Регулирование аудиторской деятельности: современный этап (А.В. Крикунов, "Аудиторские ведомости", N 7, июль 2010 г.)

Регулирование аудиторской деятельности: современный этап

Рассматриваются актуальные вопросы, связанные с регулированием аудиторской деятельности в настоящее время. Дана оценка периода государственного регулирования, сформированы проблемы саморегулирования аудиторских организаций.

Принятие Федерального закона от 7.08.01 г. N 119-ФЗ "Об аудиторской деятельности" дало профессии законодательную основу. За период его действия были сформированы системы аттестации и лицензирования, продолжается работа по подготовке стандартов аудиторской деятельности. Правительством Российской Федерации утверждены первая, вторая, третья, четвертая, пятая и шестая очереди федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности, разработанных на основе международных стандартов аудита. Рассмотрение всех актуальных вопросов аудиторской деятельности на протяжении всего периода действия Закона осуществлялось с активным участием профессиональных аудиторских объединений и Совета по аудиторской деятельности при Минфине России.

В 2005 г. впервые в России был проведен комплексный анализ отчетности, поступавшей в соответствии с порядком представления отчета аудиторскими организациями и аудиторами, имеющими лицензии на осуществление аудиторской деятельности, и в целом рынка аудиторских услуг и его сегментов. Анализ показал динамику за 1999-2004 гг. по числу клиентов, проверенных аудиторскими организациями Москвы, Санкт-Петербурга и регионов, выделил регионы-лидеры по числу региональных клиентов, с отдельным исследованием в нефтегазовой сфере, автомобилестроении, ТЭК и других отраслях. Совокупный доход аудиторских организаций был продемонстрирован показателем в объеме 20,5 млрд. руб. Результаты данного анализа в 2006-2007 гг. нашли отражение в первом и втором изданиях учебника "Аудит в России", а предложенные новации в последующем были использованы в министерстве при подготовке докладов о состоянии рынка аудиторских услуг. Необходимо также отметить, что данный учебник уже в тот период предлагал в том числе для представителей бизнес-сообщества целые блоки антикризисной направленности для повышения эффективности управления через призму повышения качества аудиторских услуг.

Временное положение о порядке аккредитации профессиональных аудиторских объединений и Положение о Совете по аудиторской деятельности при Минфине России были подготовлены при широком участии ведущих профессиональных аудиторских объединений, научных кругов и практикующих аудиторов. Целью на период создания Совета являлся учет мнения профессиональных участников рынка аудиторской деятельности по вопросам формирования и реализации государственной политики в области аудиторской деятельности, организации разработки системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка аудиторских услуг в России.

Состав Совета сформирован по представлению аккредитованных профессиональных аудиторских объединений, федеральных органов исполнительной власти, научных организаций и высших учебных заведений и утвержден министром финансов Российской Федерации. В состав Совета были включены представители Минфина России, федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование профессиональной деятельности организаций, подлежащих обязательному аудиту, государственных органов власти, Банка России, аккредитованных профессиональных аудиторских объединений, научных и других организаций, высших учебных заведений, пользователей аудиторских услуг.

Очень важно, что в Совет были включены конструктивно настроенные специалисты. Псевдонезависимость и узкокорпоративные интересы ни в коем случае не должны быть сопряжены с такой важной общественно значимой профессией, как аудиторская. Интеллектуальный потенциал Совета способствовал формированию действенной системы регулирования аудиторской деятельности, объективно и компетентно мог влиять на формирование и развитие аудиторского рынка.

Вопрос о необходимом балансе сил представителей всех участников рынка аудиторских услуг чрезвычайно актуален и в настоящее время, в период реформирования Совета и создания его рабочего органа в свете новой редакции Закона "Об аудиторской деятельности"*(1).

2002 г. характеризуется становлением Совета, а также принятием целого пакета документов, направленных на перспективное развитие профессии. В этот год утверждаются Положение о Совете по аудиторской деятельности и состав Совета. Сразу же начинается активная работа, в том числе в области стандартизации с учетом уже сделанных наработок в этой области. Формируется план действий до конца 2002 г. Комиссии Совета возглавляют видные практики и представители научных кругов, стоявшие у истоков профессии.

