Новый механизм возмещения вреда, причиненного в результате нарушений в градостроительной сфере (А. Кузнецов, "Корпоративный юрист", N 3, март 2010 г.)

Новый механизм возмещения вреда, причиненного в результате нарушений в градостроительной сфере

1 января 2010 г. закончился переходный период, отпущенный законодателем на внедрение новой системы правового регулирования градостроительной деятельности. На страницах деловых изданий в основном обсуждался вопрос, как нововведения повлияют на функционирование строительной отрасли. Автор статьи анализирует, насколько новый порядок обеспечит своевременное и справедливое возмещение вреда, причиненного в результате разрушения возведенных недобросовестными строителями зданий и сооружений.

Ранее возмещение вреда, причиненного третьим лицам (далее - потерпевшие) в результате нарушений в сфере градостроительной деятельности, приведших к разрушению объекта капитального строительства, техногенной аварии или катастрофе, другому чрезвычайному происшествию в этой сфере (далее - ЧП), регулировалось исключительно нормами ГК РФ. Потерпевшие предъявляли иски к эксплуатанту*(1) указанного объекта. Установление виновных, характера и степени вины каждого из них, размера полагающейся компенсации, других существенных обстоятельств производилось в рамках одного судебного процесса. Как правило, назначались судебно-технические экспертизы, возбуждались уголовные дела в отношении виновных должностных лиц и специалистов, из-за чего судебное разбирательство прерывалось на довольно значительные сроки, как следствие - потерпевшие годами ждали справедливого решения, чем грубо нарушались их права и законные интересы. Как представляется, общегражданская процедура возмещения вреда не учитывает специфику градостроительной деятельности, в связи с чем реформа в этой сфере назрела уже довольно давно.

В июле 2008 г. был дан старт реформе системы правового регулирования градостроительной деятельности: государственный контроль в форме лицензирования должен быть заменен на общественный - самоконтроль хозяйствующих субъектов, работающих в этой отрасли экономики.

Новый правовой механизм возмещения вреда, возникшего в результате ЧП, урегулирован в гл. 8 (ст. 58-62) Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) "Ответственность за нарушение градостроительной деятельности" и заключается в следующем. Возмещать вред, причиненный в результате ЧП, должен хозяйствующий субъект (далее - причинитель вреда), непосредственно выполнивший некачественные работы, которые оказывают существенное влияние на безопасность создаваемых объектов (далее - опасные работы), ставшие причиной этого ЧП.

Если ответственность за вред, возникший в результате нарушений градостроительной деятельности, застрахована, потерпевшим выплачиваются суммы согласно страховому полису.

В случае недостаточности такого возмещения и отсутствия у причинителя вреда средств (имущества) для полной выплаты компенсаций перед потерпевшими солидарно субсидиарную ответственность несут:

1) федеральный или региональный бюджет - в зависимости от того, чей орган управления выдал разрешение (или утвердил положительное заключение государственной экспертизы), на основании которого выполнялись опасные работы, ставшие первопричиной причинения вреда;

2) саморегулируемая организация (далее - СРО), членом которой является причинитель вреда, в пределах сформированного компенсационного фонда.

Государство и муниципальное образование могут, но не обязаны вне зависимости от установления причин ЧП принять решение о компенсации причиненного вреда определенным категориям физических лиц (т.е. только гражданам). Это не освобождает хозяйствующих субъектов - непосредственных причинителей вреда от ответственности перед потерпевшими (ст. 61 ГрК РФ).

