Проблемы совершенствования правового механизма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета (Д.А. Никончук, "Законодательство", N 6, июнь 2010 г.)

Проблемы совершенствования правового механизма
составления и рассмотрения проекта федерального бюджета

К середине 2007 г. в рамках бюджетной реформы были заложены и законодательно закреплены внешние условия для повышения эффективности управления бюджетными средствами. В результате внесения в Бюджетный кодекс РФ комплексных поправок была создана законодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетной системы, повышения результативности бюджетных расходов и реструктуризации бюджетного сектора.

В ходе реформы на всех уровнях бюджетной системы были установлены рамки для бюджетного планирования в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированными на повышение качества принимаемых решений в среднесрочной перспективе, и создана основа для дальнейшего улучшения управления общественными финансами. Можно констатировать, что за последние годы существенно изменился бюджетный процесс в целом, были скорректированы взаимоотношения различных бюджетов, иными стали подходы к финансовому планированию.

Так, с 1 января 2009 г. в практику бюджетного планирования введены государственные задания, касающиеся оказания государственных услуг, способствующие увязке объемов и качества оказания государственных услуг с объемами бюджетных ассигнований на эти цели, а также переходу от финансирования деятельности бюджетных учреждений к финансированию оказанных услуг. В целях повышения эффективности использования бюджетных ассигнований федерального бюджета, выделяемых на финансовое обеспечение оказания государственных услуг, а также улучшения качества работы федеральных бюджетных учреждений Министерством финансов РФ был разработан Порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственных заданий федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями (далее - Порядок), устанавливающий общие требования к составу, качеству и объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг. Названный Порядок закреплен постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2009 г. N 1065. Согласно изменениям, внесенным 30 апреля 2009 г., государственные задания распространены на выполнение работ.

Полагаем, что в дальнейшем практика формирования государственных заданий должна получить развитие в направлении формирования порядков определения расчетно-нормативных затрат на оказание государственных услуг и использования проектов государственных заданий при формировании проекта федерального бюджета. Конечными результатами решения данной задачи могли бы стать систематическая реализация главными распорядителями средств федерального бюджета мероприятий, направленных на повышение качества финансового менеджмента и на развитие государственных заданий в качестве инструмента бюджетного планирования. Функция регулирования в рамках данной задачи уже начала реализовываться путем разработки и внедрения концепции финансового менеджмента в государственном и муниципальном секторе Российской Федерации, а также подготовки и утверждения нормативных правовых актов и методических документов по вопросам государственных заданий относительно оказания государственных услуг.

С 2007 г. осуществлен переход к формированию и утверждению федерального бюджета на трехлетний период. В основе бюджетного планирования лежит известный в международной практике метод "скользящей трехлетки", при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего годов трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. Данные новации позволили обеспечить преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики, способствовали повышению устойчивости отечественной бюджетной системы, повысили обоснованность планирования бюджетных расходов, позволили заключать государственные контракты на три года или на весь срок реализации долгосрочных целевых программ (инвестиционных проектов).

Претерпел изменения и механизм разработки проекта федерального бюджета. Напомним, что разработка и представление в Государственную Думу федерального бюджета являются в соответствии с п. "а" и "б" ст. 114 Конституции РФ важнейшими полномочиями Правительства РФ.

Важную роль стала играть при подготовке проекта федерального бюджета Правительственная комиссия по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период (далее - Бюджетная комиссия). В соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1006 "Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам на очередной финансовый год и плановый период" Бюджетная комиссия является координационным органом, образованным в целях обеспечения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Подготовка, согласование и представление на рассмотрение Бюджетной комиссии вопросов и предложений, касающихся формирования бюджетных проектировок, осуществляются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с полномочиями, установленными Положением о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 1010 "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период".

Своевременная и качественная подготовка проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период возложена согласно БК РФ на Министерство финансов РФ. Конечным результатом решения данной задачи является принятый в установленные сроки и соответствующий требованиям бюджетного законодательства федеральный бюджет на очередные финансовый год и плановый период.