Первым нормативным документом правительственного уровня, подтвердившим, что Совет состоялся, стало постановление Правительства Российской Федерации от 23.09.02 г. N 696 "Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности", которым были утверждены первые 6 федеральных стандартов.

Рассматривая весь период деятельности по 2010 г. включительно, следует констатировать, что одним из наиболее продвинутых явилось направление по подготовке федеральных стандартов. В этой области необходимо отметить серьезную работу, проделанную в рамках проектов ТАСИС 1 и 2 "Реформа аудита".

В настоящее время важнейшую роль в сфере аудиторской деятельности играют три проблемы:

консолидация профессиональных сил;

создание и реализация механизмов для вовлечения практически всех аудиторов в процесс развития профессии, соблюдение в максимальном объеме установленных как на законодательном, так и на других более низких уровнях требований;

повышение заинтересованности бизнес-сообщества в развитии аудиторской профессии, улучшение качества аудита, предоставление услуг, отвечающих современным международным тенденциям.

Новая редакция Закона "Об аудиторской деятельности" вступила в силу 1 января 2009 г. Ее основные положения направлены на освобождение государства от выполнения потенциально избыточных функций по регулированию аудиторской деятельности, создание системы профессионального и общественного надзора за деятельностью аудиторов.

Государственное регулирование аудиторской деятельности сегодня практически сводится к формированию государственной политики и нормативно-правовому регулированию в аудиторской сфере, ведению государственного реестра саморегулируемых организаций аудиторов, анализу состояния рынка аудиторских услуг в Российской Федерации. С 1 января 2011 г. функция организации квалификационного экзамена переходит к единой аттестационной комиссии, создаваемой совместно всеми саморегулируемыми организациями аудиторов (СРО).

В соответствии с Законом N 307-ФЗ в течение 2009 г. Минфином России вместе со значительной частью аудиторского сообщества осуществлен переход от лицензирования аудиторской деятельности к саморегулированию аудиторской профессии. В этот период аудиторским сообществом были созданы СРО. Отметим, что этот процесс шел очень непросто. В результате к весне 2010 г. в государственный реестр СРО внесены сведения о шести организациях. В таблице представлены организации, получившие аккредитацию при Минфине России в 2002 г. в соответствии с Законом N 119-ФЗ, и СРО, созданные согласно Закону N 307-ФЗ.

В связи с изложенным следует подчеркнуть, что только комплексные документальные проверки в последующий период смогут в полной мере показать степень готовности профессиональных объединений к саморегулированию профессии и многочисленные обращения аудиторов по различным вопросам, включая связанные с формированием и возможным использованием компенсационных фондов СРО, тому свидетельство. В дальнейшем еще предстоит рассмотреть вопрос об уполномоченном органе для организации указанных проверок, однако уже сейчас можно утверждать, что такие проверки (как, впрочем, и проверочные мероприятия для внесения сведений в реестр) должны проводиться с максимальной степенью открытости и прозрачности.

N п/п	Аккредитованные объединения	СРО
1	НП "Аудиторская палата России"	НП "Аудиторская палата России"
2	НП "Московская аудиторская палата"	НП "Институт профессиональных аудиторов"
3	МОО "Ассоциация бухгалтеров и аудиторов "Содружество"	НП "Московская аудиторская палата"
4	НП "Институт профессиональных аудиторов"	НП "Гильдия аудиторов региональных институтов ИПБР"
5	ОО "Российская коллегия аудиторов"	НП "Российская коллегия аудиторов"
6	НП "Институт профессиональных бухгалтеров России"	НП "Аудиторская Ассоциация Содружество"

По состоянию на январь 2010 г. членами СРО, по данным реестров аудиторов и аудиторских организаций, являлись примерно 19 тыс. аудиторов и около 3,8 тыс. аудиторских организаций. Аудиторским организациям было оформлено более 6 тыс. лицензий; общее количество квалификационных аттестатов аудитора составило 40,2 тыс., в том числе по общему аудиту 37,5 тыс.

