Участие органов прокуратуры в охране земель в промышленном регионе (М.Н. Мирошниченко, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2009 г.)

Участие органов прокуратуры в охране земель в промышленном регионе

Рассматриваются вопросы участия органов прокуратуры в охране земель в промышленном регионе в условиях, когда в результате работы промышленных предприятий в большинстве субъектов РФ качество земель не соответствует должному уровню и продолжает ухудшаться. Освещаются вопросы о месте органов прокуратуры среди иных органов, осуществляющих контрольную и надзорную деятельность в сфере использования и охраны земель, а также о характере нарушений земельного законодательства, выявляемых прокуратурой в ходе проверок. Рассматриваются меры, применяемые прокуратурой с целью обеспечения законности в рассматриваемой сфере. В работе освещена проблема необходимости расширения полномочий прокурора в части обращения в арбитражный суд с исковыми заявлениями (заявлениями) по фактам нарушения земельного законодательства.

В соответствии со ст. 42, 58 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и в то же время каждый обязан сохранять ее, бережно относиться к природным богатствам. В настоящее время в большинстве субъектов РФ качество земель не соответствует должному уровню и продолжает ухудшаться в связи со значительным влиянием на окружающую среду работы промышленных предприятий. Земли вокруг многих предприятий и промышленных центров представляют собой фактически геохимические аномалии из-за сильного загрязнения почв тяжелыми металлами, содержание которых в десятки и сотни раз превышает допустимые пределы. Загрязненная почва опасна не только с точки зрения поступления в организм человека токсичных веществ с продуктами питания, она в то же время является источником вторичного загрязнения приземного слоя воздуха*(1). Из общей площади земель различных категорий в Свердловской области, составляющих 19 430,7 тыс. гектаров с преобладанием в структуре земельного фонда земель категории лесного фонда (70,3%) и сельскохозяйственного назначения (21,1%), площадь нарушенных земель в результате деятельности предприятий различных отраслей промышленности составляет 63,2 тыс. гектаров, что на 0,1 тыс. гектаров больше, чем в 2004 г.*(2)

В решении указанных проблем важная роль принадлежит органам прокуратуры, что обусловлено ее особым местом среди правоохранительных, контрольных и надзорных органов, осуществляющих функции в сфере использования и охраны земель. Прокуратура не относится ни к одной из ветвей государственной власти, а представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации органы прокуратуры РФ осуществляют надзор за исполнением законов государственными органами, органами местного самоуправления, министерствами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, органами военного управления, коммерческими и некоммерческими организациями, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Надзор за исполнением природоохранного законодательства - одно из важнейших направлений надзорной деятельности прокуратуры. Выступая с докладом перед собравшимися в Совете Федерации, Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка отметил, что "правозащитная деятельность прокуратуры должна стать системообразующей, поскольку главной задачей любой отрасли прокурорского надзора является защита прав и свобод человека"*(3). Основная цель надзорной деятельности прокуратуры в сфере охраны окружающей среды - обеспечение экологических прав граждан в интересах настоящих и будущих поколений. При этом задача охраны земель есть составная часть проблемы сохранения окружающей среды.

По результатам проведенных прокуратурой Свердловской области проверок в 2005-2006 гг. установлено, что типичными нарушениями земельного и природоохранного законодательства, допускаемыми промышленными предприятиями, являются осуществление деятельности по обращению с опасными отходами без лицензии (ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"), отсутствие проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ст. 11, 18 ФЗ "Об отходах производства и потребления"), отсутствие организации учета образовавшихся, использованных, переданных и размещенных отходов (ст. 67 ФЗ "Об охране окружающей среды"), а также нарушение земельного законодательства при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию промышленных объектов, жилых зданий, сооружений, выражающееся, как правило, в самовольном занятии земельных участков и возведении на них построек, производстве работ по объекту строительства без положительного заключения экологической экспертизы, а в некоторых случаях и до окончательной разработки самого рабочего проекта.

К примеру, в ходе проверки, проведенной Нижнетагильской природоохранной прокуратурой в 2005 г., установлено, что предприятие ООО "Завод N 1" в нарушение ст. 9, 11, 14, 18, 19 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" не имеет утвержденного проекта нормативов образования отходов и лимитов их размещения. Кроме того, на предприятии не в полном объеме проведена инвентаризация ртутьсодержащих ламп, превышены лимиты единовременного хранения таких видов отходов, как металлолом и отработанные машины. По факту выявленных нарушений прокурором внесено представление в адрес директора ООО "Завод N 1", в отношении юридического лица возбуждено административное производство по ст. 8.2 КоАП РФ*(4).

В последнее время значительно активизировалась работа прокуратуры в данном направлении надзора. В частности, в 2006 г. рядом прокуроров городов и районов Свердловской области по результатам проведенных проверок направлены заявления в суды общей юрисдикции о сносе самовольных построек и освобождении самовольно занятых земельных участков, отмене незаконных правовых актов о разрешении строительства либо предоставлении земельных участков под строительство, прекращении незаконной деятельности предприятия, ликвидации несанкционированных свалок, возмещении вреда, причиненного загрязнением земель. Только в 2006 г. горрайспецпрокурорами возбуждено более 90 дел об административных правонарушениях по ст. 7.1 КоАП РФ (самовольное занятие земельного участка).