Непосредственная регулятивная деятельность Министерства финансов РФ, направленная на выполнение данной задачи, выражается в следовании принципам ответственного управления общественными финансами, предполагающим введение среднесрочного финансового планирования, анализ и управление рисками в бюджетно-налоговой сфере, улучшение качества прогнозирования основных бюджетных параметров на средне- и долгосрочную перспективу. Ключевым условием разработки проекта бюджета также являются надежность и обоснованность бюджетных прогнозов.

Министерством финансов проделана значительная работа, направленная на внедрение указанных принципов в практику. Многие из новаций, закрепленных в БК РФ в 2007 г. посредством поправок, были внедрены в рамках подготовки, рассмотрения и утверждения федеральных законов о федеральном бюджете в течение последних трех лет. При подготовке проекта федерального бюджета Министерство финансов РФ составляет прогноз основных параметров бюджетной системы, определяет приоритеты и направления бюджетной, налоговой и долговой политики. Важным направлением деятельности также является методологическая поддержка субъектов бюджетного планирования при подготовке проекта федерального бюджета. В процесс активно вовлечены также Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная таможенная служба. Например, Министерство здравоохранения и социального развития РФ разрабатывает предложения по определению минимального размера оплаты труда, определению порядка индексации заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений, базовой части трудовых пенсий, индексации пенсионного капитала в очередном финансовом году и плановом периоде, участвует в разработке предложений по индексации денежного содержания (денежного довольствия) федеральных государственных служащих.

В свою очередь, Министерство регионального развития РФ, в частности, разрабатывает, согласовывает с Министерством финансов РФ и направляет в финансовые органы субъектов Российской Федерации методику (проект методики) распределения дотаций на выравнивание их бюджетной обеспеченности, представляет в Министерство финансов РФ проект приложения к федеральному закону о федеральном бюджете, устанавливающего распределение указанных дотаций по субъектам Российской Федерации, рассматривает в части, касающейся комплексного территориального развития, концепции и проекты долгосрочных (федеральных) целевых программ, предлагаемых для реализации за счет средств федерального бюджета начиная с очередного финансового года или в плановом периоде, представляет в Правительство РФ и (или) в Бюджетную комиссию предложения (заключения на предложения) по распределению бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение принимаемых расходных обязательств в части, касающейся субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 170 и 172 БК РФ составление бюджета основывается на Бюджетном послании Президента РФ, определяющем основные направления и ориентиры бюджетной политики. Вместе с тем, по оценке Счетной палаты РФ, при формировании проекта федерального бюджета на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг. были не только приняты меры, направленные на реализацию задач, поставленных в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг. (далее - Бюджетное послание), но и не обеспечено в полной мере выполнение отдельных положений Бюджетного послания. Выводы Счетной палаты РФ в этой части весьма показательны. Обратим внимание на некоторые их них.

Так, в Бюджетном послании отмечена необходимость реализации в максимальной степени программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета, основную часть которого должны составлять долгосрочные государственные программы, федеральные и ведомственные целевые программы, приоритетные национальные проекты. Однако внедрение программно-целевого принципа бюджетного планирования затягивается, что ставит под сомнение возможность перехода (начиная с 2011 г.) к программной структуре бюджета с одновременной корректировкой классификации расходов. Не усовершенствован порядок разработки, реализации и оценки эффективности долгосрочных целевых программ. Остается низким уровень практического применения ведомственных целевых программ, не внесены изменения в положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ в целях пересмотра механизма их формирования и реализации.

В Бюджетном послании также обращено внимание на актуальность расширения горизонта экономического прогнозирования и финансового планирования и разработки трехлетних экономических прогнозов и бюджетов в рамках средне- и долгосрочных прогнозов на срок до 20 лет. По мнению же Счетной палаты РФ, для решения поставленной задачи необходимо ускорить внесение Правительством РФ в Государственную Думу проектов федеральных законов "О государственном прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации" и "О государственном стратегическом планировании". Кроме того, не утверждена долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2023 г., разработанная Правительством РФ и одобренная Советом Федерации, не получил широкого применения программно-целевой подход на основе региональных и ведомственных программ. Требуется разработка Правительством РФ рекомендаций субъектам Российской Федерации по внедрению долгосрочного финансового планирования.

