Современные юрисдикционные проблемы операций ООН по поддержанию мира (А.Р. Каюмова, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2009 г.)

Современные юрисдикционные проблемы операций ООН по поддержанию мира

В последние годы все большее значение для предотвращения и урегулирования вооруженных конфликтов приобретает задействование механизма миротворческих операций или операций по поддержанию мира. Однако практика их проведения вызывает множество дискуссий в доктрине международного права, поскольку имеют место проблемы в международно-правовом регулировании. В связи с этим возникают проблемы юрисдикционного характера: о правовом статусе контингента операций; вопросах обеспечения его безопасности; полномочиях персонала на применение вооруженной силы и механизмах осуществления уголовной юрисдикции как в отношении преступлений, совершаемых против лиц, участвующих в миссии, так и в случаях возможного совершения преступлений военным и гражданским персоналом, задействованным в проводимой операции. В статье содержится анализ деятельности ООН по их разрешению.

...Если господство права вообще имеет какой-либо смысл,

то это означает, что никто, включая миротворцев,

не может быть выше закона*(1)

За время существования Организации Объединенных Наций в мире произошли изменения, во многом определившие современные проблемы обеспечения безопасности: изменились геополитические условия, повлиявшие на расстановку сил на мировой арене; сформировалась ситуация, для которой характерны не межгосударственные столкновения, а локальные внутренние конфликты; появилась новая угроза всемирного масштаба - международный терроризм. В сложившихся условиях приходится преобразовывать, адаптировать и расширять имеющиеся в распоряжении традиционные средства обеспечения безопасности, предоставленные Уставом ООН.

Все большее значение для предотвращения и урегулирования конфликтов приобретает задействование механизма миротворческих операций или операций по поддержанию мира (ОПМ)*(2). С 1948 г. до 30 апреля 2007 г. Организацией была проведена 61 операция по поддержанию мира, из которых 15 текущих. Сегодня общая численность военного и гражданского персонала в 15 операциях по поддержанию мира и 2 миссиях по миростроительству, которые управляются Департаментом операций по поддержанию мира, составляет 100 251 человек, которые являются гражданами 115 государств мирового сообщества*(3). ООН сотрудничает также с региональными организациями по смыслу ст. VIII Устава, наделенными мандатом на проведение миротворческих операций, поэтому эти цифры не являются окончательными*(4).

Сегодня для обозначения проводимых миротворческих операций Организация использует термины:

прекращение огня и разведение сторон - операция, участники которой, опираясь на ограниченные договоренности сторон, могут способствовать созданию атмосферы, благоприятной для ведения переговоров;

превентивное развертывание сил - размещение контингента ООН до возникновения конфликта с целью создания атмосферы, благоприятной для достижения политических целей;

охрана гуманитарной деятельности - операция для обеспечения защиты и поддержки при оказании гуманитарной помощи;

осуществление всестороннего мирного урегулирования - сложные комплексные операции, проводимые с целью содействия решению самых различных задач, таких как предоставление гуманитарной помощи, контроль за соблюдением прав человека, наблюдение за проведением выборов и помощь в координации усилий по восстановлению экономики*(5).

Кроме того, нельзя не отметить проведение миссий по миростроительству под эгидой Департамента операций по поддержанию мира, в которых задействован военный и полицейский персонал и мандат которых не сильно отличается от мандата миротворческих операций (Афганистан, Сьерра-Леоне).

Практика проведения операций по поддержанию мира вызывает множество дискуссий в доктрине международного права. Основной проблемой, по мнению ученых, является пробел в международно-правовом регулировании. Как заметил профессор Б.Р. Тузмухамедов, в международном праве отсутствует устойчивое и общепризнанное определение понятия "операция по поддержанию мира"*(6), поскольку она не регламентирована в Уставе ООН или в каком-либо другом международно-правовом акте.

Вместе с тем основополагающий для всего мирового сообщества акт закрепляет определенные исходные императивы для проведения миротворческих операций, содержащиеся в гл. VI, VII и VIII. Некоторые ученые и практики ставят миротворчество между такими традиционными методами разрешения споров, как посредничество и установление фактов, и мерами в большей степени принудительного характера (эмбарго и военное вмешательство)*(7). Большинство делает ссылку на ст. 29 Устава, уполномочивающую Совет Безопасности создавать такие вспомогательные органы, какие он сочтет необходимыми для выполнения своих функций. В любом случае отсутствие в Уставе определения понятия и классификации проводимых под эгидой ООН операций, на наш взгляд, не является достаточным основанием для существующих споров об их легитимности, более актуальной представляется постановка вопроса о четком определении мандата операции Советом Безопасности и правовом положении ее контингента.

