Реформирование межбюджетных отношений в России: конституционно-правовые аспекты согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере публичных финансов (Н.А. Филиппова, "Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2009 г.)

Реформирование межбюджетных отношений в России: конституционно-правовые аспекты согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере публичных финансов

Исследованы этапы межбюджетной реформы в России и особенности ее современной стадии. Авторский подход отличается определением перечня и качества конституционно-правовых институтов согласования публичных территориальных интересов на каждом этапе реформирования.

Пробелы и дефекты российской Конституции в части разграничения финансовых полномочий, отсутствие в ней параметров налоговой системы и конституционно-правовых гарантий, обеспечивающих согласование публичных территориальных интересов в процессе перераспределения бюджетных доходов, - основные причины непоследовательности государственной финансовой политики. На каждом этапе реформирования межбюджетных отношений она имела сугубо тактический характер, отвечала лишь конъюнктурным экономическим вызовам и явно отражала только доминирующие публичные интересы. На первом этапе (1991-1993 гг.) децентрализация межбюджетных отношений имела стихийный и фрагментарный характер. Законы "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург, органов местного самоуправления" *(1), по справедливому замечанию С.В. Морозова, исполнялись частично или даже игнорировались региональными элитами*(2). На вооружение был взят прецедент, созданный Россией и другими союзными республиками в 1991 г., - отказ от перечисления налогов в союзный бюджет. Поэтому здесь следует согласиться с Н.М. Добрыниным, заметившим, что позиция России во взаимоотношениях со "своими" республиками изначально была слаба*(3). Федеральный центр был вынужден регулировать межбюджетные отношения серией двусторонних соглашений. Характерно, что налоговые преференции предоставлялись тем субъектам РФ, лидеры которых обладали наибольшим политическим потенциалом. Предметом торга было, с одной стороны, согласие перечислять налоги в федеральный бюджет (чего добивалась федерация), а с другой - минимизация тех долей, которые подлежали перечислению. Наибольшие преференции получил не подписавший Федеративный договор Татарстан*(4).

Второй этап (1993-1998 гг.) характеризуется первыми попытками установления единообразных правил распределения публичных финансов*(5), созданием инструмента финансового выравнивания (Фонда финансовой поддержки регионов) и предоставлением территориям некоторой налоговой автономии. В частности, субъекты РФ получили право самостоятельно определять ставку налога на прибыль предприятий и организаций (но не более установленного федерацией максимума), а также право устанавливать собственные налоги. Одновременно были сохранены и даже несколько расширены границы договорного регулирования: заключены соглашения по межбюджетным вопросам с Республикой Коми, Удмуртией, Иркутской, Калининградской, Нижегородской, Свердловской областями, Краснодарским краем, рядом других субъектов РФ. Новые соглашения, как правило, не создавали преференций в смысле перераспределения доходов; их предметом было финансирование реализации на территориях федеральных программ. Как отмечает А.М. Лавров, эти межбюджетные соглашения были обусловлены готовностью регионов брать на себя дополнительную ответственность; тем самым создавались предпосылки для формирования различных режимов межбюджетных отношений, учитывающих реально существующее неравенство в экономическом развитии территорий и степени их финансовой конкурентоспособности*(6). Вместе с тем попытки финансового сепаратизма решительно пресекались. Когда средства, сопоставимые с объемом федеральных трансфертов, подлежащих зачислению в бюджет Республики Калмыкия, летом 1998 г. не были перечислены в федеральный бюджет, а сохранились в региональном бюджете, федерация приостановила деятельность Национального банка Калмыкии и предоставление республике федеральной финансовой помощи*(7).

Неудивительно, что первая реформа межбюджетных отношений даже несколько идеализируется отечественным правоведением: именно она согласно распространенному мнению "в значительно большей степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма"*(8).

Нарастание кризисных тенденций в 1996-1998 гг., завершившееся системным финансовым кризисом 1998 г., требует, как минимум, более трезвой оценки качества первой реформы межбюджетных отношений в России. Отметим лишь те ее недостатки, которые имеют непосредственное отношение к предмету нашего исследования.

