Инкорпорация как способ устранения системных дефектов трудового права (М.А. Жильцов, "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2009 г.)

Инкорпорация как способ устранения системных дефектов трудового права

Принятый в 2001 г. Трудовой кодекс РФ не решил всех задач кодификации трудового законодательства. В настоящее время существуют системные дефекты трудового права, которые законодателю необходимо устранить. Автор статьи анализирует указанные дефекты и предлагает устранить их путем проведения инкорпорации.

Традиционно выделяются такие формы систематизации законодательства, как кодификация, инкорпорация и консолидация.

Под кодификацией понимается вид систематизации, который предполагает переработку норм права по содержанию и их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (например, своде законов, кодексе, основах законодательства и др.)*(1). В науке существуют и иные дефиниции. Р. Кабрияк указывает, что, опираясь на труды историков права, в частности на работу Ж. Вандерлиндена, можно следующим образом определить основу кодекса: это совокупность разрозненных правовых норм, приведенных в форму единого целого. В таком случае кодификация предстает в качестве деятельности по приданию правовым нормам такой формы, в которой они становятся единым целым*(2).

Инкорпорация - вид систематизации, в ходе которой действующие нормативные акты сводятся воедино без изменения их содержания, переработки и редактирования*(3). Однако некоторые авторы иначе определяют данное понятие. В.А. Сивицкий полагает, что и кодификация, и тщательно проводимая инкорпорация должны влечь не только механическое объединение нормативных правовых актов в некую единую систему, но и переработку инкорпорируемых актов, их увязку между собой, если речь идет не о составлении единого акта (кодекса), а о создании сборника актов*(4).

При консолидации несколько нормативных актов объединяются в новый нормативный акт без внутренней переработки и восполнения пробелов*(5).

В России уже проводилась инкорпорация законодательства о труде, связанная с разработкой в 1913 г. Устава о промышленном труде, который был включен в Свод законов Российской империи. В нем обобщили действовавшие на тот момент разрозненные акты о трудовом найме работников*(6). Помимо инкорпорации, по мнению С.Ю. Головиной, "трудовое законодательство России пережило четыре этапа кодификации, каждый из которых завершался принятием очередного кодекса, отражавшего потребности современного ему общества и черты соответствующей эпохи. При этом трудовое законодательство сохранило преемственность правового регулирования труда по тем вопросам, которые имели в России прогрессивное решение"*(7).

В конце 2001 г. была проведена кодификация трудового законодательства, результатом которой стало принятие Трудового кодекса РФ (далее - ТК РФ). Однако указанная кодификация не решила всех задач, которые стояли перед законодателем. В настоящее время существуют системные дефекты трудового права, которые законодателю необходимо устранить.

На основе анализа различных источников трудового права постараемся выявить эти дефекты и предложить способы их устранения.

1. До сих пор не принят ряд актов, необходимость принятия которых назрела уже давно, более того, обязательность принятия указанных актов прямо предусмотрена ТК РФ.

В соответствии с ч. 1 ст. 92 ТК РФ сокращенная продолжительность рабочего времени устанавливается для работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, - не более 36 ч в неделю в порядке, определенном Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Во исполнение данного правила принято постановление Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. N 870 "Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда".

В соответствии с п. 1 данного постановления указанным работникам устанавливаются сокращенная продолжительность рабочего времени - не более 36 ч в неделю, ежегодный дополнительный оплачиваемый отпуск - не менее 7 календарных дней, повышение оплаты труда - не менее 4% тарифной ставки (оклада), установленной для различных видов работ с нормальными условиями труда.

Однако решение вопроса о том, при каких условиях работникам устанавливаются указанные гарантии, Правительство РФ делегировало Министерству здравоохранения и социального развития РФ, которое в шестимесячный срок должно принять соответствующий нормативный акт с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Таким образом, нормативный правовой акт, принятие которого ТК РФ предусмотрел еще в 2002 г., до сих пор не появился на свет. В результате делегирования Правительством РФ полномочий затягивается принятие крайне необходимого нормативного правового акта.

В настоящее время применяется Список производств, цехов, профессий и должностей с вредными условиями труда, работа в которых дает право на дополнительный отпуск и сокращенный рабочий день, утвержденный постановлением Госкомтруда СССР и Президиума ВЦСПС от 25 октября 1974 г. N 298/П-22. Данный акт не отражает изменений социальных и экономических условий, происшедших за последние тридцать лет. Решением проблемы может стать принятие федеральных законов о нормативных правовых актах и о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, необходимость которых обосновывает, в частности, С.В. Поленина*(8). В указанных законах следует предусмотреть жесткие требования к срокам конкретизации отсылочных норм федерального закона во избежание затягивания принятия нормативных правовых актов на подзаконном уровне.