Эволюция операций ООН по поддержанию мира на современном этапе приводит к тому, что все большая их часть - это многокомпонентные операции с привлечением военнослужащих, гражданских полицейских и другого гражданского персонала. Современные операции могут осуществляться в различных формах и модифицироваться в зависимости от ситуации и уровня напряженности конфликта: за время проведения операции ее мандат может измениться*(8).

Миротворцам часто поручается выполнение или поддержка сложных по характеру гражданских и военных операций, имеющих значение для поддержания мира или организационного строительства в конкретном регионе. При этом им постоянно приходится сталкиваться с гражданским населением, нерегулярными вооруженными формированиями и повстанческими силами, что подвергает их зачастую необоснованному риску. Современная практика проведения миссий по поддержанию мира свидетельствует о том, что в последнее время мировое сообщество все чаще наблюдает ситуации, когда местные жители "в штыки" воспринимают посланников ООН, а "голубые каски", превышая предоставленные им полномочия, совершают правонарушения против гражданского населения.

Подобное положение вызывает проблемы юрисдикционного характера: возникают вопросы о правовом статусе контингента операций; об обеспечении его безопасности; полномочиях персонала на применение вооруженной силы и механизмах осуществления уголовной юрисдикции как в отношении преступлений, совершаемых против лиц, участвующих в миссии, так и в случаях совершения преступлений военным и гражданским персоналом, проводящим операцию.

Следует признать, что современный механизм задействования военного, полицейского и гражданского компонентов операций по поддержанию мира несовершенен. Здесь имеют значение и недостаточная разработанность на международно-правовом уровне, и пробелы в национальном законодательстве, и организационные моменты*(9). Для решения этой задачи в доктрине высказываются самые различные предложения: от разработки и принятия специальной конвенции, регулирующей все необходимые вопросы, до создания постоянно действующих сил быстрого реагирования ООН - резервной армии Организации*(10).

Каждая конкретная операция по поддержанию мира основана помимо Устава ООН на соответствующей резолюции Совета Безопасности, санкционирующей ее проведение и определяющей мандат. Международно-правовую базу ОПМ образуют Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, 1973 г., Конвенция о защите персонала ООН и связанного с ней персонала 1994 г.*(11) и специальные соглашения ad hoc (Соглашения о статусе и Меморандумы о взаимопонимании). Подобные договоры имеют в своей основе типовые соглашения, разработанные Секретариатом и одобренные Генеральной Ассамблеей ООН: Типовое соглашение между ООН и государствами-членами, предоставляющими персонал и оборудование для операций ООН по поддержанию мира, 1991 г.*(12), Типовое соглашение о статусе сил между ООН и странами, в которых проводится операция, 1990 г.*(13), Типовой меморандум о взаимопонимании между ООН и государством, предоставляющим ресурсы для проведения ОПМ*(14).

В заключаемом между ООН и принимающим государством соглашении о статусе подтверждается международный характер исполнителей ОПМ в качестве вспомогательного органа Организации, определяются привилегии, иммунитеты, права и льготы операции и ее участников на основании Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г. Данное положение продублировано Конвенцией 1994 г., в которой говорится, что ООН и принимающее государство заключают соглашение о статусе операции и всего персонала, включая положения о привилегиях и иммунитетах военного и полицейского компонентов операции (ст. 4).

Государство места проведения операции принимает все надлежащие меры для обеспечения безопасности и защиты персонала ООН и связанного с ней персонала. В свою очередь персонал, участвующий в операции, соблюдает законы и обычаи принимающего государства, воздерживается от любых действий, несовместимых с беспристрастным и международным характером своих обязанностей (ст. 6 Конвенции 1994 г.)

Контингент операции формируется путем предоставления персонала и оборудования в распоряжение Совета Безопасности государствами-членами*(15) и включает различный по статусу персонал: военных наблюдателей, гражданскую полицию, международный гражданский персонал, военный персонал национальных контингентов, местный гражданский персонал и добровольцев ООН.

Полицейские, военные наблюдатели и частично гражданский персонал ООН наделяются статусом экспертов в командировках по смыслу Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г. (ст. VI).

Сотрудники Секретариата ООН в составе гражданского компонента остаются должностными лицами ООН, имеющими право на привилегии и иммунитеты, предусмотренные в ст. V и VI Конвенции. Они назначаются Генеральным секретарем в соответствии с п. 1 ст. 101 Устава, применяемого к персоналу Секретариата ООН. Основные условия службы, а также основные права, обязанности и обязательства сотрудников определяются Положением о персонале, подкрепляются бюллетенями Генерального секретаря, административными инструкциями и кадровыми распоряжениями.