Первый недостаток видится в том, что межбюджетная реформа имела исключительно отраслевой характер, она не затрагивала конституционно-правовых аспектов во взаимоотношениях публичных территориальных коллективов и их органов власти. Межбюджетные соглашения были явно недостаточным, а главное, ненадлежащим правовым механизмом для консолидации позиции регионов и обеспечения их последующего влияния на финансовую политику федерации. "Сильные" регионы довольствовались преимуществами особого финансового статуса, достигнутого в результате договоренности с федеральным центром, и не настаивали на наделении Совета Федерации дополнительными полномочиями по обеспечению финансовых интересов всех субъектов РФ. В силу этого основной тенденцией в межбюджетных отношениях в 1994-1997 гг. стала децентрализация расходных обязательств.

По ряду значимых статей расходы федерального бюджета сокращались, а расходы консолидированного бюджета субъектов РФ росли. Согласно данным, которые приводит Н.М. Добрынин, ссылаясь на исследования Института Всемирного банка*(9), наиболее заметна эта тенденция была по таким статьям расходов, как администрация и правосудие (расходы субъектов РФ выросли с 18,6% до 38%, а расходы федерации сократились с 81,4% до 62%); культура и СМИ (расходы в консолидированном бюджете субъектов выросли с 60,4% до 83,5%, превысив федеральные расходы, - 16,5% в федеральном бюджете). Более сложной была динамика по расходам на социальную защиту: в 1993-1994 гг. объем этих расходов в федеральном бюджете и консолидированном бюджете субъектов был примерно равным, в 1995 г. резко возросли расходы субъектов РФ (до 81,5%!), но к 1997 г. они стабилизировались на уровне 58,7% в консолидированном бюджете субъектов РФ и 41,3% в расходах федерального бюджета. По статье "народное хозяйство" тенденция к децентрализации расходов обнаружилась еще раньше: в 1992 г. расходы субъектов составляли 19,2% их консолидированного бюджета, а в 1997 г. - уже 78,6%. В сфере образования, здравоохранения и физкультуры расходы уже в 1992 г. были децентрализованы. Непосредственным следствием децентрализации расходных обязательств стал рост количества нефинансируемых мандатов на субнациональном и местном уровнях власти. В преддверии "второй" реформы межбюджетных отношений они составляли до трети всех бюджетных расходов субъектов РФ*(10). Другое следствие децентрализации расходных обязательств (в отсутствие эффективных механизмов межтерриториального перераспределения доходов) - углубление экономического неравенства регионов. По данным, приведенным А.М. Бабашкиной, в 1990 г. разрыв между десятью наименее благополучными регионами и десятью регионами-лидерами по объему среднедушевой промышленной и сельскохозяйственной продукции составлял 2,3 раза, а в 1995 г. - уже 4,5, т.е. увеличился почти вдвое*(11). В конце 90-х гг. 6 субъектов РФ (Москва, Санкт-Петербург, Тюменская, Московская, Свердловская, Самарская области) производили примерно 40% суммарного валового регионального продукта и более половины товаров, поставляемых Россией на экспорт. Одновременно более 30 субъектов РФ большую часть своего бюджета формировали за счет трансфертов из федерального бюджета*(12).

Вторая проблема реформы межбюджетных отношений 1993-1998 гг., на наш взгляд, заключалась в том, что некоторое расширение налоговой автономии субъектов РФ не привело к формированию ответственной и конкурентной финансовой политики в самих регионах, скорее преобладали стандарты регионального патернализма и даже автаркизма. С 1994 г. по 1996 г. субъекты РФ были вправе устанавливать региональные налоги в дополнение к назначенным в Федеральном законе об основах налоговой системы Российской Федерации; они могли устанавливать налоговые льготы в той части, которая подлежала зачислению в региональные местные бюджеты, а также снижать ставку налога на прибыль. Но лишь в единичных случаях субъекты РФ использовали возможность понизить свою налоговую нагрузку. Гораздо чаще количество региональных (и местных) налогов увеличивалось лавинообразно, так что общее число налогов в России к 1996 г. достигло двухсот, причем региональная налоговая политика оказывалась крайне неэффективной*(13).