2. Принятые подзаконные нормативные акты подлежат корректировке в связи с изменением самого ТК РФ, которое произошло уже после их вступления в силу.

В качестве примера можно привести регулирование порядка ведения и заполнения трудовых книжек. Статья 66 ТК РФ содержит общие правила о трудовых книжках. Она изменялась законодателем в течение последних нескольких лет. В частности, ч. 3 ст. 66 ТК РФ в настоящее время позволяет всем работодателям (за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями) вести трудовые книжки на каждого работника, проработавшего у них свыше пяти дней, в случае, когда работа является для работника основной. В прежней редакции (до внесения изменений в ТК РФ Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ) данная норма устанавливала правило о том, что работодатели - физические лица (в том числе индивидуальные предприниматели) не могут вести трудовые книжки на работников.

Часть 2 ст. 66 ТК РФ говорит, что форма, порядок ведения и хранения трудовых книжек, а также порядок изготовления бланков трудовых книжек и обеспечения ими работодателей определяются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Во исполнение указанной нормы были приняты постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. N 225 "О трудовых книжках" и постановление Министерства труда и социального развития РФ от 10 октября 2003 г. N 69 "Об утверждении Инструкции по заполнению трудовых книжек".

В настоящее время названные нормативные акты частично противоречат нормам ТК РФ. Пункт 3.1 Инструкции по заполнению трудовых книжек устанавливает, что в графе 3 раздела "Сведения о работе" трудовой книжки в виде заголовка указывается полное наименование организации, а также сокращенное (при его наличии). Данное правило не учитывает, что уже более двух лет трудовые книжки могут вести и индивидуальные предприниматели. Формулировка должна быть следующей: "В графе 3 раздела "Сведения о работе" трудовой книжки в виде заголовка указывается полное наименование работодателя (фамилия, имя, отчество работодателя - физического лица, являющегося индивидуальным предпринимателем), а также сокращенное наименование работодателя (при его наличии)".

3. Существует большое количество нормативных правовых актов, которые формально не отменены, однако не подлежат применению полностью или в части в силу их противоречия ТК РФ.

Так случилось при принятии в 2001 г. ТК РФ, вобравшего практически полностью федеральные законы об охране труда, коллективных трудовых спорах, отчасти закон о коллективных договорах и соглашениях, а также ряд подзаконных нормативных актов. Отдельные нормативные источники впоследствии (по прошествии четырех с половиной лет) были признаны утратившими силу (например, Федеральный закон от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ). Другие - продолжают действовать до сих пор, порождая многочисленные вопросы об их применении. Примером может служить Положение об условиях работы по совместительству, утвержденное постановлением Госкомтруда СССР, Министерства юстиции СССР и ВЦСПС 9 марта 1989 г. N 81/604-К-3/6-84, действующее наряду со ст. 44 ТК РФ, которая устанавливает особенности регулирования труда лиц, работающих по совместительству. Большинство норм данного Положения трансформировалось в соответствующие статьи гл. 44 ТК РФ, остальные противоречат ТК РФ и с учетом правила ст. 423 ТК РФ не могут применяться. Полагаем, что одновременное действие двух нормативных актов, регулирующих одни и те же отношения, является ненужным дублированием и, несомненно, создает сложности для правоприменителей.

В качестве другого примера приведем параллельное существование Положения об условиях труда надомников, утвержденного постановлением Госкомтруда СССР и ВЦСПС 29 сентября 1981 г. N 275/17-99, и гл. 49 ТК РФ "Особенности регулирования труда надомников". Нормы указанной главы, а также общие нормы ТК РФ регулируют труд надомников таким образом, что уже нет необходимости в существовании названного Положения, тем более многие его нормы не могут применяться в современных условиях как противоречащие ТК РФ. Тем не менее формально это Положение, содержащее большое количество устаревших, а также дублирующих норм, не отменено.