Статус добровольцев ООН определяется в соответствии с договоренностями, достигнутыми принимающими сторонами в результате переговоров. В соглашениях о статусе сил, которые заключались в последнее время, они наделялись статусом должностных лиц Организации*(16). Кроме того, они служат в соответствии с отдельным сводом правил - Условиями службы и правилами поведения добровольцев.

Правовое положение военного персонала национальных контингентов в составе военного компонента операции ООН определяется соглашением о статусе сил между Организацией и страной, в которой проводится операция.

Обеспечение безопасности персонала при проведении миротворческих операций и вопросы юрисдикции

Одной из основных составляющих эффективности проведения операции по поддержанию мира является обеспечение безопасности задействованного в ней военного и гражданского персонала.

Современное международное право содержит обширную нормативно-правовую базу для защиты миротворцев, основанную на Конвенции 1946 г. Согласно Конвенции о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала 1994 г. понятие "персонал ООН" означает: лиц, привлеченных или направленных ГС ООН в качестве членов военного, полицейского или гражданского компонентов операции ООН; других должностных лиц и экспертов, командированных ООН или ее специализированными учреждениями или МАГАТЭ, которые находятся в месте проведения операции ООН в официальном качестве. Связанный с ООН персонал включает: лиц, назначенных правительством или межправительственной организацией с согласия компетентного органа ООН; лиц, привлеченных ГС ООН, специализированным учреждением или МАГАТЭ; лиц, направленных гуманитарной неправительственной организацией. Положения Конвенции распространяются на операции, проводимые в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности, а также на те операции, когда существует особый риск в отношении безопасности персонала - ст. 1(с).

Учитывая, что Конвенция 1994 г. не в полной мере охватывает деятельность Организации по поддержанию международного мира и безопасности, Генеральная Ассамблея ООН 8 декабря 2005 г. приняла резолюцию 60/42, содержащую Факультативный протокол к Конвенции о безопасности персонала ООН*(17). Протокол распространил действие Конвенции на все операции, проводимые под эгидой ООН: миссии по миростроительству (политические миссии) и миссии по оказанию чрезвычайной гуманитарной помощи.

Конвенция о безопасности персонала ООН предусматривает, что убийства, похищения или другие преступления против личности или свободы любого члена персонала ООН или связанного с ней; насильственные нападения на служебные, жилые помещения или транспортные средства такого лица; угрозы, попытки, а также соучастие в таком нападении должны быть признаны каждым государством-участником преступлением по национальному законодательству (ст. 9).

Кроме того, каждое государство принимает такие меры, которые могут оказаться необходимыми для установления своей уголовной юрисдикции в отношении этих преступлений, и предупреждает их (ст. 10-14). Государства-участники обязуются включать преступления против персонала ООН в качестве экстрадиционных в любой договор о выдаче, а если данное положение не соблюдено, они считаются включенными в качестве таковых (ст. 15).

Государство-участник, на территории которого предполагаемый преступник подвергается судебному преследованию, сообщает об окончательных результатах разбирательства Генеральному секретарю ООН (ст. 18).

Проблема обеспечения безопасности персонала ООН во время проведения ОПМ неоднократно обсуждалась как на региональном, так и на универсальном уровне*(18), однако, несмотря на предпринимаемые ООН, меры число преступлений против персонала миссий ООН и других межправительственных и гуманитарных организаций не уменьшается. Все чаще фиксируются нападения на сотрудников ООН с различными целями - похищение, причинение тяжких телесных повреждений, вымогательство, разбой.

В этом отношении показательны инциденты, связанные с нападением на персонал ООН в составе миссии ООН по наблюдению в Грузии (МООННГ)*(19). С момента развертывания миссии в стране против операции и осуществляющего ее персонала неоднократно совершались противоправные действия. В начале июля 1999 г. боевики блокировали одну из главных дорог, ограничив свободу передвижения сотрудников; 9 июля произошел подрыв взрывного устройства около забора штаб-квартиры в Сухуми; 27 сентября на территории отделения в Зугдиди была взорвана граната; 13 октября были похищены семь сотрудников МООННГ. 17 января 2000 г. произошло похищение двух военных наблюдателей, которых удерживали в течение нескольких часов; в марте и апреле были совершены вооруженные ограбления на квартирах нескольких международных и местных сотрудников; 1 июня в Кодорском ущелье были взяты в заложники пять сотрудников, которых удерживали в течение нескольких дней; такая же ситуация с захватом произошла 10 декабря в отношении двух военных наблюдателей ООН. В 2001 г. в 20 км. к востоку от Сухуми вскоре после взлета был сбит вертолет миссии, при этом погибли все девять сотрудников, находившихся на борту*(20).

