Защита прокурором свободы экономической деятельности и свободы труда (Н. Бут, "Вопросы трудового права", N 6, июнь 2010 г.)

Защита прокурором свободы экономической деятельности и свободы труда

Гарантированная Конституцией РФ свобода экономической деятельности невозможна без свободы труда, которая должна быть защищена от различных угроз. В основном это угрозы, связанные с нарушениями оплаты труда; порядка заключения и расторжения трудовых договоров; с незаконным использованием труда иностранных граждан, а также с некоторыми нарушениями антимонопольного законодательства. Существенная роль в сфере выявления правонарушений и устранения угроз свободе труда в настоящее время возложена на прокуратуру.

Свобода экономической деятельности - одно из неотъемлемых конституционных прав граждан, которое может проявляться через различные категории, отраженные в Конституции РФ. Одной из существенных категорий, через которую проявляется свобода экономической деятельности, является свобода труда, гарантированная ст. 37 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Свобода труда значительно расширяет правовое пространство свободы экономической деятельности. Гражданин может реализовать свое право на свободный труд путем создания собственного бизнеса в любой организационно-правовой, допускаемой законом форме. Формулировка ст. 37 Конституции РФ "труд свободен" означает, что труд - это не просто деятельность, направленная на получение доходов, но и средство формирования человеческой личности, форма самореализации человека, мера свободы в сфере экономики.

Свобода экономической деятельности, проявленная в категории свободы труда, предполагает обеспечение каждому возможности на равных с другими гражданами условиях и без какой-либо дискриминации вступать в трудовые отношения, реализуя свои способности к труду.

Свобода труда охраняется законом, а на случай нарушений закона должна быть защищена от разного рода посягательств и угроз.

Угрозы свободе труда

Нарушения, препятствующие возможности реализовать право на свободный труд, можно условно классифицировать следующим образом:

1. Правонарушения, связанные с нарушениями оплаты труда, в том числе:

- направление финансовых средств, предназначенных для выплат заработной платы, на погашение кредитов, выдачу беспроцентных или льготных ссуд, приобретение не используемой в производстве импортной техники, на личные нужды руководителей;

- хищение и присвоение денежных средств, предназначенных на выплату заработной платы работникам;

- превышение доли заработной платы, выплачиваемой в неденежной форме, 20% от общей суммы заработной платы;

- выплата месячной заработной платы работнику, выполнившему нормы труда, в размере ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда;

- отсутствие индексации заработной платы;

- отсутствие соответствующих доплат при выполнении работ в условиях труда, отклоняющихся от нормальных: при выполнении работ различной квалификации, при совмещении профессий и исполнении обязанностей временно отсутствующего работника, при работе в сверхурочное время, в выходные и нерабочие праздничные дни, в ночное время;

- нарушения порядка и сроков выплаты заработной платы.

2. Правонарушения, связанные с нарушениями порядка заключения и расторжения трудовых договоров работодателя с работником:

- требование работодателем от поступающих на работу документов, не предусмотренных законодательством;

- несоответствие приказа (распоряжения) о приеме на работу содержанию трудового договора, записи в трудовой книжке - тексту приказа;

- перевод на другую работу при отсутствии законных оснований, несоблюдение установленных в трудовом договоре условий перевода;

- расторжение трудовых договоров по инициативе работодателя без законных к тому оснований или с нарушением установленного порядка;

- необоснованные увольнения работников;

- незаконное возложение на индивидуальных предпринимателей обязанности по регистрации трудовых договоров. Так, в соответствии со ст. 303 Трудового кодекса РФ работодатель - физическое лицо, не являющийся индивидуальным предпринимателем, обязан в уведомительном порядке зарегистрировать трудовой договор с работником в органе местного самоуправления по месту своего жительства (в соответствии с регистрацией). Таким образом, из требований действующего законодательства следует, что индивидуальный предприниматель не обязан регистрировать трудовой договор в органе местного самоуправления. В ряде регионов органами государственной власти и местного самоуправления издавались нормативно-правовые акты, необоснованно возлагающие на индивидуальных предпринимателей обязанности по регистрации трудовых договоров, чем существенно ущемлялись их права как субъектов предпринимательской деятельности, нарушалась свобода экономической деятельности.

