Непосредственное муниципальное правотворчество граждан (Н.П. Алешкова, "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2009 г.)

Непосредственное муниципальное правотворчество граждан

Автор анализирует проблемы непосредственного гражданского правотворчества в муниципальных образованиях с использованием таких институтов, как местный референдум и сход граждан, высказывает собственную позицию по вопросам правотворческой компетенции названных форм непосредственного гражданского волеизъявления, процедуры принятия соответствующих актов.

Основным способом реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления для достижения поставленной цели является нормотворчество, придание своим велениям общеобязательного характера. Однако такой способностью на муниципальном уровне обладают не только органы местного самоуправления, но и население муниципального образования непосредственно через механизм референдума и схода граждан.

Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), входят в систему муниципальных правовых актов. Более того, по юридической силе они приравнены к уставу муниципального образования. Так, согласно ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ от 6 октября 2003 г.) устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), считаются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Местный референдум и сход граждан обладают рядом общих свойств: это формы непосредственной демократии; проводятся только по вопросам местного значения на всей территории муниципального образования; в них могут принимать участие только жители муниципального образования, обладающие избирательным правом; правомочны при условии участия в них более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом; решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от принявших участие в референдуме (сходе); принятое решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию); органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятых на них решений в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Несмотря на некоторое сходство и одинаковые правовые последствия при принятии правовых актов, референдум и сход являются самостоятельными формами непосредственного правотворчества граждан, имеющими принципиальные различия, прежде всего в компетенции. Так, согласно ст. 22 ФЗ от 6 октября 2003 г. в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. При этом законодательством (ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; далее - ФЗ от 12 июня 2002 г.) установлены ограничения по вопросам, выносимым на референдум.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо отсрочке указанных выборов; б) персональном составе органов местного самоуправления; в) избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности; г) принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; д) принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Данный перечень вопросов является исчерпывающим, установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается.

Однако ч. 6 ст. 12 ФЗ от 12 июня 2002 г. установлено, что вопросы местного референдума не должны противоречить законодательству Российской Федерации, законодательству соответствующего субъекта РФ. По смыслу ст. 34, 35 ФЗ от 6 октября 2003 г., поскольку наличие представительного органа муниципального образования в структуре органов местного самоуправления (за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек) и главы муниципального образования обязательно, на местный референдум не могут выноситься вопросы, составляющие исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования и главы муниципального образования. Более того, в соответствии с ч. 3 ст. 44 ФЗ от 6 октября 2003 г. устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан. Таким образом, принятие муниципальных правовых актов по указанным вопросам с использованием механизма референдума противоречило бы принципам организации местного самоуправления.

Поскольку вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, а решения, принятые на местном референдуме, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования, то выносимые на местный референдум муниципальные правовые акты могут носить только нормативно-правовой характер. Следовательно, на референдум не могут выноситься вопросы о принятии (непринятии) индивидуально-правовых муниципальных актов. На местный референдум не могут также выноситься вопросы о порядке реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень органами государственной власти. Это обусловлено, во-первых, тем, что данные вопросы не относятся законодательством к вопросам местного значения, во-вторых, наличием особого субъекта, которому передаются такие полномочия, - органов местного самоуправления муниципального образования.

Статьей 25 ФЗ от 6 октября 2003 г. предусмотрено, что сход граждан проводится для решения вопросов местного значения только в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек и осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Таким образом, сход граждан - это форма непосредственного решения населением вопросов местного значения, аккумулировавшая в себе полномочия и местного референдума, и представительного органа муниципального образования.

При этом очевидно, что сход граждан вправе рассматривать, а следовательно, и принимать муниципальные правовые акты по вопросам принятия или изменения устава муниципального образования, соответствующего бюджета, исполнения и изменения финансовых обязательств муниципального образования, назначения муниципальных выборов (в том числе досрочных) и другим вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа местного самоуправления.

Представляется проблематичным принятие сходом граждан муниципальных правовых актов по вопросам реализации переданных государственных полномочий, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 19 ФЗ от 6 октября 2003 г. отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ.

Теоретическая возможность сохраняется в связи с возможностью изменения воли федерального или регионального законодателя в отношении передачи государственных полномочий органам местного самоуправления поселений. Однако практика передачи государственных полномочий свидетельствует о том, что они передаются исполнительно-распорядительным, а не представительным органам местного самоуправления, что окончательно исключает возможность участия схода граждан в решении указанных вопросов.

Согласно ч. 3 ст. 43 ФЗ от 6 октября 2003 г. представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. При его отсутствии не возникает необходимости в организации его деятельности, поэтому по вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа, сход граждан вправе принимать только нормативные правовые акты.