Каждый конфликт, при разрешении которого используется контингент ООН или региональных организаций, уносит десятки, сотни жизней сотрудников: в 2004 г. погибло 116 человек; в 2005 г. - 129; в 2006 г. - 100 человек. Большие потери понесла Организация при урегулировании конфликтов на Кипре, в Ливане, Либерии, Конго, Сомали, Ираке, на Балканах. За период с 1948 г. по 31 мая 2007 г. общее число погибших во всех операциях в пользу мира, проводимых ООН, составило 2365 человек*(21).

К сожалению, реакция мирового сообщества на совершаемые против персонала ООН преступления зачастую неэффективна: после трагических событий официальные лица выражают негодование и напоминают сторонам об их обязательстве обеспечивать безопасность и защиту персонала ООН, однако, как правило, этим все и заканчивается. (По факту уничтожения вертолета ООН в Грузии был создан комитет по техническому расследованию с привлечением грузинских и абхазских властей, Совет Безопасности дважды заслушивал брифинги относительно этого инцидента, однако ни те, кто сбил вертолет МООННГ 8 октября 2001 г., ни те, кто несколько раз за период с 1997 по 2000 г. брал в заложники сотрудников миссии, так и не были выявлены и привлечены к суду.)

Данная проблема, на наш взгляд, обусловлена двумя основными факторами.

Во-первых, как правило, район конфликта, на территории которого развертываются силы ООН, характеризуется высоким уровнем преступности, что в целом дестабилизирует общую ситуацию в регионе в плане безопасности. Это касается не только персонала миссии, но и местного населения. Правоохранительные органы принимающего государства просто не в состоянии эффективно решать эту проблему, отсюда - объективная неспособность принимающего государства защитить миротворцев и связанный персонал.

Во-вторых, существует возможность применения вооруженной силы со стороны персонала ООН в ответ на существующую угрозу их жизни и здоровью. Поскольку обязанность по обеспечению безопасности персонала ООН лежит на принимающем государстве, сотрудники миссии не всегда обладают оружием и могут защитить себя в соответствии с правом на самооборону (мандат некоторых операций вообще не предусматривает участия военнослужащих, только полицейских и гражданского персонала).

Вопросы, связанные с обеспечением безопасности персонала при проведении ОПМ и других операций, были затронуты в докладе Группы по операциям ООН в пользу мира*(22) (больше известном как Доклад Группы Брахими). Выводы и рекомендации, данные специалистами Группы в отношении рассматриваемой проблемы, сводятся к следующему:

мандаты операций должны быть четкими и осуществимыми. Это означает, что резолюции Совета Безопасности должны удовлетворять требованиям операций по поддержанию мира, когда они развертываются в потенциально опасных ситуациях, особенно в том, что касается четкого порядка подчинения и единства действий, - рекомендация 4(с). В ходе планирования операции Секретариат должен подходить к оценке ситуации объективно, а не исходить из вероятности наилучшего варианта развития событий;

в мандатах должны быть конкретно указаны полномочия на применение силы участниками операции. После развертывания миротворцы ООН должны быть в состоянии профессионально и успешно выполнять свои полномочия и защищать себя, другие компоненты миссии и гражданское население с использованием ясных правил применения вооруженной силы против тех, кто отказывается от своих обязательств по мирному соглашению (рекомендация 3). Правила применения вооруженной силы должны быть достаточно жесткими и не позволять, чтобы миротворцы уступали инициативу тем, кто на них нападает;

в рамках проведения операции возможно привлечение экспертов по правовым вопросам с мандатом временной администрации (рекомендация 6). Речь идет о задействовании экспертов-специалистов в области уголовного права для возможной разработки временного уголовного кодекса, который мог бы использоваться до восстановления правопорядка в зоне конфликта и воссоздания местных правоохранительных органов.

Уголовная юрисдикция в отношении персонала ОПМ

Обратная сторона "медали" проведения миротворческих операций - совершение уголовно наказуемых деяний военнослужащими и другим контингентом миссии в отношении местного гражданского населения.

