Законодательство о выборах и референдумах: детализация и совершенствование (Л.А. Нудненко, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2009 г.)

Законодательство о выборах и референдумах:
детализация и совершенствование

В статье анализируются вопросы детализации законодательства о выборах и референдумах. Приведены примеры удачной и неудачной детализации. Автор на примере законодательства о референдумах показывает, что названная детализация порой может вести к фактическому прекращению действия измененного акта.

Избирательное законодательство, регулирующее порядок проведения выборов в представительные органы государственной власти и местного самоуправления, последние пятнадцать лет является динамично развивающимся институтом конституционного права Российской Федерации. Яркий пример в этом отношении - Федеральный закон от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон о выборах депутатов). Об интересе к содержанию данного Закона свидетельствует количество поправок, внесенных в ходе его обсуждения в Государственной Думе: 257 рекомендованных к принятию, 615 - к отклонению*(1). Приведенные цифры говорят о стремлении депутатов детализировать содержание Закона, уточнить содержание многих его норм. Более детальным в последнее время стало и законодательство о референдумах. Основная цель детализации законодательных предписаний - их совершенствование. Возникает вопрос о взаимосвязи детализации как метода законодательной регламентации избирательных и референдумных отношений и совершенствования соответствующих разделов законодательства как ее результата.

Полагаем, что названная взаимосвязь имеет прямой характер и может оказывать как положительное, так и отрицательное влияние на содержание законодательства. В целом детализация призвана позитивно влиять на содержание законодательства, устраняя имеющиеся в нем пробелы, неясности, требующие официального или доктринального толкования, способствовать усилению его прямого действия.

Так, Закон о выборах депутатов впервые подробно регулирует порядок определения Центральной избирательной комиссией РФ границ частей территории субъектов РФ, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов. Эти предписания можно рассматривать как гарантии реализации активного избирательного права, предпосылку обеспечения связей между представителями и представляемыми.

К несомненным достоинствам Закона о выборах депутатов относится и детальное регулирование обстоятельств, вынуждающих кандидата, политическую партию отказаться от дальнейшего участия в выборах депутатов Государственной Думы. Для кандидата такими обстоятельствами являются: замещение им должности, предусмотренной Конституцией РФ; тяжелая болезнь; стойкое расстройство здоровья кандидата или его близких родственников. Под обстоятельством, вынуждающим политическую партию отозвать свой федеральный список кандидатов, понимается выбытие по вынуждающим к тому причинам, в том числе в связи со смертью кандидатов, включенных в общефедеральную часть федерального списка кандидатов, более 25% кандидатов из данного списка.

Новеллой Закона о выборах депутатов, позволяющей усилить гарантии избирательных прав граждан, можно считать детализацию оснований для аннулирования и отмены регистрации федерального списка (пп. 1-4 ст. 91). Революционным стало нововведение в Федеральный закон от 8 мая 1994 г. "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", согласно которому полномочия депутата Государственной Думы прекращаются в случае выхода по личному заявлению из состава фракции, в которой он состоит. Данную поправку можно рассматривать как шаг на пути к установлению императивного мандата депутата от политической партии, по списку которой он был избран в Государственную Думу.

Оценивая в целом положительно такой подход, полагаем, что следует поддержать идею профессора В.В. Лазарева, считающего необходимым предусмотреть исключение из этого правила на тот случай, когда фракция выдвинувшей депутата партии отступает от провозглашенной ею избирательной программы, а та, в которую переходит депутат, как раз ей следует. Думается, что федеральное законодательство о выборах депутатов Государственной Думы в данной сфере отношений нуждается в дальнейшей детализации с целью совершенствования соответствующих предписаний. При рассмотрении проблемы конституционно-правовой ответственности депутатов Государственной Думы возникает вопрос: не следует ли и партии нести ответственность, если прекращение полномочий ее депутата происходит в силу компрометирующих обстоятельств? Поэтому вакантное место в депутатской фракции данной политической партии в такой ситуации не должно замещаться из ее рядов.

Вместе с тем детализация законодательства может оказывать и негативное влияние на регулируемые отношения. Так, впервые в истории избирательного законодательства России Закон о выборах депутатов предусматривает обязанность политической партии составить список лиц, осуществлявших сбор подписей по форме, установленной Центральной избирательной комиссией РФ. В списке указываются сведения о каждом лице, осуществляющем сбор подписей избирателей (фамилия, имя и отчество, дата рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код выдавшего его органа), а также ставится подпись указанного лица. Сведения о лицах, осуществляющих сбор подписей, удостоверяются нотариально. В ходе парламентской дискуссии при обсуждении проекта данной поправки в Государственной Думе было высказано аргументированное мнение о том, что те, кто собирает подписи, сведения о себе по форме, требуемой ЦИК РФ, дают в конце подписного листа, где полностью указывают свои данные. Поэтому новое требование Закона можно считать лишним нагромождением дополнительной избирательной документации*(2).

