Правовые средства защиты прав потребителей социальных услуг (А.В. Барков, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 6, июнь 2010 г.)

Правовые средства защиты прав потребителей социальных услуг

Потребители социальных услуг, осуществляя свои субъективные права, обладают возможностью не только определенного поведения, но и обеспечения защиты своих прав различными правовыми средствами. В настоящее время выявлению оптимальных правовых средств в научной литературе уделяется огромное внимание. Разработкой теории правовых средств как нового направления в науке, изучающего потенциал юридических инструментов и конструкций, занимались такие ученые - теоретики права, как С.С. Алексеев, А.В. Малько, В.А. Сапун, К.В. Шундиков и др.*(1) Имеются также многочисленные отраслевые исследования правовых средств*(2), в том числе цивилистические исследования, среди которых в первую очередь следует отметить работы Н.А. Баринова, Ю.Х. Калмыкова, Б.И. Пугинского*(3). Однако, несмотря на активное изучение возможностей правовых средств в различных сферах общественной жизни, средства защиты прав потребителей социальных услуг еще не находились в центре внимания ученых-правоведов.

Представляется, что методологической основой многих исследований послужила концепция одного из первых разработчиков теории правовых средств Б.И. Пугинского. С его точки зрения, "правовые средства представляют собой сочетание (комбинации) юридически значимых действий, совершаемых субъектами с дозволенной степенью усмотрения и служащих достижению этих целей (интересов), не противоречащих законодательству и интересам общества"*(4).

В последующем теория правовых средств была творчески развита и углублена Н.А. Бариновым и Ю.Х. Калмыковым. По их мнению, правовые средства можно определить как "юридические возможности, заложенные в нормах гражданского законодательства, которые используются в процессе реализации этих норм"*(5).

В контексте настоящего исследования научная теория Н.А. Баринова о гражданско-правовых средствах обеспечения имущественных потребностей возможностями гражданского законодательства предпочтительна, так как рынок социальных услуг как объект правового регулирования представляет собой совокупность общественных отношений по удовлетворению имущественных потребностей лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, в услугах. Правовые средства в предложенной концепции не замыкаются на провозглашении указанных возможностей, а характеризуют эти возможности в динамике, в процессе их реализации, так как только в результате фактического использования правовой нормы, в приложении ее к конкретным общественным отношениям можно добиться эффективного правового воздействия. Н.А. Баринов справедливо отмечает, что правовые средства составляют основу механизма правового регулирования*(6). Таким образом, логично предположить, что под правовыми средствами защиты прав потребителей социальных услуг следует понимать юридические возможности правовых норм и конструкций, составляющих основу и обеспечивающих эффективность действия механизма защиты прав потребителей.

В условиях формирования рынка договор призван стать основной формой отношений, стимулирующих оборот социальных услуг, учитывающей их спрос и предложение и, тем самым, отображающей экономико-правовую модель самого рынка*(7). Характерной особенностью данного рынка является его социальная направленность, проявляющаяся в необходимости эффективной защиты лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, от воздействия рыночной экономики, что предполагает анализ особенностей средств защиты прав потребителей социальных услуг как слабой стороны в отношениях по их оказанию.

Эффективность правового регулирования рынка социальных услуг в значительной степени будет зависеть от возможности договора активизировать предоставление социальных услуг, повысить их безопасность и качество и, тем самым, эффективно реализовать и защитить субъективные права на жизнь и здоровье наиболее слабой стороны в договоре - потребителя, находящегося в трудной жизненной ситуации. Таким образом, повышение эффективности договорного регулирования рынка социальных услуг и защиты прав потребителей в этой сфере предполагается как решение взаимообусловленных задач. Однако существующее положение дел показывает, что на практике применение договора в сфере социального обслуживания оказывается серьезно затруднено. Препятствием в развитии договорных отношений служат, на наш взгляд, следующие обстоятельства.