Преступления во время миротворческих операций ООН - явление не новое: имеется достаточный объем документальных и неофициальных доказательств, свидетельствующих о том, что на протяжении последних десятилетий имели место случаи, когда сотрудники Организации вступали в связь с проститутками, требовали сексуальные услуги в обмен на продукты или работу, совершали опасные посягательства сексуального характера, изнасилования и занимались педофилией*(23). Между тем если вопрос о совершении преступлений в отношении персонала ООН обсуждается достаточно часто, то случаи совершения уголовно наказуемых деяний миротворцами в доктрине международного права фактически не рассматриваются.

Повышенное внимание проблема привлекла к себе не так давно в связи с обращениями о случаях сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств со стороны миротворцев ООН в отношении местного населения в Демократической Республике Конго.

В резолюции от 22 мая 2003 г. 57/306 Генеральная Ассамблея ООН поручила Генеральному секретарю собрать данные о подобных случаях и доложить обо всех мерах, принятых в связи с этим*(24).

В 2005 г. в ответ на запрос Секретариата относительно обвинений в сексуальной эксплуатации или в сексуальных надругательствах соответствующую информацию прислало 41 структурное подразделение ООН - департаменты, управления, учреждения, фонды и программы. В общей сложности за 2005 г. было зарегистрировано 373 обвинения в адрес миротворцев, из которых 340 зафиксировано в Департаменте операций по поддержанию мира. Военному и гражданскому персоналу миссий вменяются сексуальные действия с несовершеннолетними, трудоустройство за секс, сексуальное насилие, сексуальные отношения с проститутками, изнасилования, торговля людьми, распространение порнографии через электронную почту. Большинство обвинений (193) предъявлено военному персоналу, 24 касаются гражданской полиции, а к 80 причастны сотрудники ООН*(25).

Во исполнение резолюции ГА 57/306 Генеральный секретарь ООН 9 октября 2003 г. издал Бюллетень о специальных мерах по защите от сексуальной эксплуатации, адресованный всему персоналу ООН*(26). В соответствии с данным документом все структурные подразделения должны соблюдать определенные стандарты, запрещающие конкретные действия, рассматриваемые как сексуальная эксплуатация и сексуальные надругательства. Для руководителей департаментов, управлений и миссий установлены следующие обязанности в указанной сфере:

назначение координатора для получения жалоб в каждом подразделении;

принятие оперативных мер в соответствии с установленными правилами и процедурами по рассмотрению случаев нарушения правил поведения персоналом;

оперативное информирование Департамента управления в центральных учреждениях о расследовании подобных правонарушений.

В июле 2004 г. Генеральный секретарь ООН назначил своим специальным советником принца Иордании Зейда Раада Зейда аль-Хусейна, которому поручил подготовить план эффективных и рассчитанных на долгую перспективу мер по противодействию сексуальной эксплуатации и надругательствам со стороны миротворцев во время проведения ОПМ. Доклад Зейда о комплексной стратегии по ликвидации в дальнейшем подобных правонарушений был представлен Генеральной Ассамблее в марте 2005 г. и касался четырех основных вопросов, вызывающих озабоченность: существующих правил в отношении стандартов поведения; процесса расследования; ответственности Организации, руководителей и командиров; индивидуальной дисциплинарной, административной и уголовной ответственности.

По итогам доклада Зейда Специальный комитет по операциям по поддержанию мира сформулировал основные рекомендации в части предотвращения и пресечения сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств со стороны миротворцев*(27), которые сводятся к следующему: распространить действие норм Бюллетеня ГС ООН (ST/SGB/2003/13), обязательных для персонала ООН, на все категории лиц миротворческого контингента; проводить инструктаж персонала миссий для разъяснения установленных норм поведения, зафиксированных в Бюллетене; расширить, где это возможно, участие женщин во всех аспектах, как гражданском, так и военном, и на всех уровнях операций по поддержанию мира; направлять для участия в миссии уже сформированные подразделения контингентов государств; включить создание и поддержание условий, препятствующих сексуальной эксплуатации, в служебные задачи руководителей и командиров; обеспечить условия для нормального быта и отдыха всем категориям персонала миротворческих миссий; разработать независимый механизм расследования обвинений в сексуальной эксплуатации; оказывать всеобъемлющую помощь жертвам правонарушений, предусматривающую выплату денежных компенсаций; пересмотреть проект типового меморандума о взаимопонимании 1997 г.; сделать нормы, зафиксированные в Бюллетене ГС, юридически обязательными для служащих контингента в период, предшествующий заключению меморандума о взаимопонимании; обеспечить неотвратимость наказания за совершение указанных правонарушений.

