективным использованием бюджетных средств. При оценке обстоятельств следует исходить из экономической целесообразности авансовых платежей и достигнутого результата.

Данная точка зрения подтверждается постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 9 марта 2010 г. по делу N А41-12352/09. Исходя из материалов дела 20 июня 2008 года по результатам открытого аукциона между истцом (заказчик) - федеральным государственным учреждением "Государственный центральный аэромобильный спасательный отряд" и ответчиком (поставщик) был заключен государственный контракт на поставку аварийно-спасательного автомобиля, согласно которому оборудование должно было быть поставлено до 15 декабря 2008 года.

Стоимость контракта была установлена протоколом заседания аукционной комиссии и составила 16 млн. рублей с НДС. По условиям контракта стороны условились, что оплата производится авансовым платежом в размере 30 процентов от суммы государственного контракта, что составляет 4,8 млн. рублей, на основании выставленного счета.

В соответствии с условиями контракта истец произвел авансовый платеж в размере 4,8 млн. рублей, что подтверждается платежным поручением. Письмами от 17 ноября 2008 года и от 18 ноября 2008 года ответчик известил истца о невозможности своевременно выполнить обязательства по контракту и определил возможный срок поставки автомобиля в июле 2009 года.

Ответчику была направлена претензия от 10 декабря 2008 года с требованием выполнения обязательства по поставке оборудования или в десятидневный срок возврата аванса и выплаты неустойки. Однако требования учреждения в добровольном порядке удовлетворены не были.

Ответчику 10 марта 2009 года направлена претензия с предложением заключить соглашение о расторжении государственного контракта, возврате аванса и выплате неустойки по контракту. В ответ на указанную претензию ответчик выразил свое несогласие с расторжением государственного контракта, после чего заказчик обратился в суд.

Несмотря на то что предметом спора являются гражданско-правовые отношения, в ходе рассмотрения дела судом был сделан вывод о том, что автомобиль не был поставлен в сроки и до момента проведения заседания суда, что является существенным нарушением контракта ответчиком, так как повлекло невозможность своевременного дооснащения отряда необходимой аварийно-спасательной техникой и привело к неэффективному использованию бюджетных денежных средств.

Таким образом, в случае нанесения недобросовестным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вреда интересам заказчика авансирование рассматривается судебными инстанциями как признак неэффективного использования бюджетных средств.

Последний момент, на котором хотелось бы остановить внимание, - это условия, при которых расходные обязательства будут носить характер неэффективного использования бюджетных средств.

Министерство сельского хозяйства и продовольствия области обратилось в Арбитражный суд области с иском к ООО (ответчик) о взыскании в доход бюджета области 1 313 500 рублей субсидий прошлых лет, перечисленных из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по инвестиционному кредиту на строительство, реконструкцию и модернизацию животноводческих комплексов (ферм), полученному ответчиком в банке по кредитному договору и договорам об открытии кредитной линии.

Решением Арбитражного суда области от 19 августа 2009 г., оставленным без изменения постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2009 г., в удовлетворении исковых требований отказано. В кассационной жалобе, поданной в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа, истец просит состоявшиеся судебные акты отменить. Однако суд принял решение об оставлении жалобы без удовлетворения.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, судебные инстанции исходили из следующего. Согласно статье 158 Бюджетного кодекса министерство обеспечивает контроль за соблюдением получателями субсидии условий, установленных при их предоставлении, а также вправе применить к нарушителям бюджетного законодательства ряд мер, предусмотренных статьей 282 Бюджетного кодекса.

Из материалов дела следует, что полномочия, предоставленные статьей 158 Бюджетного кодекса, министерство реализовало в полном объеме, предоставив ответчику субсидии после выполнения последним всех условий; статьей 282 Бюджетного кодекса не предусмотрено основание для изъятия бюджетных средств в связи с неэффективным использованием субсидий; факт целевого использования субсидий подтвержден материалами дела и истцом не оспаривается.

Таким образом, при принятии решения об отсутствии доказательств неэффективного использования бюджетных средств суд исходил из трех аргументов:

выполнение всех необходимых условий предоставления субсидии;

использование получателем субсидии по целевому назначению;

отсутствие законодательно прописанных мер принуждения за неэффективное использование бюджетных средств.

Ответственность

Действующим законодательством за неэффективное использование бюджетных средств предусмотрена лишь дисциплинарная ответственность в соответствии со статьей 192 Трудового кодекса. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, повлекшего за собой неэффективное использование бюджетных средств, работодатель имеет право применить дисциплинарное взыскание в виде замечания, выговора или увольнения по соответствующим основаниям.

Статьей 282 Бюджетного кодекса определены следующие меры к нарушителям бюджетного законодательства:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами.

Однако ввиду отсутствия законодательного определения неэффективного использования бюджетных средств, а также количественных критериев его оценки неэффективное использование бюджетных средств целесообразно сегодня трактовать не как операцию по их обращению, а лишь как оценку того, что бюджетные средства не были израсходованы рационально и экономно. Поскольку такая оценка субъективна (так как ревизор единолично оценивает последствия финансово-хозяйственных операций), то и применение мер принуждения является необоснованным.

Кроме того, из-за отсутствия четкой регламентации вопросов эффективного и рационального использования бюджетных средств ни административная (штраф, пени, приостановка деятельности), ни уголовная (лишение права занимать должность, лишение свободы), ни гражданско-правовая (возмещение ущерба и компенсация морального вреда) ответственность за неэффективное использование бюджетных средств прямо законодательством не предусмотрена. Однако если в ходе проверки будут установлены признаки преступления, повлекшие за собой неэффективное использование бюджетных средств, то контролирующий орган будет обязан направить материалы проверки в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении виновных лиц.

В условиях, когда законодательством фактически не предусмотрены меры ответственности за неэффективное использование бюджетных средств и государственного имущества, действенной мерой реагирования на системные нарушения является информирование Правительства РФ и субъектов РФ о выявляемых нарушениях. На основании таких сведений и по результатам анализа материалов проверок могут быть выявлены скрытые резервы повышения эффективности использования бюджетных средств.

До тех пор пока понятие неэффективного использования бюджетных средств не будет закреплено законодательно, не будут разработаны количественные и качественные критерии оценки эффективности использования бюджетных средств, не будет предусмотрена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, бюджетным учреждениям следует руководствоваться нормами статьи 34 Бюджетного кодекса и сложившейся судебной практикой.

М.Р. Губайдуллина,

специалист отдела бюджетного планирования финансово-казначейского управления

Зеленоградского административного округа Департамента финансов города Москвы

"Бюджетный учет", N 6, июнь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Приказ Контрольно-счетной палаты Москвы от 18 декабря 2007 г. N 57/1-05, приказ Департамента финансов города Москвы от 18 декабря 2007 г. N 13/135, приказ Главного управления государственного финансового контроля города Москвы от 18 декабря 2007 г. N 69.