Примером неудачной детализации может служить предписание п. 2 ст. 72 Закона о выборах депутатов, согласно которому "в помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или иные специально оборудованные места для тайного голосования, оснащенные системой освещения и снабженные письменными принадлежностями (за исключением карандашей)". В результате избирательное законодательство современной России местами начинает напоминать инструкцию ЦИК, адресованную нижестоящим избирательным комиссиям.

К сожалению, в некоторых ситуациях излишняя конкретизация может сделать федеральный закон фактически не действующим. Ярким примером этого является Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" (далее - ФКЗ о референдуме). Он, сохраняя требование о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждан для инициирования референдума, значительно усложняет порядок реализации инициативы проведения референдума дополнительными условиями по сравнению с аналогичной нормой ранее действовавшего Федерального конституционного закона от 10 октября 1995 г.

Так, ФКЗ о референдуме устанавливает, что граждане Российской Федерации, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов РФ. В каждую региональную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума, место жительство которых находится на территории того субъекта РФ, где образована данная подгруппа. Собрание региональной подгруппы проводится на территории того субъекта РФ, где находится место жительства участников референдума, принимающих участие в собрании. Оно правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта РФ, где проводится собрание. Следует заметить, что установление численности инициативной группы в 100 человек для малонаселенных субъектов РФ с некомпактным проживанием граждан трудновыполнимо.

Беспрецедентным в истории регламентации институтов непосредственной демократии в России стало требование п. 5 ст. 15 ФКЗ о референдуме о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы. По Федеральному конституционному закону от 10 октября 1995 г. инициативная группа была вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ. Такая формулировка не исключала возможности привлечения других лиц к сбору подписей. Однако и это предписание было конкретизировано. Теперь право сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума принадлежит исключительно членам инициативной группы по проведению референдума, входящим в региональную подгруппу, зарегистрированную избирательной комиссией субъекта РФ, на территории которого осуществляется сбор подписей. Подобная формулировка исключает возможность привлечения лиц, не входящих в состав инициативной группы, к сбору подписей в поддержку проведения референдума. В результате на этой важной стадии подготовки референдума отсекаются те граждане, которые не входят в состав инициативной группы, но поддерживают данную идею и желают помочь в сборе подписей.

ФКЗ о референдуме впервые предусматривает необходимость создания инициативной агитационной группы, в которую должно входить не менее 500 участников референдума (ст. 61). Участник референдума может входить только в одну инициативную агитационную группу. При этом участник референдума, входящий в инициативную группу по проведению референдума, не может входить в инициативную агитационную группу. Последнее правило представляется не вполне логичным и обоснованным. Во-первых, данное предписание нарушает право граждан на объединение, предусмотренное ст. 30 Конституции РФ. Во-вторых, возникает ряд вопросов: почему гражданин, являющийся инициатором проведения референдума, не может входить в агитационную группу по поддержке этой же инициативы; имеет ли право на агитацию гражданин, который не вошел в состав инициативной агитационной группы; зачем нужно столь детальное регулирование отношений, связанных с деятельностью общественности по подготовке и проведению референдума? Думается, что эти отношения должны быть предметом саморегулирования общественных объединений, к числу которых можно отнести инициативную агитационную группу.

К избыточному регулированию и, соответственно, неуместному государственному вмешательству может быть отнесена регламентация создания агитационной инициативной группы политическими партиями и гражданами. Реализация такой инициативы политической партией возможна на ее съезде, на котором определяется и персональный состав инициативной агитационной группы. Граждане Российской Федерации для создания инициативной агитационной группы проводят собрание, где должно быть не менее 500 участников референдума. При этом на собрании определяется персональный состав инициативной агитационной группы. Подписи участников референдума в протоколе регистрации участников собрания удостоверяются нотариально. Трудно представить процедуру проверки и удостоверения нотариусом подписей 500 участников собрания в течение одного дня.

Стремление урегулировать все нюансы деятельности общественности, выступающей с инициативой проведения референдума, прослеживается в установлении обязанности назначения уполномоченных представителей по финансовым вопросам инициативной агитационной группы, а также лиц, уполномоченных представлять указанную группу по иным вопросам только на съезде политической партии или собрании участников референдума. Перечисленные и многие другие детали регламентации порядка инициирования и проведения референдума фактически привели к невозможности проведения общероссийских референдумов.

Итак, детализация законодательства может как служить совершенствованию законов, так и способствовать утрате ими качества правовых актов первичного характера, которые призваны регулировать самые важные в обществе отношения, быть отправной точкой для всей правовой системы государства.

Л.А. Нудненко,

доктор юридических наук, профессор Российской академии правосудия (Москва)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2009 г.

-------------------------------------------------------------

*(1) Государственная Дума. Стенограмма заседаний // Бюл. 2005. N 94. С. 17.

*(2) Там же. С. 35.