Вместе с тем, применяя меры гражданско-правового характера, а также меры административного воздействия к непосредственным нарушителям земельного законодательства, прокуроры не всегда рассматривают вопрос о качестве государственного и муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными должностными лицами, поскольку выявление многочисленных нарушений земельного законодательства свидетельствует о неполноте проводимых контролирующими органами проверок и недостаточности принимаемых ими мер к недопущению подобных нарушений и привлечению виновных к ответственности. При выявлении подобных фактов прокурорам следует вносить представления в адрес руководителей данных органов с требованием о незамедлительном устранении нарушений законодательства, привлечении к дисциплинарной ответственности работников указанных органов, виновных в проявлении волокиты, халатности, формализма. Следовательно, важными задачами деятельности прокуратуры в сфере использования и охраны земель являются усиление и совершенствование прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства органами государственного и муниципального контроля.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено право прокурора на обращение в суд (общей юрисдикции, арбитражный) с исковым заявлением (заявлением), что относится к эффективным способам устранения нарушений земельного законодательства.

В приказе от 5 июня 2003 г. N 20 "О реализации прокурорами полномочий в арбитражном судопроизводстве" Генеральный прокурор обязал нижестоящих прокуроров своевременно использовать полномочия по подготовке и предъявлению в арбитражные суды исков и заявлений с целью устранения и пресечения нарушений закона, по участию в рассмотрении арбитражных дел, обжалованию незаконных и необоснованных судебных актов.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 2 декабря 2003 г. N 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве" на прокуроров возложена обязанность активно использовать предоставленное ч. 1 ст. 45 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Обеспечение законности в сфере использования и охраны земель прокуратурой в основном осуществляется путем обращения в суды с исковыми заявлениями (заявлениями). Вместе с тем ст. 52 АПК РФ, а также ст. 45 ГПК РФ значительно ограничены полномочия прокурора на обращение в суды.

В отношении возможности и степени участия прокурора в гражданском и арбитражном судопроизводстве в юридической науке существуют различные мнения. Так, И.А. Приходько и М.Ш. Пацация полагают, что участие прокурора в арбитражном процессе должно быть минимизировано либо вовсе исключено. По их мнению, прокурор не должен подменять собой адвоката либо представителя стороны, в том числе в тех случаях, когда иск предъявляется в защиту интересов государства, субъектов РФ, муниципальных образований, поскольку дела государства, публично-правовых образований должны вести соответствующие государственные органы*(5). По мнению В. Анохина, прокурора не следует ограничивать правом на защиту только государственных и общественных интересов*(6).

Как показывает практика, если обращение в суды общей юрисдикции с заявлениями возможно по различным категориям дел и требует только обоснования, в чем конкретно заключается нарушение интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, неопределенного круга лиц, а также объяснения невозможности для граждан самостоятельно защищать свои права, то обращение с заявлениями в интересах граждан в арбитражный суд связано со значительными трудностями. Полагаю, что законодателем преждевременно ограничены полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) исключительно по категории дел, предусмотренных ч. 1 ст. 52 АПК РФ. В связи с этим часто складывается ситуация, когда при выявленных нарушениях земельного законодательства и законодательства об охране окружающей среды прокурор лишен возможности обратиться в арбитражный суд и вынужден применять иные меры прокурорского реагирования (внесение представления, вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении), в конкретном случае являющиеся менее эффективными (либо недостаточными), чем обращение в суд (к примеру, с иском о сносе самовольно возведенной постройки, запрещении деятельности, осуществляемой с нарушением земельного и иного законодательства, возмещении ущерба, причиненного загрязнением земель, и др.).

Необходимо расширить полномочия прокурора в арбитражном судопроизводстве путем внесения изменений в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, предусмотрев право прокурора на обращение в арбитражный суд не только по категориям дел, прямо предусмотренных в данной статье, но и в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, неопределенного круга лиц в предпринимательской и иной экономической деятельности.

Природоохранная деятельность прокуратуры, касающаяся, в частности, охраны земель в процессе хозяйственной деятельности, является важнейшим направлением надзора. Повышение ее эффективности должно осуществляться путем совершенствования законодательства, регламентирующего полномочия прокурора, а также путем обеспечения надлежащего взаимодействия прокуратуры и органов государственного и муниципального контроля, иных органов, должностных лиц и организаций, повышения уровня экологического сознания и культуры не только населения, но и работников органов государственной власти, принимающих обязательные для исполнения решения в области природопользования и охраны окружающей среды, а также правоохранительных органов.

М.Н. Мирошниченко,

прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском

и арбитражном процессе прокуратуры Свердловской области (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Свердловской области в 2002 г.

*(2) Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в Свердловской области в 2005 г. С. 278.

*(3) Чайка Ю.Я. О развитии органов прокуратуры // Адвокат. 2006. N 7.

*(4) Обобщение прокуратуры Свердловской области проверок исполнения природоохранного законодательства за 2005 г.: Наряд прокуратуры Свердловской области N 8-12-05.

*(5) Приходько И.А., Пацация М.Ш. Арбитражный процесс в современной России: Актуальные проблемы / Науч. ред. Р.Ф. Калистратова. М., 2002. С. 169-172; Байчорова Ф.Б. Полномочия прокурора в арбитражном процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. N 9.

*(6) Анохин В. Проблемы арбитражного суда и процесса // Хоз-во и право. 1997. N 4. С. 177-178.