Установлена обязательная досудебная административная процедура расследования обстоятельств ЧП (ст. 62 ГрК РФ), которой предусмотрено следующее:

1) в срок до десяти дней со дня причинения вреда в результате ЧП создается техническая комиссия (далее - Комиссия), в полномочия которой входит установление причин нарушения законодательства о градостроительной деятельности. Ее уровень (федеральный, субъекта Федерации, муниципальный) зависит от статуса объекта, на котором произошло ЧП, и тяжести последствий (ч. 2, 3, 4 ст. 62 ГрК РФ);

2) максимальный срок, в течение которого Комиссия должна провести расследование и утвердить свое заключение, - пять, три или два месяца в зависимости от уровня Комиссии. Заключение подлежит опубликованию (ч. 5 и 7 ст. 62 ГрК РФ);

3) заключение Комиссии должно, в том числе, содержать выводы о причинах нарушения законодательства, в результате которого произошло ЧП, и об обстоятельствах, указывающих на виновность лиц (ч. 6 ст. 62 ГрК РФ);

4) в установлении причин нарушения законодательства (т.е. в работе Комиссии) в качестве наблюдателей могут принимать участие заинтересованные лица, в состав которых включены хозяйствующие субъекты, как-либо принимавшие участие в создании (или изменении) объекта капитального строительства (застройщик, заказчик, подрядные организации, выполнявшие инженерные изыскания, проектирование и строительно-монтажные работы, специализированные экспертные организации), а также граждане и их объединения (ч. 8 ст. 62 ГрК РФ);

5) заключение Комиссии может быть оспорено в судебном порядке, но только заинтересованными лицами (ч. 9 ст. 62 ГрК РФ).

Обобщив изложенное выше, приходим к выводу о том, что новый механизм возмещения вреда, причиненного в результате ЧП, разделен на три последовательные стадии.

1. Административное расследование причин ЧП, по результатам которого Комиссия публикует свое заключение с выводами об обстоятельствах, указывающих на виновность лиц.

2. Судебное обжалование заключения Комиссии заинтересованными лицами, не согласными с выводами, изложенными в названном документе.

3. Судебный процесс, в котором потерпевшие будут пытаться взыскать возмещение причиненного им вреда с непосредственного его причинителя (и страховщика последнего), а при недостаточности у него средств - возложить ответственность на государственный бюджет (соответствующего уровня) и СРО, членом которой являлось указанное лицо во время проведения "опасных работ", ставших первопричиной ЧП.

Такая процедура явно ухудшила положение потерпевших по сравнению с ранее действовавшим порядком.

Во-первых, с точки зрения ГПК РФ и АПК РФ, стадия административного расследования причин ЧП (стадия I) является обязательной досудебной процедурой, в связи с чем потерпевшие теперь лишены возможности сразу обратиться с иском в соответствующий суд о взыскании причиненного им вреда (стадия III). Согласно п. 8 ч. 1 ст. 125 АПК РФ*(2), в исковом заявлении должны быть указаны "сведения... о соблюдении досудебного порядка, если он предусмотрен федеральным законом". Его невыполнение означает, что поданное исковое заявление подлежит возврату (ст. 129 АПК РФ), а если дело было возбуждено - оставлению без рассмотрения (ст. 148 АПК РФ).

Во-вторых, заключение Комиссии может быть обжаловано любым заинтересованным лицом, несогласным с изложенными там выводами. Эта стадия таит для потерпевших весьма много неожиданных и неприятных сюрпризов. Вот только некоторые.

1. Несогласные с одним и тем же выводом Комиссии физические и юридические заинтересованные лица должны подавать свои заявления в разные суды: первые - в суд общей юрисдикции, вторые - в арбитражный суд субъекта Федерации. К чему приводит подобное раздвоение подведомственности споров по одинаковым предметам, хорошо известно на примере дел о так называемых рейдерских захватах.

2. В данной категории дел (оспаривание решений или действий государственного органа) бремя доказывания правомерности выводов Комиссии лежит на ответчике (ч. 1 ст. 65 АПК РФ). При этом Комиссия, не являясь юридическим лицом, сама "защищать" свою позицию в суде не сможет, в связи с чем в качестве ответчика (государственного органа, чье решение или действие обжалуется) привлекается не она, а орган исполнительной власти, ее сформировавший. Таким образом, "жалобщикам" будет противостоять оппонент, не имеющий прямого интереса в исходе дела: признание выводов не соответствующими действительности не повлечет для ответчика каких-либо негативных последствий, даже репутационных.