Таким образом, было необходимо стабилизировать публичные финансы и более рационально распределить доходы между уровнями бюджетной системы. "Американский" вариант бюджетного федерализма не был бы оптимальным решением в российской ситуации, так как возможности финансового выравнивания при разделенных финансовых потоках минимальны. А в условиях преобладания дотационных регионов такая модель являлась просто невозможной. Решением стали централизация финансовых полномочий и модернизация инструментов межбюджетного регулирования*(14). В качестве альтернативы американской (дуалистической) и европейской (договорной) моделям разграничения налоговых доходов был реализован вариант централизации бюджетных доходов и административной вертикальной эквализации через систему специализированных фондов, формируемых тем уровнем публичной власти, на котором и осуществляется централизация.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584*(15), была и остается уникальным правовым актом, сочетающим правовые принципы бюджетного федерализма в том его понимании, которое характерно для европейского федерализма*(16), с моделью административной рационализации (бюрократизации в веберовском смысле). Столь разнонаправленные цели межбюджетного регулирования были консолидированы в ней благодаря разделению долгосрочных и среднесрочных целей реформы. Долгосрочными целями авторы Программы признавали обеспечение налогово-бюджетной автономии субъектов РФ и формирование конкурентной финансовой среды. В качестве главной среднесрочной цели было определено выравнивание экономического развития регионов. Но достижение ближайшей цели представлялось авторам концепции результатом усилий исключительно федерального центра, а именно предоставления ему особых прав по перераспределению доходов в форме трансфертов. Была сформулирована позиция, согласно которой эффективное выравнивание финансовой обеспеченности территорий возможно лишь при условии, если подавляющая доля (не менее 85%) налоговых доходов будет сконцентрирована в федеральном бюджете.

Централизация финансовой власти не декларировалась, но имплицитно присутствовала в новой схеме разграничения полномочий и налоговых доходов: реформа межбюджетных отношений 1999-2004 гг. характеризуется тенденцией консолидации доходов в федеральном бюджете. По данным, приведенным Т.А. Мироновой, в 1999 г. доля федерального бюджета в доходах консолидированного бюджета составляла 44%, а в 2007 г. она составила уже более 66%*(17). Декларируемая же идея "один налог - один бюджет" так и не нашла последовательного отражения в реформируемом бюджетном и налоговом законодательстве. Примерно половина федеральных налогов осталась расщепляемой. Отчисления от федеральных налогов составляют более 80% налоговых поступлений в бюджеты субъектов. Но поскольку "доли" разделения доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами трех уровней теперь закреплены Бюджетном кодексом РФ (далее - БК) в качестве постоянных (а не меняемых ежегодно или каждые три года) нормативов, то промежуточным и очень важным для субъектов РФ итогом реформы стала стабилизация их доходов.

Впрочем одновременно была сокращена доля налоговых доходов в общем объеме доходов региональных бюджетов*(18). Таким образом, реальным содержанием проведенной налоговой реформы стало "существенное сокращение налоговых доходов бюджетов субъектов РФ при росте налоговых доходов федерального бюджета"*(19). Вследствие этого был увеличен объем средств, перераспределяемых из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. На межбюджетные трансферты в федеральном бюджете 2007 г. пришлось уже более трети расходов - 33,7%*(20). Количество субъектов РФ, зависимость которых от безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета*(21) составляет более 50% от их бюджетных доходов, увеличилось с 11 (в 1998 г.) до 17 (в 2003 г.)*(22). В 2006 г. три четверти субъектов РФ были дотационными*(23). Это привело к законодательному ограничению бюджетной автономии субъектов РФ.

Инициатором разделения субъектов РФ на три группы по уровню дотационности, степени самостоятельности в осуществлении регионального бюджетного процесса было Правительство РФ*(24). Согласно его новой Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений (на период до 2008 г.) лишь в том случае, когда зависимость регионов от федеральных трансфертов не превышает 20% от доходов консолидированных бюджетов, регионы сохраняют всю полноту государственной власти в процессе формирования и исполнения бюджетов. Поправками в БК от 26 апреля 2007 г. *(25) эта концепция была легализована в гораздо более радикальной форме. Субъекты РФ были разделены на четыре группы в зависимости от величины расчетной доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, обеспечивающих исполнение делегированных федерацией полномочий), устанавливаемой за два из трех последних отчетных финансовых лет. Автономию в бюджетном процессе (на наш взгляд, гарантированную ст. 73 Конституции РФ) сохраняют лишь те субъекты РФ, чья зависимость от трансфертов из федерального бюджета не превышает 5%. Между тем в среднем по субъектам РФ уже в 2002 г. доля федеральных трансфертов в их консолидированных доходах составляла 20%*(26). Таким образом, большая часть субъектов РФ ограничена в осуществлении бюджетного процесса теми условиями, которые установил федеральный законодатель.