Рекомендации Специального комитета легли в основу всех дальнейших мероприятий Организации Объединенных Наций в данном направлении. В частности, были созданы группы экспертов по правовым вопросам для рассмотрения двух важных вопросов: относительно применения Бюллетеня ГС ООН 2003 г. к служащим воинских контингентов в период, предшествующий заключению меморандума о взаимопонимании, а также относительно обеспечения ответственности сотрудников и экспертов в командировках ООН за преступления, совершенные во время операции; на рассмотрение государств-членов переданы два предложения: пересмотренный проект типового меморандума о взаимопонимании со странами, предоставляющими войска, и проект всеобъемлющей политики и стратегии оказания помощи пострадавшим*(28).

Очевидно, что большая часть рекомендаций Специального комитета касается возможности отправления уголовной юрисдикции в отношении преступлений, совершаемых персоналом миротворческих миссий во время проведения операции. Среди них особо следует выделить следующие.

Обеспечить юридически обязательный характер стандартов, закрепленных в Бюллетене Генерального секретаря 2003 г., для служащих контингентов государств-членов. Как известно, служащие национальных контингентов находятся под исключительной юрисдикцией государств, их предоставивших. Учитывая последние события и руководствуясь рекомендациями Специального комитета относительно обязательности положений Бюллетеня ГС ООН для служащих национальных контингентов, Генеральная Ассамблея ООН в резолюции от 8 сентября 2006 г. 60/289 рекомендовала Генеральному секретарю в ближайшие сроки предоставить государствам-членам пересмотренный проект типового меморандума о взаимопонимании между ООН и государством, предоставляющим ресурсы для операции, который содержится в гл. 9 Руководства по имуществу, принадлежащему контингентам, от 22 декабря 2005 г. Пересмотренный проект типового меморандума содержит много новых положений и в настоящее время находится на рассмотрении государств-членов*(29).

Ключевой реформой меморандума является включение в ст. 2 "Документы, составляющие меморандум о взаимопонимании" стандартов поведения миротворческого контингента. Согласно новой статье 7 bis все члены предоставляемого правительством национального контингента должны соблюдать стандарты поведения, изложенные в Бюллетене ГС ООН 2003 г., а также Кодекс поведения военнослужащих из состава "голубых касок" и "Мы - миротворцы ООН". Страны, предоставляющие войска для ОПМ, должны оформить эти стандарты таким образом, чтобы они имели обязательную юридическую силу для всех членов контингента. Это может быть сделано различными способами: путем включения соответствующей нормы в национальное законодательство, оформления в виде приказа командования или правил внутреннего распорядка. Основная ответственность за поддержание дисциплины ложится на Командующего национальным контингентом (ст. 7 ter).

В том случае, если у ООН есть достаточные основания полагать, что какие-либо члены национального контингента нарушили правила поведения, Организация информирует об этом государство и может начать административное расследование при помощи Управления служб внутреннего надзора либо совместное расследование с предоставившим контингент государством при помощи национальных экспертов по правовым вопросам. Аналогичным образом поступает правительство подписавшей меморандум страны: в первую очередь оно ставит в известность о предполагаемом правонарушении Организацию Объединенных Наций (ст. 7 sexiens).

Подписывая меморандум о взаимопонимании, правительство государства, предоставляющего контингент, берет на себя обязательство по осуществлению юрисдикции в отношении лица, совершившего преступление или проступок, выражающееся в нарушении стандартов ООН касательно поведения миротворческого персонала (ст. 7 quinquiens).

Сделать нормы, зафиксированные в Бюллетене Генерального секретаря, юридически обязательными для служащих контингента в период, предшествующий заключению меморандума о взаимопонимании. После принятия резолюции СБ ООН, санкционирующей проведение операции по поддержанию мира, ООН в форме вербальной ноты направляет официальное приглашение странам, которые потенциально могут предоставить войска. После этого со страной, предоставляющей войска, проводятся переговоры по меморандуму о взаимопонимании, представитель Департамента операций по поддержанию мира может совершить поездку для проведения встреч перед развертыванием для того, чтобы по ее итогам предложить доклад государству, предоставляющему войска. Затем идут переговоры, нередко возникает ситуация, когда подписание меморандума может затянуться на несколько месяцев. Озабоченность Специального комитета касается именно таких ситуаций, когда существует пробел в правовом регулировании.