СРО, впрочем, как и ранее аккредитованным профессиональным аудиторским объединениям, но, безусловно, на более высоком качественном уровне, предназначена роль заинтересованных групп профессионалов, которая, на наш взгляд, должна состоять в развитии профессии, в том числе посредством гармонизации интересов всех составляющих их компонентов для последующего представления этих интересов в Совете по аудиторской деятельности, его рабочем органе, в федеральном органе регулирования аудиторской деятельности Российской Федерации и в результате формирования комплексных элементов и политики в целом.

СРО должны обеспечивать использование организационных форм, установленных правил и профессионального опыта, необходимых для систематизации и упорядочения внутри группы зачастую разнородных требований и интересов. Они должны выполнять ряд функций, имеющих большое общественно-профессиональное значение, в том числе:

информационную (как внутри, так и вне сообщества, в том числе для граждан, сферы бизнеса, государственных структур и международных организаций);

социально-психологическую (убеждение членов группы в подготовке и принятии определенной программы действий);

управленческую (наиболее важная и сложная для всех СРО функция).

Достаточно схожие программы действий нынешних СРО ставят на повестку дня вопрос о дальнейшем развитии этих объединений, повышении их престижа в обществе, совершенствовании их политической, материально-финансовой базы, привлечении новых членов. Заметим, что процесс перехода к саморегулированию находится в самом начале. Впереди - анализ многих составляющих этого процесса, включая законодательную, экономическую, психологическую и др., что необходимо для принятия своевременных корректировок. Через определенное время всем саморегулируемым организациям аудиторов еще предстоит вернуться к обсуждению вопроса о создании единой Общероссийской саморегулируемой организации аудиторов.

Помимо функции по ведению реестра аудиторов и аудиторских организаций к СРО перешли две важные функции - повышение квалификации аудиторов и контроль за качеством работы аудиторов и аудиторских организаций, являющихся членами СРО.

В рамках исполнения первой функции необходимо тщательно проанализировать ситуацию с целью выявить возможности для эффективного использования костяка учебно-методических центров (УМЦ), созданного в общей сложности на протяжении предыдущих 16 лет регулирования профессии и с учетом ранее одобренных Рекомендаций по организации саморегулируемыми организациями аудиторов прохождения аудиторами обучения по программам повышения квалификации. В дальнейшем целесообразно еще раз рассмотреть вопрос о внедрении технологической цепочки непрерывного образования и воспитания кадрового резерва, особенно для средних и крупных аудиторских фирм. Макет данной цепочки может выглядеть следующим образом: базовый колледж - вуз - стажировка (помощник аудитора) в аудиторской организации - УМЦ объединения, квалификационный экзамен - работа (аудитор) в аудиторской организации - ежегодное повышение квалификации, в том числе в УМЦ с обязательным привлечением к занятиям профессионалов-практиков, включая представителей бизнес-сообщества.

Что касается исполнения второй функции, то, к сожалению, следует признать, что работа в этом направлении в течение последних нескольких лет практически (по разным причинам) не имела действенных результатов. В 2004-2005 гг. с участием аккредитованных профессиональных аудиторских объединений профильным департаментом Минфина России было организовано порядка 800 контрольных мероприятий. На 1 января 2006 г. за нарушение законодательства в области аудиторской деятельности было приостановлено действие 488 лицензий, а в феврале 2006 г. еще 378. В дальнейшем с учетом в том числе либерализации законодательства зачастую появлялась возможность ряду аудиторских организаций продолжать работу без соблюдения в полном объеме требований нормативных правовых актов.

СРО необходимо учитывать, что и в настоящее время могут быть аудиторские организации, относящиеся к так называемой зоне риска. Важным здесь является тот факт, что Совет по аудиторской деятельности в конце 2009 г. одобрил проект федерального стандарта аудиторской деятельности "Принципы осуществления внешнего контроля качества работы аудиторских организаций, индивидуальных аудиторов и требования к организации указанного контроля", который впоследствии был утвержден Минфином России. Будущее покажет, какова результативность принятых мер. Кроме того, необходимо помнить, что по инициативе Банка России рассматриваются предложения, основанные на документах Базельского комитета по банковскому надзору "Качество внешнего аудита и банковский надзор".