В силу положений пп. 3 и 4 ст. 130 БК регионы со значительной долей межбюджетных трансфертов в составе доходов их консолидированных бюджетов*(27), к примеру, не вправе определять нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих, обязаны ежегодно предоставлять годовой отчет об исполнении бюджета для проверки Счетной палатой РФ, должны формировать и исполнять региональные бюджеты на основании соглашений с Министерством финансов РФ. Крайняя форма ограничения бюджетной автономии субъектов РФ - введение в них временной финансовой администрации (на основании решения Высшего Арбитражного Суда РФ по ходатайству Правительства РФ). Нет сомнений в том, что такое замещение бюджетных полномочий субъекта РФ является формой федерального вмешательства. Ограничение конституционного статуса субъектов РФ предполагается проводить без участия Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Конституционного Суда РФ.

Межбюджетное регулирование также осуществляется не в конституционно-правовой, а исключительно в административно-правовой парадигме. Взаимодействие Правительства с Советом Федерации и исполнительными органами власти субъектов РФ предполагалось в соответствии с правительственной Программой бюджетного федерализма в рамках рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений, но правовых механизмов обеспечения интересов регионов в межбюджетном регулировании либо нет, либо они имеют декларативную природу.

В таблице показано, как разграничиваются полномочия в сфере межбюджетного регулирования, т.е. как распределяются трансферты из федеральных фондов регионального развития по БК. Наиболее существенными полномочиями в распределении трансфертов наделены федеральное Правительство (определяющее методику распределения) и Министерство финансов РФ (уполномоченное приостановить предоставление дотаций и субсидий в случае нарушений федерального законодательства органами власти субъектов РФ). Субъекты РФ в лучшем случае уведомляются об устанавливаемых "правилах игры", но повлиять на распределение трансфертов не могут.

Участие Совета Федерации в бюджетном процессе ограничено двумя инструментами: 1) в случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете и формирования согласительной комиссии треть ее образуют члены Совета Федерации, наделяемые правом единого голоса; при этом решение считается согласованным, если его поддержали все три стороны: Государственная Дума, Совет Федерации и Правительство РФ (пп. 1 и 2 ст. 203 БК); 2) при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении поправки по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов РФ рассматриваются в Комитете по бюджету Государственной Думы только после их предварительного рассмотрения Комитетом Совета Федерации по бюджету (п. 4 ст. 205 БК).

Однако значение этих норм девальвируется тем, что формирование согласительной комиссии является правом, а не обязанностью Государственной Думы, а несогласованные положения проекта федерального бюджета все равно вносятся на ее рассмотрение. Госдума не вправе лишь "увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения отсутствует положительное заключение согласительной комиссии" (абз. 4 п. 4 ст. 203 БК). Если же проект бюджета будет отклонен в первом чтении уже после работы согласительной комиссии (повторное отклонение), Госдума обязана одновременно поставить вопрос о доверии Правительству РФ, что может привести к ее роспуску. Таким образом, Совет Федерации может добиться того, что работа согласительной комиссии будет нерезультативной, но заблокировать законодательный процесс не может. В отношении поправок по межбюджетным трансфертам возможности всех субъектов законодательной инициативы ограничены непосредственно БК: поправки невозможны без внесения изменений в методику их распределения, устанавливаемую Правительством РФ.

Таблица

Разграничение полномочий в сфере межбюджетного регулирования (по состоянию на 1 января 2008 г.)