Этой проблемой занималась специально созданная Группа экспертов ООН по правовым вопросам, которая представила свои рекомендации 18 декабря 2006 г.*(30) Группа исходила из того, что каждой стране, предоставляющей войска, надлежит действовать в соответствии с собственной правовой системой для обеспечения соблюдения положений Бюллетеня Генерального секретаря независимо от того, делается это с использованием системы военного или уголовного правосудия. Доклад Группы перечисляет способы, при помощи которых можно обеспечить юридическую обязательность для государств положений Бюллетеня ГС ООН в период, предшествующий заключению меморандума: включение соответствующих положений в вербальную ноту; задействование административного ресурса командующего силами ООН или главы миссии ООН, которые могут издавать распоряжения, юридически обязательные для воинских контингентов; обозначение нетерпимости к случаям сексуальной эксплуатации в резолюции Совета Безопасности, санкционирующей операцию; закрепление соответствующих норм в национальном праве.

Обеспечить неотвратимость наказания за совершенные преступления лиц, имеющих статус персонала ООН. Почти четверть зарегистрированных Департаментом по операциям по поддержанию мира обращений о случаях сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств со стороны контингента ОПМ направлена в отношении персонала ООН. В настоящее время привлечение к ответственности персонала ООН - сотрудников и экспертов в командировках - проблематично в силу того, что они обладают иммунитетом по международному праву. Генеральной Ассамблеей ООН также была создана специальная Группа по правовым вопросам для разработки рекомендаций относительно того, чтобы персонал и эксперты ООН ни при каких обстоятельствах не освобождались от уголовной ответственности за совершение преступных деяний во время проведения ОПМ. В докладе, представленном Группой, обращается внимание на несколько основных вопросов*(31).

1. Основания привлечения к уголовной ответственности. Если в принимающем государстве функционирует правовая система, преступление должно расследоваться и преследоваться в судебном порядке в соответствии с законодательством этого государства. В противном случае на решении данного вопроса может сказываться ряд факторов: принятие кодекса поведения указанных лиц, который бы квалифицировал совершенные действия как преступления; квалификация поведения в качестве преступного в государстве, в котором проводится расследование; различия в уголовном законодательстве государств-членов; наличие иммунитетов у лиц данной категории; присутствие предполагаемого преступника в государстве, где проводится расследование.

2. Способы привлечения к уголовной ответственности. В целом надо сказать, что Группа уделяла первоочередное внимание осуществлению юрисдикции в принимающем государстве, что может быть достигнуто при помощи: заключения соответствующих договоренностей с ООН о снятии иммунитетов с лиц, совершивших преступные деяния; наделения каждой миссии исполнительными полномочиями; создания гибридных трибуналов (по типу Специального суда по Сьерра-Леоне, чрезвычайных камер в Камбодже).

Кроме того, Группа учитывала, что уголовную юрисдикцию в отношении рассматриваемых преступлений может осуществлять другое государство на основании принципов активного и пассивного гражданства. В этом случае Группа рекомендует принять международную конвенцию, текст которой был специально разработан и содержится в приложении к докладу.

Также был рассмотрен вопрос об осуществлении юрисдикции над персоналом ООН международным судебным органом - Международным уголовным судом или специально созданным на основании резолюции Совета Безопасности трибуналом (по типу трибуналов по бывшей Югославии или Руанде).

Группа дала рекомендации относительно процедуры возможных расследований, проводимых в связи с преступлениями, совершаемыми персоналом ООН.

Таким образом, проведение миротворческих операций на современном этапе во многом затрагивает вопросы уголовной юрисдикции, основными из которых являются проблемы совершения преступлений в отношении персонала контингента ОПМ, а также обеспечение уголовной ответственности за противоправные деяния, совершаемые лицами, входящими в состав миссий по поддержанию мира.

А.Р. Каюмова,

кандидат юридических наук,

доцент Казанского государственного университета (Казань)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Из Доклада ГС ООН Совету Безопасности по вопросу о господстве права и правосудия переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах: Документ ООН S/2004/616.

*(2) Несмотря на то что проведение подобных акций не предусмотрено в Уставе, деятельность Организации Объединенных Наций по поддержанию мира началась еще в 1948 г. с учреждения Органа ООН по наблюдению за выполнением условий перемирия на Ближнем Востоке (ОНВУП).

*(3) Цифры и факты о текущих операциях ООН по поддержанию мира // Официальный сайт ООН (http://www.un.org/russian/peace/pko/facts.htm).

*(4) В сфере поддержания международного мира и безопасности ООН сотрудничает с Организацией американских государств в Гаити; с Европейским Союзом, ОБСЕ и НАТО в бывшей Югославии; с Экономическим сообществом государств Западной Африки в Либерии и Сьерра-Леоне; с Африканским союзом в Западной Сахаре, Эфиопии и Эритрее; с СНГ в Абхазии.