3. Незаконное использование труда иностранных граждан, в том числе:

- осуществление трудовой деятельности без оформления необходимых для этого документов;

- нарушения при продлении сроков подтверждений на право занятия трудовой деятельностью;

- принятие органами местного самоуправления решений, выходящих за пределы их компетенции;

- выдача территориальными органами по вопросам миграции в субъектах Российской Федерации подтверждений на право занятия трудовой деятельностью иностранным гражданам без предварительной выдачи такого разрешения работодателю;

- необоснованные предложения (заключения) органов исполнительной власти о привлечении работодателями иностранной рабочей без учета принципа приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест;

- неравные условия и оплата труда российских граждан по отношению к иностранным работникам;

- отсутствие контроля со стороны органов государственной власти за целевым использованием иностранной рабочей силы.

В частности, опасной и распространенной угрозой свободе труда, нарушающей свободу экономической деятельности российских граждан, является несоблюдении приоритетного порядка трудоустройства граждан Российской Федерации, установленного ФЗ от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерацию", согласно ст. 18.1 которого Правительство РФ вправе ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации устанавливать допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации.

Серьезную угрозу свободе труда и свободе экономической деятельности представляют также и некоторые нарушения в антимонопольной сфере, в том числе:

1. Нарушения единства экономического пространства, ограничение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации, иное необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

2. Выдача хозяйствующим субъектам незаконных указаний о заключении в приоритетном порядке договоров, о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков).

3. Понуждение хозяйствующих субъектов к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, а также к оказанию спонсорской и благотворительной помощи.

4. Создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов.

5. Навязывание хозяйствующим субъектам невыгодных договорных условий организациями, занимающими доминирующее положение.

Непосредственная угроза свободе экономической деятельности в сфере свободного труда возникает также в связи с изданием органами государственной власти и местного самоуправления с превышением предоставленных им полномочий нормативно-правовых актов, ограничивающих свободу труда, а также нормативно-правовых актов по необоснованному вмешательству в хозяйственную деятельность предпринимателей по трудовым вопросам (например, вводящих для предпринимателей требования по порядку установления и выплате заработной платы).

Меры защиты

Защита свободы труда - задача общегосударственная, и в ней должны участвовать все государственные органы и органы местного самоуправления. Однако в силу ряда причин, в основном связанных с упущениями в их работе, существенная роль в сфере выявления правонарушений и устранения угроз свободе труда оказалась возложенной на прокуратуру. Поскольку функция уголовного преследования прокуратуры в результате реформирования была существенно ограничена, укрепление законности при защите свободы экономической деятельности и свободы труда пришлось проводить почти полностью вне уголовного процесса, используя главным образом прокурорско-надзорные средства реагирования.

Защищая свободу экономической деятельности и свободу труда, прокуроры должны своевременно выявлять и устранять перечисленные выше угрозы, связанные с нарушениями оплаты труда, с нарушениями порядка заключения и расторжения трудовых договоров работодателя с работником, а также с незаконным использованием труда иностранных граждан.

При этом можно отметить очень правильное понимание прокурорами содержания конституционного права на свободу труда как составляющей части свободы экономической деятельности*(1).

Так, благодаря вмешательству прокуратуры во многих регионах устранялись угрозы свободе экономической деятельности, связанные с установлением органами государственной власти и местного самоуправления необоснованных ограничений и дополнительных условий для реализации конституционного права на свободу труда.