Длительное время складывающийся стереотип мышления, проявляющийся в том, что сфера социального обслуживания является зоной государственных публичных интересов, не приемлющей частноправовых элементов, рассматриваемых как посягательство на гарантии и социальные льготы значительной части социально не защищенного населения, повлиял на действующее законодательство в этой области. Среди наиболее важных законов, регулирующих социальное обслуживание, следует отметить Федеральный закон от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"*(8). Согласно определению, данному в ст. 1 Закона, "социальное обслуживание" граждан пожилого возраста и инвалидов представляет собой деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах. Социальные услуги, входящие в федеральный перечень гарантированных государством социальных услуг, могут быть оказаны бесплатно, а также на условиях частичной или полной оплаты в зависимости от размера получаемой пенсии и ряда других факторов, влияющих на социальные льготы и гарантии. При оказании дополнительных социальных услуг взимание платы производилось со всех категорий граждан. Однако учреждение социального обслуживания обязано было заключать договоры, определяющие виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые должны быть предоставлены услуги, а также порядок и размер их оплаты, только с категорией граждан, принимаемых на платное обслуживание. Таким образом, происходило разделение предоставленных услуг на возмездные и безвозмездные. В то же время, по мнению законодателя, отношение между потребителем и производителем лишь тогда регулируется Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителя"*(9), когда услуга оказывается по возмездному договору, ставя потребителя "бесплатных услуг" в неравное положение с потребителем платных услуг. Данное обстоятельство не может считаться приемлемым и требует корректировки.

Не достигнуто единства по вопросу средств повышения эффективности правового регулирования социального обслуживания и среди специалистов в данной отрасли права. Отмечается, что социальное обслуживание в качестве предмета правового регулирования рассматривается специалистами в области права социального обеспечения как один из институтов данной отрасли права, где роль и место договора традиционно не исследуются. Предпринимаются попытки разграничить социальное обеспечение, и в том числе сферу социального обслуживания, на государственные и негосударственные формы*(10). Делаются выводы о том, что отношения распределения в сфере социального обслуживания разнородны и требуют различных методов правового регулирования*(11), где в сферу действия норм гражданского права попадают лишь отношения, основанные на оказании платных или частично платных услуг. К сожалению, нет специальных исследований, посвященных возможностям договора социальных услуг, и среди ученых-цивилистов, что отрицательно сказывается на развитии рыночных отношений в данной области.

Анализ правоприменительной практики в этой области показывает, что на игнорировании роли договора в сфере социального обслуживания в первую очередь сказалось несовершенство действующего законодательства. В соответствии с Положением о предоставлении бесплатного социального обслуживания и платных услуг государственными социальными службами основные виды социальных услуг предоставлялись гражданам за плату (полностью или частично) государственными социальными службами на условиях, установленных постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 473 "О порядке и условиях оплаты социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания"*(12). Тарифы на социальные услуги, оказываемые населению государственными социальными службами, устанавливались органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При оказании платных социальных услуг государственные социальные службы заключали с гражданами или их законными представителями договор на основе примерного договора, утвержденного Министерством социальной защиты населения РФ. В договоре на предоставление платных социальных услуг указывались виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые они должны быть предоставлены, порядок и размер их оплаты, а также другие условия, определяемые сторонами. На бесплатное социальное обслуживание договоры не заключались.

В настоящее время данный нормативно-правовой акт фактически утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(13) (с учетом изменений, внесенных ФЗ от 29 ноября 2004 г. N 141*(14)), которым установлено, что порядок предоставления бесплатного социального обслуживания определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а не Правительством РФ, как было ранее. Несмотря на то, что легальных запретов к применению договора сегодня нет, на стереотип мышления законодателей cубъектов Федерации влияют ранее действующие ограничения в этой сфере, что тормозит развитие договорных отношений.

