Развитие Конституции Российской Федерации 1993 года: поправки в Конституцию или конституционная реформа? (Ю.И. Скуратов, "Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2009 г.)

Развитие Конституции Российской Федерации 1993 года: поправки в Конституцию или конституционная реформа?

Автор, анализируя разные точки зрения на вопрос о развитии Конституции РФ, обосновывает необходимость проведения конституционной реформы, не затрагивающей основ конституционного строя.

Конституция Российской Федерации даже при неизменяемости текста за 15 лет с момента принятия не была застывшим образованием, развивалась. На ее базе принимались конституционные и текущие законы, судебными органами разрешались конфликтные ситуации. Конституционный Суд активно толковал, наполняя конкретикой, ее принципы и нормы, формулируя правовые позиции. Усилиями правоприменителей и ученых развивалась и конституционная доктрина. Накопленный опыт действия Конституции, его анализ и обобщение дают возможность высказать предположения по поводу того, каким же образом будет развиваться Конституция России в дальнейшем.

В настоящее время, на наш взгляд, существуют три основных подхода к вопросу о формах, направлениях дальнейшего развития Конституции.

Первый подход (до недавнего времени доминировавший) наиболее последовательно выражал и аргументировал председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин. Признавая, что Конституции присущ ряд дефектов, изъянов, что существуют отдельные несоответствия между нормами Основного закона и политической практикой, он предлагает их преодолевать не путем изменения Конституции, внесения в нее поправок (по его мнению, она еще долгие годы должна быть незыблема), а через ее "интерпретацию", путем "практического нормотворчества и правоприменения, позволяющего полнее раскрыть заложенный в тексте Конституции правовой смысл"*(1). Естественно, что приоритетную роль в этом сыграет Конституционный Суд.

Соглашаясь, что такого рода подход в определенных исторических условиях приемлем, нельзя не заметить ограниченность его временных рамок. При этом возникает и очень сложный вопрос: где та грань, которая отделяет свободу Конституционного Суда в "интерпретировании" Конституции для устранения ее дефектов от возможности прямого отклонения от текста Основного закона? Где гарантии защиты от появления в таких случаях ошибочных, неправосудных решений, принятых под влиянием политического давления других ветвей власти? Практика Конституционного Суда знает уже несколько случаев, когда широкие круги юридической общественности усомнились в объективности решений этого уважаемого органа*(2). Тем более, как известно, в настоящее время отсутствует механизм исправления ошибок Конституционного Суда РФ. Предложения участников Конституционного Совещания о создании специального звена судебной системы для контроля и координации деятельности Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Конституционного Суда РФ не получили необходимой поддержки*(3).

Должно быть учтено и то обстоятельство, что увлечение поиском противоречий между правовым смыслом, "духом" Конституции и ее конкретными положениями само по себе небезопасно. Это приведет к тому, чего так опасается сам В.Д. Зорькин: "эрозии", "размыванию", ослаблению, подрыву авторитета Основного закона в массовом правосознании*(4).

Второй подход к проблеме дальнейшего развития Конституции Российской Федерации был сформулирован в послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ. Президент исходит из того, что назрело время внести изменения и дополнения в Конституцию РФ, связанные с отнесением к предметам ведения Государственной Думы контрольной функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство РФ ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом. Кроме того, предложено увеличить срок полномочий Президента до 6 лет, а Государственной Думы - до 5 лет*(5). При этом Президент особо подчеркнул, что речь идет не о конституционной реформе, а именно о корректировке Конституции, "о поправках, не затрагивающих политическую и правовую сущность существующих институтов"*(6). Так что "реформаторский зуд" в отношении Конституции, по мнению Президента, неуместен*(7).

Существует и третья точка зрения на направления развития Конституции. Она связана с признанием необходимости внесения не разовых поправок в Конституцию, а проведения продуманной конституционной реформы, предполагающей системное изменение Основного закона в целях повышения эффективности конституционных институтов. Примечательно, что еще в 1999 г. состоялось заседание "круглого стола", проведенного по инициативе Совета по внешней и оборонной политике, участники которого - представители различных политических сил России, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, ученые - были единодушны в вопросе о необходимости конституционной реформы*(8).

В связи с этим возникает вопрос: какая же из этих трех позиций более точно соответствует конституционным реалиям, объективным потребностям развития российского конституционализма?

Методологической основой для ответа на этот вопрос являются, на наш взгляд, два важнейших положения теории Конституции: понимание сущности Конституции и диалектика фактической и юридической Конституции.