Судебная практика

Пример

Прокурором г. Сарапула Республики Удмуртия принесен протест на Положение о порядке регистрации трудовых договоров работодателей - физических лиц в городе Сарапуле, утвержденное постановлением главы Администрации г. Сарапула 14.06.2006 г., которым было предусмотрено, что регистрация трудовых договоров производится по представлению ряда документов, в том числе копии свидетельства о государственной регистрации работодателя в качестве индивидуального предпринимателя. Тем самым из текста указанного Положения следовало, что оно распространяется как на физических лиц, которые не являются предпринимателями, так и на индивидуальных предпринимателей. Вместе с тем, в соответствии со ст. 303 Трудового кодекса РФ работодатель - физическое лицо, не являющийся индивидуальным предпринимателем, обязан исключительно в уведомительном порядке зарегистрировать трудовой договор с работником в органе местного самоуправления по месту своего жительства. Таким образом, из требований действующего законодательства следует, что индивидуальный предприниматель не обязан регистрировать трудовой договор в органе местного самоуправления. Положением же на индивидуальных предпринимателей была незаконно возложена обязанность по регистрации трудовых договоров, чем существенно ущемляются их права как субъектов предпринимательской деятельности, нарушается их свобода экономической деятельности. Протест прокурора удовлетворен, Положение приведено в соответствие с Трудовым кодексом.

Органами прокуратуры своевременно выявляются и устраняются угрозы свободе экономической деятельности, обусловленные изданием органами государственной власти и местного самоуправления с превышением предоставленных полномочий нормативно-правовых актов, ограничивающие свободу труда, а также нормативно-правовых актов по необоснованному вмешательству в хозяйственную деятельность предпринимателей по трудовым вопросам (например, вводящих для предпринимателей требования по порядку установления и выплате заработной платы).

Пример

Так, на территории не которых районов г. Москвы одно время осуществляли деятельность рабочие группы по охране труда, Положения о которой утверждены распоряжением глав соответствующих управ. Согласно положениям основной задачей указанных рабочих групп являлся контроль за соблюдением законодательных и иных нормативно-правых актов по охране труда предприятиями, учреждениями и организациями, а также работниками на территории района. В целях защиты свободы труда межрайонной прокуратурой города Москвы распоряжения глав управ опротестованы, как противоречащие требованиям ст. 353 Трудового кодекса Российской Федерации, где установлено, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы федеральной инспекции труда.

Прокуроры защищают свободу экономической деятельности своевременным выявлением нормативно-правовых актов, ограничивающих свободу труда, в связи с несвоевременным приведением их в соответствие с федеральным законодательством.

Так, прокуратурой одного из районов Чувашской Республики установлено, что, несмотря на внесение Федеральным законом от 30.06.2006 г. N 90-ФЗ соответствующих изменений в Трудовой кодекс РФ, администрацией района продолжала осуществляться регистрация трудовых договоров, заключенных индивидуальными предпринимателями, чем создавалась угроза их свободе экономической деятельности. Прокурором района в адрес главы администрации внесено представление, по результатам рассмотрения которого виновное должностное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, угрозы свободе труда устранены.

Немало сделано прокуратурой для защиты свободы экономической деятельности и свободы труда нарушений в антимонопольной сфере. Анализ имеющейся практики позволяет констатировать достаточно высокую эффективность усилий прокуратуры по противодействию угрозам свободе труда, связанным с нарушениями единства экономического пространства, ограничением свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на территории Российской Федерации. Такие угрозы в первую очередь связаны с изданием незаконных нормативно-правовых актов органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, создающих препятствия для доступа отечественного бизнеса на региональные рынки с продовольственной, промышленной, алкогольной продукцией и иными товарами народного потребления.

В целях предупреждения издания незаконных актов, нарушающих единство экономического пространства, органы прокуратуры используют право присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов местного самоуправления, а также непосредственно участвовать в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов. Прокуроры ряда регионов добились представления в органы прокуратуры данных документов в сроки, позволяющие всесторонне их изучать и давать правовую оценку на предмет создания угроз свободе экономической деятельности. До сведения должностных лиц своевременно доводятся замечания и предложения по рассмотренным проектам нормативных правовых актов.

Пример

Например, по инициативе прокуратуры Алтайского края за период 2008-2009 гг. администрацией края признано утратившими силу 4 правовых акта, выявленных в ходе ревизии краевой базы законодательства, которые содержали ограничения свободного перемещения товаров и услуг в виде дополнительных требований для субъектов предпринимательской деятельности по сертификации продукции, работ и услуг, не предусмотренных федеральным законодательством, создавали условия для нарушения единства экономического пространства на территории Российской Федерации.