Помимо перечисленных актов формально действует также Положение о порядке и условиях применения труда женщин, имеющих детей и работающих неполное рабочее время, утвержденное постановлением Государственного комитета по труду и социальным вопросам и Секретариата ВЦСПС от 29 апреля 1980 г. N 111/8-51. Оно подлежит применению в части, не противоречащей ТК РФ. Сложность в том, что данный акт закрепляет некоторые правила, которых нет в ТК РФ. Поэтому говорить об их прямом противоречии ТК РФ нельзя, а следовательно, они могут применяться работодателем и при возникновении судебного спора. В то же время такие правила разрабатывались в другой экономической ситуации, в рамках другой правовой идеологии, значит, они не могут точно отражать нынешние социально-экономические реалии.

В ряде случаев наряду с нормативными правовыми актами, принятыми во исполнение федерального закона, продолжают действовать акты СССР. В развитие ст. 166 ТК РФ было принято Положение об особенностях направления работников в служебные командировки, утвержденное постановлением Правительства РФ 13 октября 2008 г. N 749. Однако в нем ничего не сказано об отмене Инструкции о служебных командировках в пределах СССР от 7 апреля 1988 г. N 62, утвержденной Минфином СССР, Государственным комитетом СССР по труду и социальным вопросам, ВЦСПС. Эта Инструкция применялась в части, не противоречащей ТК РФ, до принятия постановления Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 749. В то же время в названной Инструкции урегулированы такие вопросы, которые не нашли отражения в Положении об особенностях направления работников в служебные командировки. В частности, п. 8 Инструкции говорит о направлении работника в служебную командировку в выходные дни, о подчинении работника режиму рабочего времени и времени отдыха той организации, в которую он направляется, а также о компенсации выходных дней в соответствии с законодательством, если работник специально командирован для работы в выходные или праздничные дни. К сожалению, в новом Положении эти нормы не нашли отражения, поэтому встает вопрос о соотношении данных актов. Применяется ли Инструкция в той части, в которой особенности направления в служебные командировки работников не урегулированы постановлением Правительства РФ от 13 октября 2008 г. N 749? Думается, при возникновении спора суд вынужден будет ее применять для восполнения пробела в праве, при этом формально он может это сделать, так как Инструкция не отменена.

Аналогичные вопросы возникают при регулировании отношений, связанных с совмещением профессий (должностей). Данный вопрос регулируется ст. 60.2 и 151 ТК РФ. Кроме того, не отменено постановление Совета Министров СССР от 4 декабря 1981 г. N 1145 "О порядке и условиях совмещения профессий (должностей)". В соответствии с п. 12 данного постановления доплаты за совмещение профессий (должностей), расширение зон обслуживания или увеличение установленного объема работ могут быть уменьшены или полностью отменены при пересмотре норм в установленном порядке, а также при ухудшении качества работы. Об уменьшении или отмене доплат работник должен быть письменно предупрежден не позднее чем за месяц. Однако такое правило противоречит нормам ТК РФ.

Статья 60.2 ТК РФ говорит о том, что с письменного согласия работника ему может быть поручено выполнение в течение установленной продолжительности рабочего дня (смены) наряду с работой, определенной трудовым договором, дополнительной работы по другой или такой же профессии (должности) за дополнительную оплату (ст. 151 ТК РФ). Согласно ч. 1 ст. 151 ТК РФ при совмещении профессий (должностей), расширении зон обслуживания, увеличении объема работы или исполнении обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, работнику производится доплата. Размер доплаты устанавливается по соглашению сторон трудового договора с учетом содержания и (или) объема дополнительной работы (ч. 2 ст. 151 ТК РФ). Думается, условие о выполнении дополнительной работы в соответствии со ст. 60.2 ТК РФ, а также размере доплаты за такую работу является дополнительным условием трудового договора (ч. 3 ст. 57 ТК РФ).

В то же время ч. 2 ст. 74 ТК РФ предусматривает правило об изменении определенных сторонами условий трудового договора, а именно о том, что о предстоящих изменениях определенных сторонами условий трудового договора, а также о причинах, вызвавших необходимость таких изменений, работодатель обязан уведомить работника в письменной форме не позднее чем за два месяца, если иное не предусмотрено ТК РФ.

Таким образом, правило о том, что об уменьшении или отмене доплат работник должен быть письменно предупрежден не позднее чем за месяц, предусмотренное п. 12 постановления Совета Министров СССР от 4 декабря 1981 г. N 1145 "О порядке и условиях совмещения профессий (должностей)", противоречит ч. 2 ст. 74 ТК РФ и не может применяться.

4. Продолжают действовать законы, регулирующие труд отдельных категорий работников наряду со специальными главами ТК РФ.