В российской науке конституционного права признано, что классическое определение сущности Конституции дано немецким политическим деятелем XIX в. Ф. Лассалем. "Все в настоящее время, - писал он в 1862 г., - с раннего утра и до ночи толкуют о Конституции, газеты полны ею, о ней говорят во всех обществах, во всех гостиницах, во всех трактирах. И несмотря на это, я полагаю, что немногие рассуждающие о Конституции сумеют ответить на вопрос, в чем состоит сущность Конституции"*(9). Поразительно не только то, что Лассаль прав по сути, а то, как актуальны его слова сейчас. Характеризуя сущность Конституции, он утверждал, что "действительная Конституция страны - это фактическое соотношение сил, существующих в стране; писаная Конституция тогда лишь прочна и имеет значение, когда является точным выражением реальных соотношений общественных сил"*(10).

Взяв за основу концепцию Ф. Лассаля, В.И. Ленин интерпретировал ее применительно к задачам революции. "Сущность Конституции в том, - считал он, - что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательных прав в представительные учреждения, их компетенции и проч., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе"*(11). Вместе с тем конституция может отражать не только соотношение сил в классовой борьбе, но и быть инструментом общественного согласия, социального и политического компромисса.

Из изложенного подхода вытекает и важнейшее для конституционной теории и практики деление конституции на фактическую и юридическую. Фактическая, или действительная, конституция - это реально существующий конституционный строй, реальная организация, устройство государственной власти, реальные механизмы ее осуществления. Конституция же юридическая, или "писаная", - это принятый в установленном порядке документ, юридический акт.

Основной вопрос для любого государства - обеспечение соответствия конституций фактической и юридической. Полностью этого не удавалось добиться ни одному государству. Это было бы идеальное государство. Значит, речь должна идти лишь о степени, мере этого соответствия либо расхождения. Она зависит от значительного числа факторов: от природы государства (авторитарное, тоталитарное, демократическое), уровня развития экономики, правовой культуры, зрелости демократических традиций в гражданском обществе, степени законопослушания населения и т.д. до характера текста самой писаной Конституции, его точности, адекватности. Разрыв между фактической и юридической конституциями порождает фиктивные основные законы; диалектика фактической и юридической конституций должна лежать в основе всех конституционных реформ.

Из всего сказанного можно сделать следующие выводы.

С момента принятия Конституции в 1993 г. не произошло принципиального изменения соотношения социальных сил в российском обществе. Политическое влияние крупной буржуазии не претерпело принципиальных изменений, средний класс не заявил своих политических требований, оппозиционные лозунги не пользуются популярностью. Поэтому правомерен вывод: в стране отсутствуют предпосылки для крупномасштабной конституционной реформации. И в этом смысле можно согласиться с Д.А. Медведевым, что базовые положения Конституции России "должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми"*(12).

Потребность же в конституционной реформе, не затрагивающей основ конституционного строя, на нынешнем этапе развития страны должна быть определена на основе анализа изменений, происшедших в фактической Конституции. При этом следует учитывать как вновь появившиеся институты, развитие текущего законодательства и конституционной доктрины, так и дефекты Основного закона, выявленные в ходе его 15-летней "эксплуатации", существующие коллизии, конституционные деликты, указывающие на неблагополучие тех или иных сфер конституционного регулирования, обнаружившиеся пробелы, изъяны юридической техники.

Какие же изменения в фактических конституционных отношениях произошли за последние 15 лет и насколько они весомы?

За период действия Конституции 1993 г. Россия стала частью другого государства - Союза России и Белоруссии. Договор о создании Союзного государства был подписан 8 декабря 1999 г. Он предусматривает не только формирование общих органов (Высшего Государственного Совета, парламента, Совета Министров, Суда, Счетной палаты Единого государства, которые в основном созданы), но и единое гражданство Союзного государства, предметы общего ведения (компетенцию), бюджет. Очевидно, что вхождение России в состав Союзного государства - важнейшая особенность конституционного статуса Российской Федерации, которая, несомненно, должна быть отражена в Конституции нашей страны. Представляется, что это придаст новый импульс и самому процессу строительства нового Союзного государства России и Белоруссии.

Существенное изменение фактических конституционных отношений в России, не нашедшее своего отражения в тексте Основного закона, связано с образованием в стране семи федеральных округов. Оно было осуществлено указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. о полномочном представителе Президента РФ в Федеральном округе*(13). Очевидно, что создание округов, как и определение статуса полномочных представителей Президента, - предмет конституционно-правового регулирования. Ведь, по сути, подзаконными актами определены не только права представителей Президента, но и новые территориальные пределы их полномочий - федеральные округа. Была изменена территориальная организация Российского государства, но в Конституции РФ (ст. 67) указано, что "территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними". Речь об округах здесь не идет. Поскольку же каждый федеральный округ включает несколько субъектов РФ, то следует говорить даже не о новой территориальной организации, а об элементах нового государственного устройства, которое, несомненно, должно быть закреплено в Конституции. Ведь даже статус "частей" округа (субъектов РФ), их перечень, взаимоотношения между ними составляют предмет конституционного регулирования (ст. 65, 66, 67 Конституции РФ).