Кроме того, как отмечается в заключении Счетной палаты РФ, для перехода от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо ускорить разработку и утверждение методики расчета финансового обеспечения государственных и муниципальных заданий, стандартов и нормативов минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, которые должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов.

Недостатки правового регулирования бюджетного процесса на федеральном уровне видятся также в следующем. Отдельные подзаконные нормативные правовые акты имеют временный характер, что лишает процесс планирования стабильности и порождает внутренние противоречия в процедурах. Некоторые такие акты не дополняются методическими рекомендациями, облегчающими подготовку документов. Часть актов не регламентирует вопросы взаимодействия и обмена информацией как между органами исполнительной власти, так и между органами исполнительной власти и подведомственными организациями в процессе планирования. Кроме того, не все акты содержат требования к качеству и достоверности подготавливаемых документов и материалов.

В целях улучшения подготовки федерального бюджета на этапе его составления с участием субъектов бюджетного планирования было бы целесообразно рекомендовать главным распорядителям бюджетных средств предпринять ряд шагов для детализации соответствующих правовых инструментов, а именно разработать и утвердить своими приказами (распоряжениями) в виде порядков документы, регламентирующие: подготовку материалов и документов, разрабатываемых при составлении проекта федерального бюджета; планирование бюджетных ассигнований; формирование и финансовое обеспечение государственного задания; ведение бюджетных росписей; распределение бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств; составление и ведение главным распорядителем бюджетных средств перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств; ведение реестра расходных обязательств; подготовку докладов о результатах и основных направлениях деятельности; разработку, утверждение и реализацию ведомственных целевых программ.

Нельзя не обратить внимание и на тот факт, что рассмотрение проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" осуществлялось, как и в предыдущие годы, в условиях отсутствия норм, регламентирующих порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, необходимых для его реализации. Например, анализ хода исполнения графика подготовки нормативных правовых актов Правительства РФ в IV квартале 2008 г. и в январе-августе 2009 г. показал, как отмечено в заключении Счетной палаты РФ, что отставание в подготовке проектов указанных актов составляло от одного до семи месяцев.

Обратим внимание еще на одну проблему, требующую решения. В настоящее время составление проекта бюджета должно быть открытым для общества. За рубежом придается первостепенное значение принципу публичности и наглядности информации о бюджете, участию гражданского общества в бюджетном процессе. При этом исходят из того, что бюджет - это не только финансово-экономический, но и политический документ. Поэтому при реально функционирующей демократии в нем всегда в той или иной форме, в той или иной степени отражены интересы различных слоев общества через участие самого общества в принятии бюджетов. В западных странах в политический и социально-экономический лексикон вошло понятие составления бюджета на основе широкого участия и в интересах малоимущих слоев населения, которое означает бюджетный процесс, предусматривающий более непосредственное вовлечение граждан во все стадии бюджетного процесса и связан с комплексом правовых, бюрократических, налоговых, информационных, политических и культурных аспектов, облегчающих последовательное и эффективное участие организаций гражданского общества в бюджетных процессе. Это процесс, в котором должны участвовать законодательные и исполнительные органы власти, гражданское общество, деловые круги и средства массовой информации.

Рекомендации по привлечению широких слоев общества к сфере управления общественными финансами разрабатываются сегодня такими международными организациями, как Международный валютный фонд, Всемирный банк и Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а также Институт экономики города (США). Международный опыт свидетельствует о том, что децентрализованная подготовка бюджетов и оценка управления расходами является новаторской стратегией, повышающей эффективность государственных расходов и подотчетности власти. При этом подчеркивается, что бюджетный процесс не является делом исключительно исполнительной власти. Альтернативные бюджеты могут готовиться, в частности, законодательной властью (как это делает Конгресс США), и в этом случае они называются альтернативными бюджетами законодательной власти или гражданского общества.