Законодательные акты субъектов РФ за редким исключением*(15) не восприняли договорной формы оказания социальных услуг на условиях полной или частичной оплаты*(16). Однако далеко не во всех исследуемых нормативных правовых актах основанием возникновения отношений по оказанию социальных услуг является договор. Например, приказ Комитета по труду и социальной защите населения Администрации Санкт-Петербурга от 7 августа 2001 г. N 104 предусматривает возможность заключения договора только в случае оказания платных социальных услуг*(17). Постановление главы г. Серпухова Московской области от 15 декабря 2003 г. N 1742 также регламентирует отношения, связанные с оказанием платных социальных услуг, посредством договора, но в то же время вводит странное правило: "Разовые услуги могут предоставляться без оформления договора, с оформлением финансового документа"*(18).

Анализ регионального законодательства и правоприменительной практики, связанных с оказанием социальных услуг, выявил их противоречие федеральному законодательству. Так, практически во всех нормативных правовых актах субъектов РФ и актах местного самоуправления о социальном обслуживании закрепляется обязанность учреждения социального обслуживания заключать договоры, определяющие виды и объем предоставляемых услуг, сроки, в которые должны быть предоставлены услуги, а также порядок и размер их оплаты только с категорией граждан, принимаемых на платное обслуживание, что делает формирование рынка социальных услуг пустой декларацией.

Вместе с тем не подвергается сомнению тот факт, что цивилизованный экономический оборот услуг строится в условиях договорных отношений его участников на основе взаимного совпадения частных интересов. Действовать на основании договора выгодно как производителю, так и потребителю услуг. В договоре предусматриваются и защищаются субъективные права потребителя на информацию, безопасность, качество услуги. Договор, даже если он не предусмотрен законом, выгоден и производителю услуги, так как в противном случае за некачественное обслуживание наступает внедоговорная (деликтная) ответственность*(19).

Следующим препятствием на пути формирования эффективной защиты прав потребителей социальных услуг является то, что упомянутый Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ внес также коррективы и в вопрос об установлении государственных стандартов социального обслуживания населения Российской Федерации, который осуществляется сегодня в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, Правительство Саратовской области постановлением от 29 декабря 2004 г. N 322 "О государственных стандартах социального обслуживания населения Саратовской области" утвердило государственные стандарты социального обслуживания населения Саратовской области. Утвержденные стандарты разработаны в соответствии с перечнем гарантированных государством социальных услуг по ГОСТу Р 52143-2003 "Социальное обслуживание населения. Основные виды социальных услуг" и ГОСТу Р 52142-2003 "Социальное обслуживание населения. Качество социальных услуг"*(20).

Из анализа правоприменительной практики следует, что отмена федеральных стандартов качества социальных услуг обернулась резким снижением уровня жизни значительного круга лиц, нуждающихся в социальной помощи. Изучение регионального законодательства в данной сфере выявило его несовершенство, которое заключается в бессистемности, отсутствии учета региональной специфики оказания социальных услуг и низкой юридической технике нормативных правовых актов.

В нормативных правовых актах различных субъектов РФ и актах органов местного самоуправления объем гарантированных социальных услуг существенно различается: где-то он уже, где-то - шире. Все перечисленные проблемы незамедлительно отразились на уровне защиты прав потребителей социальных услуг. Некоторые граждане, лишенные прежней социальной поддержки, а также компетентные органы, усмотрев нарушение конституционных прав, которые, по их мнению, возникли в связи с изменениями федерального законодательства в сфере социального обслуживания, обратились в Конституционный Суд РФ за защитой*(21).

В запросе Псковского областного суда оспаривалась конституционность положений преамбулы и ч. 2 ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, согласно которым при переходе к системе социальной защиты граждан, основанной на положениях данного Федерального закона, субъекты Российской Федерации должны вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты; при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации в связи с принятием этого Федерального закона нормативных правовых актов должно быть выполнено условие о том, что при изменении после 31 декабря 2004 г. порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления - ухудшены.