В области контроля качества работы также планируются изменения стратегического характера. Так, в рамках выполнения поручения Президента Российской Федерации с участием Совета по аудиторской деятельности подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аудиторской деятельности", который в установленном порядке рассмотрен Правительством Российской Федерации и затем принят в первом чтении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Данный проект подготовлен в целях дальнейшей передачи функций регулирования аудиторской деятельности СРО, а также частичного устранения пробелов Закона N 307-ФЗ, выявившихся в процессе анализа соответствующей правоприменительной практики. Предполагается подготовить и другие поправки к Закону.

Законопроект предусматривает формирование создаваемой всеми СРО единой аттестационной комиссией перечня вопросов, предлагаемых лицам, претендующим на получение квалификационного аттестата аудитора, на квалификационном экзамене, принятие каждой СРО правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, уточнение круга организаций, аудит бухгалтерской (финансовой) отчетности которых проводится только аудиторскими организациями.

Кроме того, данный законопроект предполагает стратегические изменения в структуре организации контроля за качеством работы аудиторов. Так, с целью разделения полномочий по государственному регулированию аудиторской деятельности и внешнему контролю качества работы аудиторских организаций планируется передача полномочий по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, обслуживающих общественно значимые организации, перечень которых установлен федеральным законом. Эти полномочия передаются от уполномоченного федерального органа (Минфина России) к федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, т.е. к Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. С учетом того, что данная федеральная служба практически является правопреемницей системы контрольно-ревизионных органов Минфина России, в определенной мере в сфере контроля планируется возврат к практике 1998-2002 гг.

Ввиду изложенного при подготовке следующего блока поправок к Закону представляется целесообразным, чтобы профильный департамент Минфина России выступил с инициативой, направленной на соблюдение чистоты административной реформы и завершение разделения контрольных полномочий по передаче Федеральной службе финансово-бюджетного надзора также полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций аудиторов в форме плановых и внеплановых проверок в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Отметим, что все более отчетливо проявляется тенденция рассматривать на законодательном уровне вопросы, связанные с участием аудиторских организаций в проверках при взаимодействии со Счетной палатой Российской Федерации и другими контрольно-счетными органами. Особое внимание при этом должно уделяться мониторингу и оценке эффективности управления финансами и государственным имуществом в системе межбюджетных отношений.

Подготовка и реализация концептуально значимых шагов должна осуществляться на основе Программы развития аудиторской деятельности в Российской Федерации. Данный документ в отличие, например, от плана мероприятий, ежегодно утверждаемого Советом, должен как минимум быть утвержден на уровне Минфина России.

На повестке дня еще одни важный вопрос, от правильного решения которого во многом будет зависеть возможность поступательного движения профессии вперед. Совет по аудиторской деятельности, сформированный согласно Закону N 119-ФЗ до формирования нового состава продолжает выполнять функции в соответствии с законодательством. В этот переходный период утверждены Положение о Совете по аудиторской деятельности и Положение о рабочем органе Совета. Этот Совет будет создаваться в соответствии с Законом N 307-ФЗ в целях обеспечения общественных интересов в ходе осуществления аудиторской деятельности, а рабочий орган - для подготовки решений Совета*(2).

В состав Совета согласно нормативным документам входят 10 представителей пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, два представителя Минфина России, по одному представителю от Минэкономразвития России, ФСФР России и Банка России, а также два представителя от СРО (из 6 СРО, включенных в реестр). Председателем Совета является представитель пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности. В состав рабочего органа входят руководители постоянно действующих коллегиальных органов управления и другие представители СРО, их число должно составить не менее 70% общего числа членов рабочего органа совета. Председатель рабочего органа назначается из их числа. Кроме этого в рабочий орган входят руководитель единой аттестационной комиссии, представители Минфина России, научной и педагогической общественности.