Благодаря вмешательству прокуратуры устраняются многочисленные угрозы свободному перемещению товаров и услуг и доступу отечественного бизнеса на региональные рынки, вводятся также и в сфере оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Так, прокурорами устраняются факты, когда на уровне законов субъектов РФ возможность реализации конституционно гарантированного права на свободу экономической деятельности в сфере торговли алкогольной продукцией, а, следовательно, и свободы труда в данной области ставится в зависимость от размера уставного капитала. Между тем, согласно ч. 3.2 ст. 16 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" субъекты Российской Федерации вправе устанавливать для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), требования только к минимальному размеру оплаченного уставного капитала.

Так, прокурором Брянской области опротестована, в результате чего отменена ст. 8.1 Закона Брянской области "О регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Брянской области", ограничивающая свободу экономической деятельности необоснованным условием о том, что розничную продажу алкогольной продукции (кроме предприятий общественного питания) вправе осуществлять только организации, имеющие оплаченный уставный капитал (уставной фонд) в размере: 400 тыс. рублей, если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в областном центре Брянской области; 100 тыс. рублей, если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в городах и районных центрах Брянской области; 50 тыс. рублей, если деятельность обособленных подразделений организации (предприятий розничной торговли) осуществляется в сельской местности.

Прокуратурой принимаются активные меры по защите свободы экономической деятельности и свободы труда от выдачи со стороны органов государственной власти и местного самоуправления незаконных указаний о заключении предпринимателями в приоритетном порядке договоров, о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков).

Так, одной из межрайонных прокуратур г. Москвы принесен протест на распоряжение главы района "О закреплении территории в районе станций метро "Текстильщики", "Печатники" за головными организациями по уборке и благоустройству", которым головными организациями по уборке и благоустройству соответствующей территории в директивном порядке назначен ряд конкретных ООО в нарушение ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Протест удовлетворен, незаконный акт отменен.

В некоторых регионах благодаря вмешательству прокуратуры отменялись незаконные нормативно-правовые акты, вводящие прямые запреты на свободное перемещение товаров и услуг на территории регионов.

Так, прокурор Пушкиногорского района Псковской области опротестовал создающее угрозу свободе экономической деятельности распоряжение главы сельского поселения "Н" "Об организации торговли на территории сельского поселения "Н", которым неправомерно была разрешена реализация товаров исключительно Пушкиногорским РАЙПО в соответствии с графиком, согласованным с администрацией района. Протест удовлетворен.

Немало сделано прокуратурой и для устранения необоснованного препятствования со стороны органов государственной власти и местного самоуправления осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами и реализации ими свободы труда в различных сферах деятельности: торговой, деятельности транспортных перевозчиков и др.

По протесту прокурора, принесенного в целях защиты свободы экономической деятельности, главой сельского поселения в Республике Алтай отменено распоряжение, которым в нарушение ст.ст. 8 и 74 Конституции РФ, ст. 1 ГК РФ установлены ярмарочные дни для торговли определенного рода товарами в разные дни (вторник, пятница - только овощи и фрукты, понедельник, среда - только товары повседневного спроса).

Прокуроры отслеживают и устраняют факты нарушения свободы экономической деятельности и свободы труда, заключающиеся в понуждении хозяйствующих субъектов к заключению различного рода договоров и соглашений, в том числе об участии в развитии социальной и инженерной инфраструктуры, об оказании спонсорской и благотворительной помощи; о предоставлении на безвозмездной основе транспорта для обеспечения проведения мероприятий, связанных с призывом граждан на военную службу, развитием массового спорта и т.д.

Благодаря вмешательству прокурора устранялось незаконное создание дискриминационных условий для отдельных хозяйствующих субъектов, грубо ограничивающее их свободу экономической деятельности и свободу труда.