Если в отношении решения, принятого на местном референдуме (в том числе о принятии муниципального правового акта), законодатель предусмотрел, что оно не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления, то в отношении решений, принятых сходом граждан, такого правила не установлено. Возникает вопрос о самодостаточности решения схода граждан о принятии муниципального правового акта. Необходимо ли при принятии сходом граждан решений в рамках осуществления полномочий представительного органа главе муниципального образования их подписывать? Будет ли он в случае подписания решений схода граждан обладать правом вето?

Статья 25 ФЗ от 6 октября 2003 г. не предусматривает направления муниципального правового акта, принятого на сходе граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования. С одной стороны, совершенно очевидно, что глава муниципального образования лишается возможности повлиять на правотворческий процесс, в том числе на принятие противоречащих законодательству и уставу муниципального образования правовых актов схода граждан. С другой стороны, подписание главой муниципального образования такого решения умаляет значение непосредственного правотворчества.

В соответствии с ч. 1 ст. 44 ФЗ от 6 октября 2003 г. виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования. Следовательно, указанные вопросы должны быть урегулированы в уставе поселения.

При этом представляется правильным учитывать при установлении порядка принятия муниципальных правовых актов двоякий статус схода граждан. При рассмотрении вопросов, связанных с реализацией сходом граждан полномочий местного референдума, допустимо принятие самодостаточных правовых актов, а при реализации полномочий представительного органа местного самоуправления возможно введение процедуры направления муниципальных правовых актов, принятых сходом граждан, главе муниципального образования для подписания и обнародования. Во многих муниципальных образованиях данный вопрос урегулирован. Так, согласно пп. 3.1 и 3.2 Регламента схода граждан муниципального образования "Сельское поселение Новый Кременкуль", утвержденного решением от 16 мая 2006 г. N 12, по вопросам своей компетенции сход граждан принимает правовые акты в форме решений. Правовые акты схода граждан принимаются большинством голосов при наличии на сходе более половины от общей численности жителей сельского поселения, обладающих избирательным правом (если иное не установлено федеральным законом или уставом муниципального образования "Сельское поселение Новый Кременкуль"), подписываются и обнародуются главой сельского поселения, который, являясь главой администрации, имеет право отклонить нормативные акты схода граждан*(1).

Согласно ч. 9 ст. 22 ФЗ от 6 октября 2003 г. принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти. Аналогичное право в отношении обжалования решений, принятых сходом граждан, законодательством прямо не предусмотрено. Несмотря на это, анализ норм законодательства позволяет сделать вывод о возможности судебного обжалования таких решений. Так, ст. 78 ФЗ от 6 октября 2003 г. предусмотрено, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Таким образом, данная норма распространяется и на решения, принятые сходом граждан. Кому принадлежит право обжалования таких решений?

В ст. 46 Конституции РФ закреплена гарантия судебной защиты прав и свобод каждого. Это означает, что гражданин вправе свободно обращаться в судебные органы по любому вопросу, связанному с защитой его прав и свобод, а также самостоятельно определять необходимость такого обращения. В случае с обжалованием решения, принятого сходом граждан, это, по сути, право "меньшинства" защищаться от произвола "большинства".

Что касается обжалования органами местного самоуправления принимаемых сходом граждан решений, то для сохранения баланса властей (представительной и исполнительной) такая возможность у них должна быть. Именно на них возлагается обязанность по исполнению таких решений на территории поселения. Поэтому при несогласии с решениями схода (в том числе в случае их противоречия законодательству) глава муниципального образования и местная администрация вправе поставить в судебных органах вопрос об отмене незаконно вынесенного решения. Такое же право, несомненно, есть и у органов государственной власти, осуществляющих надзор в сфере законности.

На основании изложенного следует отметить, что местный референдум, являясь формой непосредственной демократии, в том числе непосредственного правотворчества граждан, не должен подменять собой деятельность органов местного самоуправления. Решение о проведении местного референдума должно приниматься после всестороннего анализа рассматриваемой на муниципальном уровне проблемы и учитывать сложность и затратность его процедур. Представляется необходимым проведение местного референдума в случае, если его проведение прямо предусмотрено законодательством либо уставом муниципального образования.

Сход граждан, осуществляя полномочия представительного органа муниципального образования, является наиболее распространенной и востребованной формой непосредственного решения населением вопросов местного значения в поселениях с малой численностью. Поэтому четкое и правильное закрепление в уставе поселения процедуры проведения схода граждан, оформления и принятия его решений - очень важный фактор в осуществлении гражданами конституционного права на правотворчество.

Н.П. Алешкова,

заместитель главы Администрации города Сургута (Сургут)

"Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2009 г.

-----------------------------------------------------------------------

*(1) URL: http://www.newkremenkul.ru/sobr.php.