Кроме того, нельзя не учитывать, что над федеральными округами образовалась целая "надстройка" в лице федеральных органов исполнительной и иных ветвей власти (прокуратура, МВД, МИД, Минюст и др.), роль которых в механизме государства также необходимо прописать в законе. При этом важно решить концептуальный вопрос о природе округов, определиться, что это: ведущее звено в территориальном устройстве страны или структура для выполнения временных функций?

Важнейшим элементом фактических конституционных отношений в любом государстве являются выборы, избирательная система. Именно с помощью выборов происходит трансформация политической власти в государственную, система выборов в парламент определяет роль политических партий, других общественных формирований в государственной жизни, является не только основным инструментом осуществления народовластия, но и способом реализации конституционного принципа идеологического и политического многообразия в стране. В силу пробельности и ущербности Конституции РФ система выборов в Государственную Думу - важнейшее, ключевое звено фактической Конституции - оказалась вне сферы влияния Конституции юридической. Даже такие общепризнанные принципы избирательного права, как всеобщность, равенство, прямой характер и тайное голосование, закреплены лишь применительно к выборам Президента РФ (ст. 81). Данная ситуация привела к тому, что за период формального действия Конституции РФ в стране использовалось три различных вида избирательных систем (произошел "дрейф" от мажоритарной системы через смешанные выборы к пропорциональной системе). Отсутствие конституционного регулирования в этой сфере лишает избирательную систему необходимой стабильности, порождает порочную практику "подгонки" избирательного законодательства (перед каждыми выборами в парламент принимается новый закон) под нужды и интересы правящей элиты. В этих условиях, как справедливо отметил Д.А. Медведев, государственная бюрократия "берет под контроль средства массовой информации: вмешивается в избирательный процесс, чтобы не избрали кого-нибудь не того"*(14).

Все это, по признанию отечественных и зарубежных аналитиков*(15), приводит к деградации парламентских выборов, выхолащиванию их демократического содержания в России, фальсификации результатов, падению интереса к выборам со стороны граждан. Эту ситуацию надо исправить, в том числе с помощью закрепления избирательной формулы в Конституции, что придаст необходимую стабильность избирательной системе России.

Важными и отмечаемыми многими государствоведами страны дефектами Конституции РФ 1993 г., оказывающими деструктивное влияние на фактические конституционные отношения, весь механизм государственной власти, являются отдельные элементы российской модели института президентства*(16). Сконструированная в условиях острого конституционного кризиса под влиянием многих субъективных факторов модель конституционного статуса Президента РФ обнаружила ряд серьезных недостатков. Президент России выведен из системы разделения властей и поставлен над всеми ветвями власти; в описании его статуса широко используются общие формулировки ("гарант конституции", "определяет основные направления внутренней и внешней политики" и др.), которые с согласия Конституционного Суда РФ привели к легитимации идеи о скрытых полномочиях Президента, прямо не записанных в Конституции. Конституционный Суд позволил практику "указного" права, одобрена возможность Президента принимать указы по вопросам законодательного регулирования. Президент наделен максимально широким перечнем полномочий, заимствованным как из моделей президентской республики (опыт США), так и полупрезидентской (опыт Франции), в то время как предусмотренные той и другой моделями сдержки и противовесы в Конституции России не воспроизведены.

В результате этого в России был нарушен принцип разделения, баланса властей. Практически не контролируемая, высококонцентрированная президентская власть на протяжении 15-летней истории Конституции РФ зачастую являлась дестабилизирующим фактором, демонстрировала явное неуважение к Основному закону страны*(17).

За последние годы ситуация изменилась, однако проблемы остались. При этом речь идет не об отказе от сильной президентской власти, которая необходима для России, а о том, чтобы конституционная модель президентской власти в России вписывалась в систему разделения властей, чтобы ей были присущи реальные противовесы, а также сопутствовали инструменты контроля и реальной политической ответственности перед народом. Без поправок в Конституцию этот вопрос, естественно, не решить.

Одним из существенных дефектов Конституции РФ является регулирование деятельности Правительства. Косвенным признанием этого обстоятельства стало и предложение Президента РФ Д.А. Медведева о внесении в Конституцию РФ поправки, связанной с предоставлением Правительством России Государственной Думе ежегодных отчетов о своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Это правильный, но явно недостаточный шаг.