В качестве примера можно привести гл. 50 ТК РФ "Особенности регулирования труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Труд данной категории работников регулируется также Законом РФ от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". При этом ТК РФ и данный Закон частично дублируют друг друга. В соответствии со ст. 14 названного Закона лицам, работающим в северных районах России, устанавливаются дополнительные отпуска продолжительностью: в районах Крайнего Севера - 24 календарных дня; в приравненных к ним местностях - 16; в остальных районах Севера, где существуют районный коэффициент и процентная надбавка к заработной плате, - 8. Статья 321 ТК РФ говорит о том, что лицам, работающим в районах Крайнего Севера, предоставляются дополнительные оплачиваемые отпуска продолжительностью 24 календарных дня, а лицам, работающим в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, - 16.

Другим примером является гл. 54 ТК РФ "Особенности регулирования труда работников религиозных организаций". Согласно ст. 342 ТК РФ между религиозной организацией и работником заключается трудовой договор. Данная статья использует несколько иную терминологию, чем Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", п. 1 ст. 24 которого говорит о трудовых договорах (контрактах), которые религиозные организации в соответствии со своими уставами вправе заключать с работниками. Условия труда и его оплата устанавливаются по законодательству Российской Федерации, трудовому договору (контракту) между религиозной организацией (работодателем) и работником (п. 2 ст. 24 Закона).

Понятие "трудовой контракт" в ТК РФ не используется. Значит, нормы названного Закона необходимо привести в соответствие с ТК РФ.

5. В ТК РФ и иных федеральных законах имеются антиномии норм, регулирующих трудовые и иные непосредственно связанные с ними отношения.

Примером является правовое регулирование труда государственных гражданских служащих. Согласно ч. 5 ст. 11 ТК РФ на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной гражданской службе и муниципальной службе. Данная норма закрепляет сложившуюся практику преодоления конкуренции общего и специального законов, которая, как указывает М.Н. Марченко, традиционно разрешается "на основе принципа приоритета последнего по отношению к первому"*(9).

При этом в отношении муниципальных служащих данный принцип применения общей нормы, если иное не предусмотрено специальной нормой, сохранен в Федеральном законе от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" Часть 2 ст. 3 этого Закона говорит, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными указанным Федеральным законом. В то же время совершенно иной подход, противоречащий позиции ТК РФ, заложен в законе, регулирующем труд государственных гражданских служащих. В соответствии со ст. 73 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 79-ФЗ) федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом. Как видим, в данном Законе предусматривается субсидиарное применение трудового законодательства в отличие от ст. 11 ТК РФ, которая говорит о соотношении ТК РФ и Федерального закона N 79-ФЗ как общего и специального законов.

Указанное противоречие углубляется по мере развития системы нормативных правовых актов, регулирующих труд государственных гражданских служащих. Так, при принятии Федерального закона N 79-ФЗ законодатель автоматически перенес правовые конструкции ТК РФ в данный Закон, изменив терминологию (вместо понятия "трудовой договор" Закон использует термин "служебный контракт", вместо понятия "рабочее время" - "служебное время" и т.д.).

Однако впоследствии ТК РФ был существенно изменен (путем внесения в него поправок Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ). В то же время подобные изменения не были внесены в Федеральный закон N 79-ФЗ. Не произошло унификации правовых конструкций, используемых данными нормативными актами.

В частности, если после внесения изменений Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ ТК РФ практически отказался от понятия "существенные условия трудового договора", заменив его термином "определенные сторонами условия трудового договора", то Федеральный закон N 79-ФЗ до сих пор говорит о "существенных условиях служебного контракта" (ст. 24), "изменении существенных условий служебного контракта" (ст. 29).

Необходимо отметить, что постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. N 63 в связи с изменениями ТК РФ внесены соответствующие изменения в постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 "О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса РФ".

Таким образом, разрыв между правовыми конструкциями ТК РФ и Федерального закона N 79-ФЗ и их пониманием судебной практикой только увеличился.

Указанные противоречия еще более ярко проявляются, когда во исполнение Федерального закона N 79-ФЗ принимаются нормативные акты на подзаконном уровне. В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 1090 "Об утверждении Правил предоставления ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска федеральным государственным гражданским служащим, имеющим ненормированный служебный день". В соответствии с п. 4 указанных Правил в случае, если дополнительный отпуск за ненормированный служебный день не предоставляется, с письменного согласия гражданского служащего исполнение им должностных обязанностей за пределами нормальной продолжительности служебного времени оплачивается как сверхурочная работа.