В России опыт участия гражданского общества в бюджетном процессе нарабатывается еще с 1998 г., когда в Санкт-Петербурге начал реализовываться проект "Городские жители и власти на пути к сотрудничеству. Бюджет, который можно понять и на который можно влиять". Целями проекта стали содействие оптимизации бюджетного процесса в российских городах путем повышения его прозрачности и открытости, а также дальнейшее развитие участия неправительственных организаций и депутатов муниципальных советов в обсуждении и принятии городского бюджета. В этом проекте - составной части программы "Прозрачный бюджет" - участвовали не только Санкт-Петербург, но и другие города и регионы, включая Великие Луки, Псков, Петрозаводск, Мурманск, Новосибирскую, Самарскую и Сахалинскую области. К сожалению, данный опыт не получил широкого обобщения и распространения в России. Однако только широкое гражданское участие в процессе составления и исполнения бюджета может правильно установить бюджетные приоритеты, распределить бюджетные ресурсы и исполнить бюджет с учетом достижения целей в таких областях, как здравоохранение, образование, водоснабжение и санитария, и в интересах малоимущих слоев населения.

Известно, что в России реализуются национальные проекты в сферах образования, здравоохранения, жилья и сельского хозяйства. Более 30% граждан России, обращающихся в общественную приемную Счетной палаты РФ, волнуют проблемы эффективности использования средств федерального бюджета. Наметилась устойчивая тенденция к росту количества обращений, связанных с проводимой реформой по замене социальных льгот денежными компенсациями, процессом реформирования жилищно-коммунальной сферы, повышением тарифов и качеством предоставляемых услуг. Часто граждане указывают на факты нарушений бюджетного законодательства. Однако никто не определял, насколько лучше или хуже стали удовлетворяться потребности инвалидов после монетизации льгот; не предлагалось задуматься об эффективности национальных проектов, хотя информация о результатах должна влиять на бюджетные решения. Повышение эффективности государственных расходов в целом и выделяемых на реализацию приоритетных национальный проектов в частности должно стать одним из основных направлений деятельности органов власти всех уровней и всего общества.

Сокращено участие в бюджетном процессе и Государственной Думы, которая перераспределяла в 1997-1998 гг. до 25% от общей суммы расходов бюджета, а в последние годы - лишь 0,1%. Преследуется, казалось бы, благая цель - снизить влияние бюджетных лоббистов, устранить популистские подходы. Однако перекос в другую сторону очевиден: бюджет перестает работать в качестве проводника общественных интересов. Теперь субъектами бюджетного лоббизма стали исключительно "тяжеловесы", например, влиятельные главы субъектов Российской Федерации, "точками доступа" - не бюджетный комитет (в настоящее время - Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам) всенародно избранной палаты парламента, а правительственная бюджетная комиссия, действующая под руководством назначенного министра финансов - члена Правительства РФ. С учетом изложенного представляется, что парламент должен не только располагать формальными полномочиями и возможностями для организации публичного обсуждения приоритетов бюджетно-налоговой политики, оценки процесса исполнения бюджета и его результатов, но и осуществлять все это на практике.

Аналогичным образом внешний аудит проекта бюджета следует проводить профессионально, объективно и независимо как от исполнительной, так и от законодательной власти. Считаем правильным стремление Счетной палаты РФ усиливать свои позиции в бюджетном процессе. Так, на заседании Правительства РФ при рассмотрении проекта бюджета с докладом по вопросам бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период должен выступать Председатель Счетной палаты РФ; возможно представление предварительного заключения Счетной палаты РФ и отчетов по проверке бюджетной отчетности главных распределителей бюджетных средств также при рассмотрении отчета на заседании Правительства РФ. Это позволит Правительству РФ более объективно оценить предлагаемый законопроект о бюджете до его внесения в Государственную Думу, а также исполнение всего бюджетного процесса.

Министерствам необходимо разрабатывать показатели оказываемых государственных услуг не в одиночку, а в тесном диалоге с экспертным сообществом. К обсуждению показателей и программ надо более активно привлекать бизнес с его опытом управления и стратегического планирования, реализуя на практике проверенный мировым опытом принцип социального партнерства.