3. Предметом оспаривания могут быть не только выводы Комиссии о виновности конкретного исполнителя опасных работ, но и игнорирование ею в ходе расследования каких-либо других обстоятельств, указывающих на виновность еще одного исполнителя (или эксплуатанта). Таким образом, исков, обжалующих выводы Комиссии, может быть весьма много, но все они должны быть рассмотрены судами по существу.

4. Так как вопросы, рассматриваемые судами в данной категории дел, требуют специальных знаний, непременно будут назначены судебно-технические экспертизы (ст. 82 АПК РФ), несмотря на то что аналогичные исследования уже были проведены в ходе административного расследования. На время их проведения судебное производство, как правило, приостанавливается (п. 1 ст. 144 АПК РФ).

5. Если будет установлено, что Комиссия действительно не исследовала какие-то обстоятельства, которые могли (даже потенциально, теоретически) повлиять на выводы о виновности эксплуатанта и/или других исполнителей опасных работ (кроме указанных в заключении), суд не вправе "излечить" заключение (путем внесения в него изменений), так как это не входит в его компетенцию. Следовательно, названный документ в полном объеме подлежит признанию недействительным.

6. Анализируемыми правовыми нормами (ст. 62 ГрК РФ) вообще не предусмотрен такой вариант развития событий, как признание судом заключения Комиссии недействительным полностью или частично.

7. Потерпевшие лишены возможности каким-либо образом ускорить судебные процессы второй стадии (обжалование выводов Комиссии), так как формально их права и законные интересы не затронуты.

В-третьих, только суд в ходе рассмотрения исков потерпевших (это стадия III) уполномочен признать конкретных исполнителей опасных работ (и/или эксплуатанта) виновными и определить размер полагающейся компенсации. Но чтобы обратиться с этим требованием в суд, потерпевшие должны пройти последовательно две предыдущие стадии и получить "на руки" следующие документы: опубликованное заключение Комиссии, в котором содержится вывод об обстоятельствах, указывающих на виновность ответчика в причинении вреда истцу; вступившие в силу судебные акты об отказе в удовлетворении заявлений по обжалованию заинтересованными лицами выводов Комиссии.

Если ответчик (причинитель вреда) представит в суд доказательство рассмотрения в каком-либо судебном органе дела об обжаловании выводов Комиссии (заключения), исковое заявление должно быть оставлено без рассмотрения или производство подлежит приостановлению.

Естественно, не имеет смысла обращаться в суд, если заключение Комиссии признано недействительным, так как не к кому предъявлять иск: обстоятельства, указывающие на виновность ответчика, должны быть установлены именно ею.

Это далеко не все недостатки уже действующего механизма восстановления прав и законных интересов лиц, пострадавших в результате ЧП. В данном случае системная ошибка, допущенная федеральным законодателем, заключается в следующем.

Объявление конкретных лиц нарушителями правовых норм, назначение им наказания, определение способа и порядка восстановления прав потерпевших в России, как и в любом правовом государстве, является исключительной прерогативой суда. В уголовное и административное судопроизводство (с целью оптимизации) внедрены досудебные процедуры предварительного расследования, которые подробно и достаточно точно (четко) регламентированы соответствующими процессуальными законами. В гражданском судопроизводстве расследование всех обстоятельств дела осуществляет суд в соответствии с гражданским процессуальным законом. В данном случае для расследования обстоятельств гражданско-правового нарушения (обязательства вследствие причинения вреда в результате нарушения градостроительного законодательства) введена досудебная стадия предварительного расследования, при этом процедура его проведения осталась полностью неурегулированной (ст. 62 ГрК РФ).

Альтернативная концепция правового механизма возмещения вреда потерпевшим в результате ЧП

Хотелось бы предложить свою концепцию правового механизма возмещения вреда потерпевшим в результате ЧП.

Первая очередь: возмещение вреда потерпевшим

Участники: с одной стороны - потерпевшие (третьи лица, кому причинен вред вследствие чрезвычайного происшествия на объекте капитального строительства), с другой - застройщик и заказчик (при наличии) (во время строительства); собственник объекта и эксплуатант (при наличии) (во время эксплуатации).