Например, в Оренбургской области между Министерством экономического развития и торговли Оренбургской области, предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, и ООО "Умновъ" (Завод) заключались соглашения о взаимодействии в вопросах продвижения алкогольной продукции местного производства, в соответствии с которыми предприятия, осуществляющие продажу алкогольной продукции, должны были размещать продукцию местных производителей в наиболее выгодных местах торговых залов для ее успешной продажи, обеспечивать бесперебойное наличие на складе запасов алкогольной продукции местного производства в полном ассортименте, выпускаемом Заводом, а также разрабатывать и корпоративно поддерживать ценовую политику в отношении алкогольной продукции местного производства. Завод, в свою очередь, обязан был заключать договора поставки с предприятиями оптовой торговли, имеющими лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции, обеспечивать уровень качества выпускаемой продукции, соответствующий требованиям ГОСТов и т.д.

Министерство экономического развития и торговли области в соответствии с указанным соглашением координировало деятельность Завода в части поставок алкогольной продукции предприятиям оптовой торговли, имеющим лицензию на закупку, хранение и поставку алкогольной продукции. Кроме того, министерство организовывало рейды по проверке соблюдения условий соглашения предприятиями, осуществляющими оптовую и розничную продажу алкогольной продукции, а также Заводом. Подобными действиями Минэкономразвития области незаконно устраняло конкуренцию, создавало дискриминационные

условия для отдельных хозяйствующих субъектов, нарушая их свободу экономической деятельности, а также понуждало хозяйствующий субъект к заключению договоров. По указанным фактам нарушения прав предпринимателей в целях защиты свободы экономической деятельности добросовестных хозяйствующих субъектов прокуратурой области внесено представление заместителю председателя правительства - министру экономического развития и торговли области, которое рассмотрено и удовлетворено.

Значительные усилия прилагаются прокурорами для защиты свободы экономической деятельности и свободы труда от угрозы навязывания хозяйствующим субъектам невыгодных договорных условий занимающими доминирующее положение организациями в нарушение ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции".

Так, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области было установлено, что ОАО "Р" злоупотребляет доминирующим положением путем разделения покупателей по способу участия в оптовых покупках на товарном рынке автобензинов, происходит дискриминация покупателей - участников тендера и покупателей, заключивших долгосрочные договоры. Результатом является ограничение конкуренции в виде создания дискриминационных условий доступа предпринимателей на товарный рынок оптовой продажи нефтепродуктов, ограничение их свободы экономической деятельности. За нарушение антимонопольного законодательства ОАО "Р" привлечена к административной ответственности в виде штрафа, однако, данное решение УФАС по Иркутской области о признании действий ОАО "Р", нарушающими п. 8 ч. 1 ст. 10 ФЗ "О защите конкуренции" в части злоупотребления доминирующим положением было оспорено ОАО "Р". Прокуратура области приняла участие в судебном рассмотрении заявления и поддержала решение антимонопольного органа. Арбитражным судом Иркутской области 26.11.2008 в удовлетворении заявления ОАО "Р" было отказано, действия антимонопольной службы признаны законными и обоснованными.

Таким образом, благодаря участию прокуратуры были успешно устранены незаконные ограничения свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов на рынке автобензинов области.

Литература

1. Гаджиев Г.А. Основные экономические права (сравнительное исследование конституционно-правовых институтов России и зарубежных государств: автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юрид. наук. М., 1996.

2. Головина С.Ю. Дефекты Трудового кодекса России и способы их устранения // Юрист. 2008. N 4.

3. Казарина А.Х. Прокурорский надзор. Экономика. Законность. М., 2007.

Н. Бут,

ведущий научный сотрудник отдела прокурорского надзора и укрепления

законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ,

кандидат юридических наук

"Вопросы трудового права", N 6, июнь 2010 г.

-------------------------------------------------------------

*(1) Такой вывод позволил, например, сделать анализ актов прокурорского реагирования в сфере исполнения законодательства, регулирующего свободу экономической деятельности, представленных прокуратурами всех субъектов в Генеральную прокуратуру РФ в соответствии с п. 18 Плана работы Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры РФ на 1-ое полугодие 2008 г.