Один из серьезных изъянов нынешней модели Правительства - отсутствие гарантий стабильной деятельности и полная зависимость его от Президента. Это привело к тому, что за годы действия Конституции в стране девять раз менялось Правительство. Был период (1998-1999 гг.), когда за полтора года сменилось пять составов правительства. Парадокс, что глава Правительства не вправе повлиять на судьбу своих заместителей, которые могут быть освобождены от занимаемых должностей без его согласия, и такой порядок не противоречит Конституции *(18). Как уже было отмечено, благодаря решению Конституционного Суда Президент РФ может назначать главу Правительства и без фактического согласования с Государственной Думой.

Противоречащим Конституции РФ элементом фактических конституционных отношений стала практика назначения на должности силовых министров Президентом РФ без согласования с главой Правительства и непосредственное руководство Президентом их деятельностью, минующее председателя Правительства. Все это приводит к тому, что Правительство "не является в действительности полноправным центром исполнительной власти. И это создает в стране обстановку некоторой неопределенности и даже безответственности в смысле распределения полномочий в сфере исполнительной власти. За осуществление этих полномочий не отвечают ни Президент, ни Правительство"*(19).

Не пытаясь предложить и аргументировать полномасштабную схему выхода из сложившейся ситуации, хочется отметить, что в целом он лежит в сфере системной реформы статуса Правительства России. Здесь также возможно несколько вариантов. Первый - это создание классической президентской республики с упразднением Правительства как центра исполнительной власти, что исключит дублирование им деятельности Администрации Президента. Второй вариант связан с усилением политической ответственности Правительства перед парламентом. Начало ему было положено переходом на выборы по партийным спискам и продолжено предложенной Д.А. Медведевым поправкой в Конституцию по усилению контроля Госдумы за деятельностью Правительства. Логическим завершением этих действий могло бы стать формирование Правительства парламентского большинства. Наконец, возможен и вариант смешанной, полупрезидентской республики, т.е. сохранение ответственности Правительства и перед Президентом, и перед парламентом. Однако он должен быть "очищен" от доморощенных попыток "стянуть одеяло" в сторону усиления президентской власти (ограничение права роспуска Президентом Правительства, закрепление права контрасигнатуры (визирования) со стороны главы Правительства актов Президента, введение реальной ответственности Правительства перед парламентом и т.д.).

Существенные дефекты присущи и ряду других конституционных институтов. По-своему уникальна конструкция ст. 129 Конституции. Закрепляя организационные принципы построения прокуратуры РФ как единой централизованной системы, Конституция "забыла" указать функции и полномочия этой системы, т.е. определиться с целями ее создания, зафиксировать ее место в государственном механизме страны. Ничем нельзя объяснить и лишение прокуратуры - носителя уникальной информации о состоянии законности в стране, хранителя разнообразнейшей правоприменительной практики - права законодательной инициативы и обращения в Конституционный Суд страны. Как уже отмечалось, не решен вопрос о механизме исправления ошибок в деятельности Конституционного Суда РФ и о координации деятельности ветвей судебной власти, устранении противоречий между ними. Нельзя не заметить, что существующий порядок формирования Совета Федерации не соответствует представительной природе Федерального Собрания, а современная практика разграничения полномочий привела к "выдавливанию" субъектов федерации из сферы совместного ведения. Перечень этот можно и продолжить.

Серьезную озабоченность вызывает и то обстоятельство, что конституционные деформации последних лет (ограничение института референдума, выборов, свободы манифестаций, ужесточение требований к численности политических партий и т.д.) своей "главной мишенью" имеют ст. 3 Конституции РФ, которая закрепляет принцип народного суверенитета*(20).

Анализ конституционных дефектов, конкретных точек расхождения Конституции фактической и юридической дает основания сделать некоторые выводы.

1. Конституционная реформа в России уже началась, она шла и идет в скрытом виде, многие по существу конституционные вопросы решаются без внесения поправок в текст Основного закона.

2. Объем и глубина расхождений между текстом Конституции РФ и реальными отношениями, потребностями в их регулировании весьма значительны, многообразны, они не могут быть устранены через разовые, фрагментарные корректировки Конституции. Речь должна идти о тщательной, сбалансированной совокупности изменений и дополнений текста Конституции, конституционной реформе, но не затрагивающей коренные устои, основы конституционного строя РФ.