Следующей важной проблемой, требующей решения, является нормативное закрепление требования об обязательности процедур публичных слушаний бюджета. В связи с этим, на наш взгляд, необходимо совершенствовать нормы БК РФ, регулирующие принцип прозрачности. Представляется очевидным, что отношения, возникающие в связи с составлением проекта бюджета, регулируются в БК РФ недостаточно детально. Понятно, что такое положение дел обусловлено, во-первых, спецификой составления проекта бюджета: эта работа представляет собой процедуру согласования расходных потребностей и доходных возможностей, закрепления соответствующих полномочий за исполнительной властью, следовательно, потребности в подробном регулировании данной деятельности в законодательстве нет; во-вторых, рядом причин исторического характера, в том числе регулированием данных вопросов подзаконными актами в советский период; в-третьих, сложностью организации прозрачных процедур социально-экономического и финансового прогнозирования в период либерализации цен. Высокий уровень "политической напряженности" финансового права и большое количество сторон, желающих распределить бюджетные средства в собственных политических либо финансовых интересах, также может иметь своим следствием снижение прозрачности и подконтрольности процедур составления проекта бюджета.

В подзаконных актах, регулирующих составление проекта бюджета, основное внимание уделяется процедурам, описывающим документооборот. При этом долгое время не получала правового закрепления методология расчета поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и распределения расходов. Ситуация изменилась благодаря переходу Министерства финансов РФ к практике ежегодной подготовки методических рекомендаций по составлению проекта федерального бюджета.

Состав документов и материалов, необходимых для составления проекта бюджета, за прошедшие годы изменился в сторону отказа от документов, мало использовавшихся либо вовсе не использовавшихся для расчета и обоснования параметров бюджета (например, государственных минимальных социальных стандартов и нормативов, плана развития государственного или муниципального сектора экономики), и, напротив, введения документов, имеющих значение для внедрения программно-целевого бюджетирования (например, ведомственных целевых программ, долгосрочных целевых программ, реестров расходных обязательств).

Как отмечалось, роль среднесрочного финансового планирования существенно повысилась. В числе правовых последствий утверждения бюджета на три года, помимо создания финансовой основы для планирования результирующих параметров деятельности на среднесрочную перспективу, следует отметить возможность заключения договоров на приобретение товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд на сроки, выходящие за пределы финансового года. В то же время для создания правовых гарантий бюджетного финансирования подобных договоров представляется целесообразным внести некоторые уточнения в процедуры планирования бюджетных ассигнований и составления реестров расходных обязательств. Основной вектор развития стадии составления проекта бюджета лежит в направлении повышения четкости и прозрачности данных работ в соответствии с принципами финансового права и бюджетной системы, в направлении создания уже на данном этапе стимулов для как можно более эффективного использования бюджетных ресурсов при условии финансирования публичным образованием ранее принятых расходных обязательств.

Потребуют дальнейшего совершенствования на федеральном уровне и более детального описания на региональном и муниципальном уровнях методические подходы к расчету распределения объемов бюджетных ассигнований с разделением на бюджеты действующих и принимаемых обязательств. Составление бюджетных целевых программ (ведомственных и долгосрочных) должно базироваться на целях и задачах, сформулированных в докладах о результатах и основных направлениях деятельности. Далее параметры из целевых программ в части оказания услуг должны вводиться в государственные (муниципальные) задания. Финансовые ограничения реализации программ должны следовать из результатов подготовки среднесрочного финансового плана, в свою очередь, учитывающего информацию, включенную в реестр расходных обязательств. При подготовке последнего во внимание должны приниматься нормативы затрат (если они установлены). На основе составленного среднесрочного финансового плана и коррелирующего с ним распределения расходов между целевыми программами может быть подготовлен проект бюджета.

С учетом российской специфики данная схема подлежит упрощению: возможен отказ от составления докладов о результатах и основных направлениях деятельности, концентрация усилий органов исполнительной власти (местного самоуправления) на подготовке ведомственных и долгосрочных программ развития, территориальных программ социально-экономического развития. Требования к содержанию ведомственных целевых программ и государственных (муниципальных) заданий предлагается упростить, сделав основной акцент на показателях результатов и финансовых ресурсов, а также требованиях к форматам и срокам отчетности.