Федеральный фонд регионального развития	Название и целевая характеристика трансферта	Процедура распределения (предоставления) трансфертов	Приостановление трансферта	Участие субъектов федерации в планировании распределения трансфертов
1	2	3	4	5
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ст. 131 БК)	Дотации - трансферты для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов федерации (на очередной финансовый год и плановый период)	Проект распределения дотаций вносится Правительством в составе проекта федерального закона о бюджете и утверждается при рассмотрении его во втором чтении; Правительство руководствуется исходными данными Министерства финансов и собственной методикой расчета. Внесение изменений в исходные данные и проект распределения дотаций без изменения методики Правительства не допускается	Допускается. Основание - решение Министерства финансов	Министерство финансов РФ направляет исполнительным органам государственной власти субъектов федерации исходные данные для проведения расчетов дотаций и проводит их сверку
Федеральный фонд софинансирования расходов (ст. 132 БК)	Субсидии - трансферты для софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий субъектов РФ (по ст. 72 и 73 Конституции РФ), при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (не менее чем на 3 года)	Цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора субъектов РФ для предоставления и распределения межбюджетных субсидий устанавливаются федеральным законом и (или) постановлением Правительства РФ; распределение субсидий определяется федеральным законом о федеральном бюджете и (или) постановлением Правительства РФ	Допускается. Основание - решение Министерства финансов	Не предусмотрено
Федеральный фонд компенсаций (ст. 133 БК)	Субвенции - трансферты для обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий федерации (ст. 71, 72 Конституции РФ), переданных субъектам РФ, муниципальным образованиям (на очередной финансовый год и плановый период)	Распределяются в соответствии с методикой Правительства РФ, утверждаются в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете и утверждаются при рассмотрении его во втором чтении. Внесение изменений во внесенный Правительством РФ проект распределения субвенций без изменения методики Правительства не допускается	Не допускается	Главные распорядители средств федерального бюджета направляют в правительства субъектов РФ методики распределения субвенций и исходные данные, проводят сверку указанных данных

Полномочия Правительства РФ как участника бюджетного процесса в сравнении с полномочиями Совета Федерации значительны. Помимо функций по формированию методик выделения и распределения трансфертов на основании объективных демографических, экономических и финансовых показателей Правительство все в большей степени наделяется политическими функциями, в частности функцией делегированного, или замещенного, законодательства в межбюджетном регулировании. Ранее БК непосредственно определял статус четырех из пяти федеральных фондов регионального развития, а статус пятого - Фонда реформирования региональных финансов - определялся постановлением Правительства РФ от 8 мая 2002 г. N 301*(28), поскольку его средства формировались за счет займа, предоставленного Международным банком реконструкции и развития. Опыт функционирования Фонда реформирования региональных финансов свидетельствует о том, что субсидии выделяются сравнительно небольшому количеству субъектов РФ (в 2004 г. их было всего четыре) на условиях, определяемых исключительно Министерством финансов РФ и на основании распоряжений Правительства РФ.

С 1 января 2008 г. БК ограничился лишь определением правовых основ деятельности трех федеральных фондов*(29), но предоставил Правительству РФ право на выделение иных межбюджетных трансфертов (их выделение необязательно требует легализации в форме федерального закона). Определение условий предоставления субсидий и само их предоставление субъектам РФ также возможно на основании актов делегированного, или замещающего, законодательства (постановлениями Правительства на основании или даже вместо федеральных законов).

Итак, постреформенное правовое регулирование межбюджетных отношений в России основывается на следующих принципах.

1. Субъекты РФ не наделены правом автономного введения региональных налогов. Законом субъекта РФ могут быть введены в правовой оборот лишь те региональные налоги, которые уже установлены федеральным законом. При этом субъектам РФ (их законодательным органам) согласно п. 3 ст. 12 Налогового кодекса РФ (далее - НК) предоставлены полномочия по определению налоговых ставок, порядка и сроков уплаты налогов в пределах, определенных НК, и право устанавливать налоговые льготы по уплате региональных налогов*(30).

2. Доли доходов федерации и ее субъектов в консолидированном федеральном бюджете не равны. Право федерации на больший доход и ее исключительное право на законодательное перераспределение налоговых и неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы аргументируется целью финансового выравнивания территорий как приоритетной.

3. Стабилизированные доходы региональных бюджетов не являются их собственными доходами в строгом смысле этого слова. Основные источники доходов региональных бюджетов - отчисления от федеральных налогов и трансферты из федерального бюджета, а не региональные налоги.

4. Субъекты РФ не равноправны в осуществлении своих бюджетных полномочий, степень их самостоятельности в региональном бюджетном процессе зависит от величины трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета. Преобладающей практикой стало ограничение бюджетных полномочий субъектов РФ, что является следствием федеральной политики сокращения собственных налоговых доходов субъектов РФ.

5. Ответственность за ненадлежащее осуществление финансовых полномочий субъектов Российской Федерации реализуется в форме не конституционно-правового, а административно-правового принуждения.

6. Ограничивая финансовые полномочия субъектов РФ во взаимоотношениях с вышестоящим уровнем власти, федеральный законодатель несколько расширил эти полномочия во взаимоотношениях с нижестоящим бюджетным уровнем*(31). В бюджетах субъектов РФ должны быть сформированы фонды, аналогичные Федеральному фонду финансовой поддержки регионов, - региональные фонды финансовой поддержки поселений и региональные фонды финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов. Основы правового статуса региональных фондов определяются федеральным законом.