3. Важный фактор, подтверждающий объективную необходимость конституционной реформы, - переходный характер российского общества, в котором еще не сложились социальная рыночная экономика, реальная многопартийность и не созданы гарантии (в том числе правовые) для оппозиционной политической деятельности. В условиях переходного периода не может быть устойчивых, завершенных политических и правовых институтов, что, безусловно, связано и со стабильностью Конституции.

4. Необходимость конституционной реформы определяется и тем обстоятельством, что происходит процесс активного реформирования других сфер общественной жизни: судебная, административная реформы, реформа территориальной организации государства (в частности, упразднение автономных округов), реформа местного самоуправления, правовая реформа наконец. К сожалению, не все они согласуются между собой, разбиты на четкие этапы, стадии. Возникает важный вопрос: а не перегружено ли общество реформами? Нет ли риска потери управляемости? Главное же для нас в другом: в условиях активного реформирования всех сторон государственно-правовой системы Конституция не может оставаться в стороне. Любая из этих реформ должна быть конституционной по сути, т.е. не только основываться на действующем Основном законе, но и (если речь идет о реальной реформе) с большой долей вероятности повлечь за собой необходимые изменения в тексте Конституции. Конституционная реформа должна быть своего рода "общей частью" всех перечисленных выше "отраслевых" реформ.

Все сказанное, на наш взгляд, подтверждает тезис, что на повестку дня выносится вопрос именно о конституционной реформе. Это не означает, что уже сейчас, в таком же срочном порядке, как реализуются "президентские" поправки, нужно менять Конституцию. Прежде всего речь идет о концептуальной проработке этого вопроса, создании концепции конституционной реформы, аккумулировании всех предложений по совершенствованию конституционного законодательства. Для более детальной проработки этого вопроса на завершающем этапе может быть создан орган типа "конституционного совещания", который использовался для подготовки Конституции 1993 г. В любом случае лучше управлять процессом конституционных реформ, а не лихорадочно готовить соответствующие документы в условиях конституционного кризиса.

Ю.И. Скуратов,

заслуженный юрист РФ,

доктор юридических наук,

профессор,

заведующий кафедрой Российского государственного

социального университета (Москва)

"Российский юридический журнал", N 3, май-июнь 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М., 2007. С. 27.

*(2) Речь идет о постановлениях Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. и от 11 декабря 1998 г., которыми Президенту РФ предоставлены права соответственно издавать указы по вопросам, требующим законодательного решения, представлять трехкратно на рассмотрение Государственной Думы одну и ту же кандидатуру председателя Правительства РФ. Странным выглядит и отказ от прежних позиций Конституционного Суда РФ. Они были сформулированы в постановлении от 18 января 1996 г., где речь идет о необходимости формирования органов исполнительной власти субъектов РФ на тех же принципах (путем выборов), что и федеральных органов власти; о недопустимости превращения законодательных органов в своеобразную "избирательную коллегию" по отношению к главе исполнительной власти субъекта РФ, а затем отвергнуты в постановлении от 21 декабря 2005 г., которое признало соответствующим Конституции порядок назначения глав исполнительной власти с согласия законодательного органа субъекта федерации.

*(3) Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. М., 1995. Т. 2. С. 13, 20 и далее.

*(4) Зорькин В.Д. Указ. соч.

*(5) Послание Президента РФ Федеральному Собранию. М., 2008. С. 32-33.

*(6) Там же. С. 33.

*(7) Там же. С. 34.

*(8) Конституционная реформа - не прихоть, а необходимость // Журн. рос. права. 1999. N 12. С. 3-34.

*(9) Лассаль Ф. О сущности Конституции: соч. М., 1925. Т. 2. С. 5.

*(10) Лассаль Ф. Сущность Конституции. Что дальше. СПб., 1905. С. 33-34.

*(11) Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 17. С. 344.

*(12) Послание Президента РФ Федеральному Собранию. С. 34.

*(13) СЗ РФ. 2000. N 20. ст. 2112.

*(14) Послание Президента РФ Федеральному Собранию. С. 22.

*(15) Елистратова В.С. Избирательная система России: Конституционно-правовые основы и политическая практика: дис.: канд. юрид. наук. М., 2008. С. 121 и др.

*(16) Конституционная реформа - не прихоть, а необходимость. С. 13.

*(17) Лучин В.О. Социально-психологические факторы реализации Конституции // Диалог. 2000. N 8.

*(18) Конституционная реформа - не прихоть, а необходимость. С. 4.

*(19) Пискотин М.И. Россия в ХХ веке: неоконченная трагедия. М., 2000. С. 255.

*(20) Добрынин Н.М. Российский конституционализм и проблема конституционной реформы // Право и управление. XXI век. 2007. N 1. С. 12.