Данное правило прямо противоречит ч. 1 ст. 126 ТК РФ, согласно которой часть ежегодного оплачиваемого отпуска, превышающая 28 календарных дней, по письменному заявлению работника может быть заменена денежной компенсацией. При этом прежняя редакция ст. 119 ТК РФ (до внесения изменений Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ) устанавливала аналогичное правило о том, что, если дополнительный отпуск за ненормированный рабочий день не предоставляется, переработка сверх нормальной продолжительности рабочего времени с письменного согласия работника компенсируется как сверхурочная работа.

В настоящее время данного правила в ст. 119 ТК РФ нет, следовательно, применяются нормы ст. 126 ТК РФ. Однако прежнее правило ст. 119 ТК РФ было воспринято постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 1090, т.е. при регулировании вопроса о денежной компенсации дополнительного отпуска за ненормированный рабочий день работникам и государственным гражданским служащим будут применяться различные подходы при исчислении размера указанной компенсации.

Названные системные дефекты трудового права могут быть устранены путем проведения инкорпорации трудового законодательства. При осуществлении данного вида систематизации законодатель помимо выявления и отмены недействующих норм должен выявить антиномии норм трудового права, пробелы, излишнее дублирование и устранить указанные дефекты. Таким образом, говоря об инкорпорации, мы имеем в виду необходимость серьезной переработки и систематизации нормативных правовых актов, регулирующих трудовые и иные непосредственно связанные с трудовыми отношения.

Для этого законодателю целесообразно разработать и принять концепцию инкорпорации трудового права. Такая концепция может быть принята на уровне постановления Правительства РФ. Она должна содержать определенную идею инкорпорации. Нельзя не согласиться с высказыванием В.М. Баранова: "В действующем российском законодательстве идея законопроекта фиксации не получила, хотя отдельные ее элементы обнаружить можно. Это обстоятельство существенно затрудняет законотворческий процесс, обедняет его содержание, лишает твердой основы и отправной точки, осложняет выбор формы акта, увеличивает сроки прохождения законопроекта"*(10). Указанный автор под идеей законопроекта понимает "относительно самостоятельный прием юридической техники, организационно автономный начальный этап законотворчества, представляющий собой систему теоретически обоснованных, практически апробированных либо выработанных на основе здравого смысла суждений о настоятельной потребности в документе, предмете и методах правовой регламентации, ближайших и отдаленных целях акта, ожидаемом результате"*(11).

Думается, такой идеей законопроекта инкорпорации трудоправовых норм может стать систематизация нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено ТК РФ. Названные нормативные акты и ТК РФ могут составить Свод нормативных актов, регулирующих трудовые отношения.

Идея инкорпорации должна предусмотреть схему инкорпорации, т.е. структуру указанного Свода, его элементы, иерархическую соподчиненность трудоправовых норм, перечень нормативных актов, подлежащих систематизации (как уже принятых, так и тех, которые должны быть приняты). Считаем, что инкорпорация норм трудового права должна стать важным шагом в его совершенствовании, она поможет устранить дефекты трудового права, а также предотвратить их появление в будущем.

М.А. Жильцов,

кандидат юридических наук,

доцент УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Теория государства и права / под ред. В.Д. Перевалова. М., 2005. С. 453.

*(2) Кабрияк Р. Кодификации. М., 2007. С. 108-109.

*(3) Теория государства и права. С. 452.

*(4) Сивицкий В.А. Систематизация как сфера применения юридико-технического инструментария // Юрид. техника. 2007. N 1. С. 66.

*(5) Там же. С. 66.

*(6) Головина С.Ю. Кодификация трудового законодательства России // Кодификация российского частного права / под ред. Д.А. Медведева. М., 2008. С. 236.

*(7) Там же. С. 236.

*(8) Поленина С.В. Конкретизация как метод законотворчества в Российской Федерации // Конкретизация законодательства как технико-юридический прием нормотворческой, интерпретационной, правоприменительной практики: материалы Междунар. симпозиума (Геленджик, 27-28 сентября 2007 г.) / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2008. С. 56.

*(9) Марченко М.Н. Источники права. М., 2008. С. 163.

*(10) Баранов В.М. Идея законопроекта // Юрид. техника. 2007. N 1. С. 29.

*(11) Там же. С. 29.