7. Совету Федерации РФ не предоставлены полномочия, обеспечивающие эффективное представительство интересов субъектов РФ, в отношении как принятия федерального закона о федеральном бюджете в целом, так и распределения средств федеральных фондов регионального развития.

С экономической точки зрения основным дефектом новой конфигурации бюджетной системы являются диспропорции в распределении первичных доходов. Профицит федерального бюджета, достигнутый за счет возросшей дефицитности бюджетов субъектов, не обеспечивает макроэкономической стабильности. По мнению Т.В. Грицюк, такая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успешно решает задачи центрального правительства*(32).

Если же оценивать качество российского "бюджетного" федерализма в целом, то системным дефектом российской модели остается отсутствие или дефектность правовых механизмов согласования публичных территориальных интересов. Как указывает В.В. Хоменко, это препятствует последовательному и стратегически ориентированному проведению реформы межбюджетных отношений. Стихийный процесс продвижения к модели "конкурентного" федерализма, полагает он, сменился целенаправленным попятным движением обратно к "кооперативному" бюджетному федерализму. В этом в очередной раз проявилось отсутствие региональной составляющей российских реформ. Внешне этот процесс напоминает постоянное противостояние федерального центра и регионов, где каждая сторона с переменным успехом получает для себя определенные преимущества или теряет их; результат же всегда напоминает элемент сговора либо политического поражения*(33).

Следует признать, что конституционная гарантия соблюдения интересов субъектов РФ при первичном разграничении налоговых доходов между уровнями бюджетной системы (обязательное рассмотрение соответствующих законов в Совете Федерации Федерального Собрания РФ - ст. 106) недостаточна. Требуется значительно расширить полномочия этой палаты как в бюджетном процессе в целом, так и в межбюджетном регулировании в частности. Принципиальное значение имели бы следующие законодательные установления: 1) внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в обе палаты Федерального Собрания одновременно (в соответствии с ч. 1 ст. 194 БК проект федерального закона о федеральном бюджете вносится в Госдуму и одновременно представляется Президенту РФ); 2) преодоление отлагательного вето Совета Федерации в отношении такого закона исключительно в парламентской процедуре формирования согласительной комиссии (ст. 208 БК предоставляет право выбора парламентской процедуры в отношении спорного закона Госдуме); 3) отсутствие единого решения по проекту федерального закона о федеральном бюджете по итогам работы согласительной комиссии следует рассматривать как основание для отклонения проекта закона в первом чтении, что дает всем основным участникам бюджетного процесса (Госдуме, Совету Федерации, Правительству) равное право блокирующего голоса; 4) Совету Федерации должно быть предоставлено право дачи заключений на методики распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, а в случае отрицательных заключений - право внесения изменений в проекты распределения дотаций и субвенций, предложенные Правительством РФ при рассмотрении и принятии закона о бюджете во втором чтении; 5) федеральный закон, регулирующий предоставление субсидий субъектам РФ, должен подлежать обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Впрочем внесение изменений в бюджетное законодательство - необходимая, но не достаточная мера для обеспечения баланса публичных территориальных интересов в России. Формирование бюджетного федерализма (если рассматривать эту цель как политически актуальную) требует восстановления конституционного принципа финансовой (налоговой, бюджетной) автономии субъектов РФ и утверждения в качестве конституционных принципов равноправия Российской Федерации и ее субъектов в межбюджетном регулировании и субсидиарности в разграничении публичных финансов.

Н.А. Филиппова,

кандидат политических наук,

доцент Сургутского государственного университета (Сургут)

"Российский юридический журнал", N 2, март-апрель 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1991. N 46. Ст. 1543; 1992. N 11. Ст. 527; 1993. N 18. Ст. 635.

*(2) Морозов С.В. Бюджетный федерализм в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 4-5.

*(3) Добрынин Н.М. Российский федерализм: становление, современное состояние и перспективы. Новосибирск, 2005. С. 187.