Указанные соотношения, на наш взгляд, вызывают определенные опасения, которые необходимо хотя бы уменьшить в процессе формирования состава. Проекты решений, подготовленные практиками, имеющими в рабочем органе контрольный пакет голосов, могут противоречить вектору стратегического развития профессии, сформированному в Совете представителями пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности. Поэтому весьма важно, каким образом будут сформированы персональные составы Совета и рабочего органа. Этот процесс, как нам представляется, должен быть максимально доступным для обсуждения, открытым и прозрачным.

На данном этапе Совет по аудиторской деятельности не имеет статуса юридического лица и в отличие от ряда зарубежных аналогов, созданных как органы общественного надзора после ряда громких корпоративных скандалов, не исполняет помимо надзорных функций прямых контрольных функций в области аудиторской деятельности. Этот вопрос за последние несколько лет получил и теоретическое, и практическое развитие в большинстве ведущих стран мира после краха таких крупных компаний, как ENRON, Worldcom, Parmalat и др., в связи с ролью аудиторов в этих скандалах. Материалы этих дел не только получили мировую публичную огласку, но и способствовали серьезному пересмотру отношения к саморегулированию аудиторской профессии в мире, к существенным изменениям нормативной базы, к пониманию необходимости регулирования, его совершенствования в целом и действующих систем надзора в частности.

Данный вопрос имеет большое значение для России при дальнейшем развитии многоуровневой системы надзора на рынке аудиторских услуг, в том числе общественного надзора в этой области. При его решении целесообразно учитывать сложившуюся за 16 лет в сфере аудиторской профессии России высокую степень государственного регулирования. В частности, необходимо, с одной стороны, сохранить все положительные наработки, сделанные за эти годы, с другой стороны, развивая саморегулирование, не скатиться на уровень псевдосаморегулирования, способного создать условия для порождения крупных корпоративных скандалов.

Хотелось бы пожелать новому Совету по аудиторской деятельности и его рабочему органу внести максимальный вклад в преодоление антикризисных явлений путем дальнейшего цивилизованного развития аудиторской профессии, а также поблагодарить коллектив, действовавший в соответствии с Законом N 119-ФЗ, за его многолетнюю и конструктивную работу.

Руководством Минфина России отмечено следующее. За прошедшие годы Совет по аудиторской деятельности стал важной частью системы регулирования аудиторской деятельности в стране, члены Совета активно участвовали в формировании и реализации Минфином России государственной политики в сфере аудиторской деятельности, вели подготовку и обсуждали проекты всех ключевых нормативных правовых актов в данной сфере.

Среди важнейших вопросов, которые рассматривались Советом и по которым Совет принимал судьбоносные для аудиторской профессии в России решения, - законопроекты в области аудиторской деятельности и бухгалтерского учета, проекты федеральных стандартов аудиторской деятельности, Кодекс профессиональной этики аудиторов, система профессиональной аттестации и повышения квалификации аудиторов, организация внешнего контроля качества аудита, работа саморегулируемых организаций аудиторов, внедрение передового международного опыта организации аудиторской деятельности и профессии, их регулирования.

Без преувеличения можно сказать, что деятельность Совета по аудиторской деятельности вышла далеко за первоначально очерченные рамки: он превратился в общественный форум для обсуждения и подготовки решений по всем главным вопросам развития аудиторской профессии в России.

На данном этапе, безусловно, необходимо решать сложные проблемы, поставлено много вопросов, но развитие системы общественного надзора, консолидация всех прогрессивных сил и в дальнейшем, по нашему мнению, должны способствовать развитию как профессии, так и экономики России в целом.

А.В. Крикунов,

действительный государственный советник Российской Федерации,

доктор экономических наук,

заслуженный экономист Российской Федерации

"Аудиторские ведомости", N 7, июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 30.12.08 г. N 307-ФЗ.

*(2) Когда верстался номер, приказ Минфина России от 29.12.09 г. N 146н "О создании Совета по аудиторской деятельности и его рабочего органа" (зарегистрирован Минюстом России 11 мая 2010 г., N 17158) в июне 2010 г. вступил в силу.