Застройщик и заказчик, собственник и эксплуатант несут перед потерпевшими солидарную ответственность*(3).

Размер полагающегося возмещения причиненного вреда определяется в суде в соответствии с установленной АПК РФ и ГПК РФ подведомственностью и подсудностью. Возможно, целесообразно ввести территориальную подсудность по месту нахождения объекта капитального строительства.

После выплаты потерпевшим компенсации застройщик и заказчик или собственник и эксплуатант получают право регресса к хозяйствующему субъекту, чья ненадлежащая градостроительная деятельность стала непосредственной причиной ЧП (причинитель вреда). Эти суммы включаются в убытки, подлежащие возмещению в ходе урегулирования второй очереди правоотношений.

Вторая очередь правоотношений: возложение ответственности за ЧП на непосредственных причинителей вреда

Участники (каждый за себя): собственник; эксплуатант; застройщик; заказчик; все подрядчики, проведшие инженерные изыскания территории, разработавшие проектную документацию, выполнившие строительно-монтажные работы; государственные и частные экспертные и контролирующие организации, выдавшие разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию, осуществлявшие строительный контроль и надзор, утвердившие положительное экспертное заключение проектной документации.

Проводится расследование обстоятельств нарушения градостроительной деятельности и правил эксплуатации объекта капитального строительства. В данном случае может быть использована административная процедура, предусмотренная ст. 62 ГрК РФ (с учетом замечаний, указанных выше). В ходе расследования должны быть установлены обстоятельства, указывающие на виновность конкретных исполнителей опасных работ (или эксплуатанта), нарушения которых привели к ЧП, а также другие допущенные в ходе строительства и эксплуатации нарушения, как-либо способствовавшие ЧП, увеличившие причиненный вред.

После окончания административного расследования в суде рассматриваются исковые требования лиц (из числа участников второй очереди правоотношений), понесших убытки (в том числе регрессные требования) в результате ненадлежащей градостроительной деятельности непосредственных виновников ЧП. При этом если вина эксплуатанта не установлена, то в первую очередь солидарную ответственность перед ним несут застройщик и заказчик, которые в порядке регресса получают право требования к хозяйствующим субъектам, некачественно выполнившим опасные работы, ставшие причиной ЧП.

Возможно, целесообразно установить специальную подведомственность данной категории дел, например в арбитражном суде субъекта Федерации по месту нахождения объекта капитального строительства.

Преимущества альтернативной концепции правового регулирования обязательств вследствие причинения вреда при осуществлении градостроительной деятельности

Как представляется, предлагаемый механизм возмещения вреда, причиненного в результате нарушения градостроительной деятельности, обладает явными преимуществами. Вот только некоторые:

а) он социально ориентирован, так как приоритет получают права и законные интересы потерпевших;

б) стимулирует позитивное поведение предпринимательских структур. Например, собственнику (эксплуатанту) становится экономически выгоднее относиться к эксплуатируемому объекту капитального строительства с должной степенью заботливости и осмотрительности;

в) позволит снизить бюджетные расходы на выплату компенсаций потерпевшим.

А. Кузнецов,

начальник юридического отдела ЗАО "ЮИТ СитиСтрой"

"Корпоративный юрист", N 3, март 2010 г.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Здесь и далее имеется в виду лицо, использующее построенный объект в своей деятельности или для личных нужд, обеспечивающее его надлежащую эксплуатацию. Это может быть собственник или другой владелец, чьи права имеют законное основание.

*(2) Аналогичная норма содержится в п. 7 ч. 2 ст. 131 ГПК РФ.

*(3) К данным правоотношениям применяются нормы ст. 1079 ГК РФ - так называемая "безвиновная ответственность" собственника источника повышенной опасности. Освобождает от ответственности только форс-мажор, например причинение вреда в результате теракта, но при условии, что эксплуатант (застройщик) своими неправомерными действиями не способствовал увеличению ущерба (например, блокирование аварийных выходов, отсутствие работоспособной системы пожаротушения и т.п.).