*(4) По соглашению "О бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан" от 15 февраля 1994 г. с территории этой республики в федеральный бюджет зачислялся 1% подоходного налога, а доля зачисляемого НДС определялась ежегодно специальными соглашениями между федеральным и региональным министерствами финансов. Кроме того, в республиканский, а не федеральный бюджет поступали часть акцизов, плата за землю, доходы от приватизации и т.д. Подробнее см.: Кузнецова О. Экономическое развитие и статус субъектов Российской Федерации // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. N 1. С. 120-121.

*(5) Были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов, в то время как ранее они устанавливались для каждого региона индивидуально.

*(6) Лавров А.М. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма М., 1997. С. 31.

*(7) Кузнецова О. Экономическое развитие и статус субъектов Российской Федерации. С. 121.

*(8) Морозов С.В. Указ соч. С. 5.

*(9) Добрынин Н.М. Указ. соч. С. 191.

*(10) Терещенко Г.Н. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: проблемы остаются // Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. Аналитический вестн. Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006. N 23. С. 46.

*(11) Бабашкина А.М. Государственное регулирование национальной экономики: Учеб. пособие. М., 2003. С. 63.

*(12) Хэнсон Ф. Федерализм с российским лицом: региональное неравенство, административные функции и региональные бюджеты в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 2. С. 118-122.

*(13) В частности, формировались внутрироссийские оффшоры, поступления от налогов не покрывали расходов на их сборы, дополнительно обременялись наиболее эффективные отрасли региональных экономик (Кузнецова О. Распределение финансовой власти в федеративном государстве: опыт России // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. N 3. С. 48).

*(14) Наряду с Фондом финансовой поддержки субъектов РФ были образованы: Федеральный фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Федеральный фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и местных финансов (до 2005 г. - Фонд реформирования региональных финансов). Их специализация в межбюджетных отношениях отчасти отражена в БК.

*(15) О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 // СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.

*(16) Это едва ли не первый нормативный правовой акт в России, легализовавший принцип субсидиарности в качестве принципа разграничения расходных обязательств между уровнями публичной власти.

*(17) Миронова Т.А. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации в контексте проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2007 год" // Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации. С. 8.

*(18) В 2000 г. закрепленные доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ составляли 44,6% в общем объеме их доходов, а в 2003 г. - уже только 35% (Государственные и муниципальные финансы: Учеб. / Под ред. С.И. Лушина, В.А. Слепова. М., 2006. С. 460).

*(19) Грицюк Т.В. Фискальный федерализм и межбюджетные отношения. М., 2004. С. 77.

*(20) Миронова Т.А. Указ. соч. С. 9.

*(21) Статья 47 БК неправомерно относит такие перечисления к собственным доходам бюджетов. Но это не средства бюджетов, а средства межбюджетного регулирования. Факт их поступления в бюджет, как правило, свидетельствует о недостаточности собственных средств для осуществления расходных полномочий.

*(22) Государственные и муниципальные финансы: Учеб. С. 489.

*(23) Терещенко Г.Н. Указ. соч. С. 50.

*(24) СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1640.

*(25) Там же. 2007. N 18. Ст. 2117.

*(26) Грицюк Т.В. Указ. соч. С. 227.

*(27) От 5 до 20%; от 20% до 60% и более объема доходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

*(28) Об утверждении Положения о предоставлении и расходовании субсидий из Фонда реформирования региональных финансов: Постановление Правительства РФ от 8 мая 2002 г. N 301 // СЗ РФ. 2002. N 20. Ст. 1858.

*(29) С 1 января 2008 г. БК не содержит статей, прямо регулирующих статус Федерального фонда регионального развития.

*(30) В действующем НК установлены три региональных налога (транспортный, налог на игорный бизнес и налог на имущество организаций). Но реформа игорного бизнеса, по-видимому, сократит число субъектов РФ, которые могут рассчитывать на доходы от соответствующего налога, а дальнейшее укрупнение налоговой базы не исключает продолжения сокращения количества региональных налогов.

*(31) В частности, предоставил право законодательного введения отрицательных трансфертов (изъятий) из бюджетов муниципальных районов и городских округов; право заменять дотации муниципальным бюджетам дополнительными отчислениями от местных налогов, сохраняемыми в их бюджетах; право передавать часть своих полномочий в бюджетной сфере представительным органам власти муниципальных районов и т.д.

*(32) Грицюк Т.В. Указ. соч. С. 78.

*(33) Хоменко В.В. Концептуальные основы и мировой опыт организации межбюджетных отношений // Казанский федералист. 2005. N 4. С. 33.