*(5) Основные факты об Организации Объединенных Наций. М., 2005. С. 95-96.

*(6) Тузмухамедов Б.Р. Международно-правовые проблемы проведения операций по поддержанию мира // РЕМП. 1998-1999. СПб., 1999. С. 337.

*(7) Морозов Н.В. Глобализация мировых процессов и вопросы развития миротворчества в современном международном праве // РЕМП. 2002. СПб., 2002. С. 246.

*(8) Например, Миссия ООН в Демократической Республике Конго (МООНДРК).

*(9) Тузмухамедов Б.Р. Операции в пользу мира // РЕМП. 2002. СПб., 2002. С. 313-315.

*(10) Подробнее см.: Мамадуба С.С. Международно-правовая защита вооруженных сил ООН для проведения операций по поддержанию мира: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 14; Бигуаа Б.Г. Применение вооруженных сил в рамках превентивных миротворческих операций (международно-правовые вопросы): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 34; Бухмин С.В. Применение норм международного гуманитарного права в вооруженных конфликтах с участием сил ООН: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2005. С. 17.

*(11) Вступила в силу 15 января 1999 г.

*(12) Документ ООН А/46/185 от 23 мая 1991 г. // Официальный сайт ООН (http://www.un.org./russian/peace/pko/doc/a46-185.html).

*(13) Документ ООН А/45/594 от 9 октября 1990 г. // Официальный сайт ООН (http://www.un.org./russian/peace/pko/doc/a45-594.html).

*(14) Документ ООН А/С.5/60/26 от 22 декабря 2005 г.

*(15) Контингент миротворческих операций ООН на 1 января 2007 г. представлен 114 государствами.

*(16) Например, п. 27 Соглашения между Либерией и ООН о статусе Миссии ООН в Либерии или п. 27 Соглашения между Гаити и ООН о статусе Миссии ООН по стабилизации в Гаити.

*(17) Документ ООН А/60/518 от 8 декабря 2005 г.

*(18) Подробнее см.: Кургузова Я.С. Правовые проблемы обеспечения безопасности персонала при проведении операций по восстановлению или поддержанию международного мира и безопасности, а также гуманитарных операций // Международное публичное и частное право. 2003. N 6 (15).

*(19) МООННГ была учреждена резолюцией 858 (1993) Совета Безопасности 24 августа 1993 г.

*(20) Миссия ООН по наблюдению в Грузии (МООННГ) - справочная информация // Официальный сайт ООН (http://www.un.org/russian/peace/pko/unomig/unomigbackgr.htm).

*(21) Цифры и факты о текущих операциях ООН по поддержанию мира.

*(22) Доклад Группы по операциям ООН в пользу мира: Документ ООН A/55/305-S/2000/809 от 21 августа 2000 г. // Официальный сайт ООН (http://www.un.org/russian/peace/reports/peace_operations/docs.htm).

*(23) Из Доклада Группы экспертов по правовым вопросам об обеспечении ответственности сотрудников и экспертов в командировках ООН за преступные деяния, совершенные во время ОПМ: Документ ООН А/60/980 от 16 августа 2006 г. // Официальный сайт ООН (http://www.un.org/russian/peace/reports/peace_operations/docs.htm).

*(24) Документ ООН А/RES/57/306 от 22 мая 2003 г.

*(25) Доклад Генерального секретаря ООН "Специальные меры по защите от сексуальной эксплуатации и сексуальных надругательств": Документ ООН А/60/861 от 24 мая 2006 г.

*(26) Документ ООН ST/SGB/2003/13 от 9 октября 2003 г.

*(27) Доклад Специального комитета ООН по операциям по поддержанию мира А/59/19/Rev.1 от 1 марта 2005 г.

*(28) Из Доклада Генерального секретаря ООН "Выполнение рекомендаций Специального комитета по операциям ООН по поддержанию мира": Документ ООН А/61/668 от 13 февраля 2007 г. // Официальный сайт ООН (http://www.un.org/russian/peace/reports/peace_operations/docs.htm).

*(29) Пересмотренный проект типового меморандума о взаимопонимании между ООН и государством, предоставляющем ресурсы для операции ООН: Документ ООН А/61/494 от 3 октября 2006 г.

*(30) Документ ООН А/61/645 от 18 декабря 2006 г.

*(31) Документ ООН А/60/980 от 16 августа 2006 г.