Реестр расходных обязательств целесообразно использовать исключительно для оценки стоимости исполнения принятых нормативных правовых актов. Следовательно, стоит уточнить его формат и акцентировать внимание именно на нормативных правовых актах, а не полномочиях и вопросах местного значения (как это сделано в настоящее время для регионального и муниципального уровней). Вносить изменения и дополнения в реестр расходных обязательств надлежит по мере принятия, изменения либо прекращения действия нормативных правовых актов. При этом представляется уместным дополнительно продумать возможности сопоставления реестра расходных обязательств с реестром государственных (муниципальных) контрактов (в том числе с точки зрения учета договоров на поставку товаров, работ, услуг, заключенных на сроки, выходящие за пределы финансового года).

Более значимое место в составлении проекта бюджета, по нашему мнению, должна занять методология планирования бюджетных ассигнований. При этом, поскольку определение состава принимаемых обязательств и объемов их бюджетного финансирования в ряде публично-правовых образований имеет политический подтекст, правовое регулирование методологии распределения бюджетных ассигнований из бюджета принимаемых обязательств выходит за пределы компетенции финансовых органов. Эту особенность требуется учесть в бюджетном законодательстве, предоставив право высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местной администрации определять орган, уполномоченный устанавливать методологию планирования бюджетных ассигнований в части принимаемых обязательств.

В 2010 г. и в среднесрочной перспективе рассматривается возможность перехода начиная с 2011 г. к программной структуре бюджета с одновременной корректировкой классификации расходов. В ее основу могут быть положены долгосрочные целевые программы. При этом в долгосрочных целевых программах могут предусматриваться и другие, помимо бюджетных, инструменты достижения заданных целей: правовое регулирование, проведение структурных реформ, контроль, использование имущества, меры налоговой, таможенной и тарифной политики, соглашения с субъектами Российской Федерации и т.д.

Совершенствование в рамках нового формата бюджета различных инструментов программно-целевого планирования (федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов, проектов основных направлений деятельности Правительства РФ), а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям бюджета, позволит более четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов.

Качество подготовки проекта бюджета, обоснованность расчетов, наглядность материалов определяющим образом могут повлиять на успешность рассмотрения и утверждения федерального бюджета палатами Федерального Собрания. Здесь необходимо принять во внимание, что порядок рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете парламентом, как и функции других участников бюджетного процесса, был детально скорректирован внесенными в последние три года изменениями в БК РФ. Например, если в 2008 г. Правительство РФ вносило в соответствии с БК РФ на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период не позднее 26 августа текущего года и до этого же срока Центральный банк РФ представлял в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, а проект считался внесенным в срок, если он был доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года, то в 2009 г. Федеральным законом от 19 июля 2009 г. N 192-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 45 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" было установлено, что Правительство РФ вносит законопроект о бюджете на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 1 октября 2009 г. При этом проект считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября 2009 г. Было установлено также, что до 1 октября 2009 г. и Центральный банк РФ представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2010 г. и на плановый период 2011-2012 гг.

Федеральным законом "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и статью 45 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" были внесены изменения и в сроки непосредственного рассмотрения законопроекта о бюджете. Так, было установлено, что в первом чтении палата обязана рассмотреть законопроект о бюджете в течение 20 дней (ранее - в течение 30 дней) со дня его внесения в Государственную Думу Правительством РФ, во втором чтении - в течение 25 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении (ранее - в течение 35 дней), в третьем чтении - в течение 5 дней со дня принятия законопроекта во втором чтении (ранее - в течение 15 дней).

Таким образом, процесс совершенствования правового механизма составления и рассмотрения проекта федерального бюджета продолжается.

Список литературы

1. Балтина А.М. Финансовые системы зарубежных стран. М., 2007.

2. Богов Х.М. Реализация прерогатив Государственной Думы Российской Федерации в бюджетном процессе // Вестник АКСОР. 2009. N 4.

3. Богов Х.М. Совершенствование бюджетного процесса // Право и управление. ХХI век. 2009. N 2.

4. Болтинова О.В. Бюджетный процесс - институт бюджетного права в Российской Федерации. М., 2008.

5. Институты финансового права. М., 2009.

6. Ковалева Т.М. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации. М., 2009.

Д.А. Никончук,

соискатель кафедры правового обеспечения управленческой

деятельности Международного института управления

МГИМО (У) МИД России

"Законодательство", N 6, июнь 2010 г.