Конституционный Суд РФ определил, что оспариваемые положения не могут рассматриваться как противоречащие предписаниям Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу предполагают обязанность Российской Федерации участвовать в финансовом обеспечении реализации полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению мер социальной поддержки лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации, на уровне не ниже сложившегося в соответствии с федеральным законодательством, действовавшим до 1 января 2005 г. Вместе с тем следует обратить внимание на некоторую неопределенность формулировки, содержащуюся в данном определении, в частности, выражающуюся во фразе "по своему смыслу предполагает". Видимо, в связи с этим субъекты Российской Федерации "предполагают" различное содержание перечня гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации.

В связи с этим в современных российских условиях в целях единообразного применения законодательства, обеспечения равноправия и защиты прав и законных интересов лиц, находящихся в трудной жизненной ситуации, необходимо возродить федеральные стандарты качества социальных услуг, установив на уровне федерального закона их нижний допустимый предел, предоставив субъектам РФ возможность повышать соответствующие региональные стандарты по своему усмотрению.

В настоящее время в периодической печати настойчиво обсуждается необходимость принятия закона, регламентирующего оказание социальных услуг. Отмечается, что негосударственные организации должны иметь возможность получать госзаказы на оказание социальных услуг. Такое мнение высказала заместитель председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам Г.Н. Карелова на прошедшем в Госдуме заседании "круглого стола", посвященном партнерству государства и бизнеса в социальной сфере. Она сообщила, что сейчас занимается подготовкой законопроекта "О социальных услугах". "Из-за отсутствия равных возможностей получения госзаказа в социальной сфере для разных субъектов рынок социальных услуг развивается преимущественно теневым способом. Если человеку нужна сиделка, домработница, уборщица, медсестра, - он либо неформально договаривается об услуге, либо ищет прежде всего помощников среди гастарбайтеров. Если же малому и среднему бизнесу обеспечить равные с государством возможности участия в этой сфере, конкуренция обеспечит разнообразие, качество и доступность услуг", - пояснила Г.Н. Карелова*(22).

Разделяя настоящую позицию, считаем, что в проекте федерального закона "О социальных услугах" необходимо предусмотреть такие дополнительные средства правовой защиты, как обязательное лицензирование всех видов деятельности, связанных с осуществлением социального обслуживания; страхование гражданской ответственности субъектов, осуществляющих данный вид деятельности; создание соответствующих саморегулируемых некоммерческих организаций в данной области как правового средства организации и контроля; проведение конкурсов на размещение социальных заказов, обеспечивающих равные условия доступа негосударственных и государственных некоммерческих организаций на рынок социальных услуг, что сделает более прозрачными государственные финансовые потоки по их оплате.

Библиографический список

1. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001.

2. Баринов Н.А., Калмыков Ю.Х. Правовые средства обеспечения имущественных потребностей граждан // Гражданское право и сфера обслуживания: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1984.

3. Гущин В.В., Пахомов В.Д., Приходько Е.П. Сервисное право. М., 2003.

4. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения в России: Учебник. М., 2002.

5. Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике: Монография. Саратов: Изд-во СГАП, 2003.

6. Меркулов В.В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Саратов, 1994.

7. Нагорных Р.В. Административно-правовые средства в механизме правового регулирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции (Москва, 13 октября 2005 г.): В 2-х т. // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования: Сборник. М.: РПА МЮ РФ, 2005. Т. 1.

8. Петрова Г.О. Норма и правоотношения - средства уголовно-правового регулирования: Монография. Н. Новгород: Изд-во Нижегор. ун-та, 1999.

9. Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юрид. лит., 1984.

10. Сапун В.А. Теория правовых средств и механизмы реализация права: Дисс. ... докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2002.

11. Смольякова Т.А. Няню заказывали? Возможны ли доступные цены на частные социальные услуги // Российская газета. 2008. 17 июня.

12. Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2003.

13. Терехова Ю.К. Комментарий к Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (постатейный).

14. Тихомиров А.В. Организационные начала публичного регулирования рынка медицинских услуг. М., 2001.

А.В. Барков,

доктор юридических наук,

профессор кафедры гражданско-правовых

дисциплин Московской академии экономики и права

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 6, июнь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М.: Норма, 2001; Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике: Монография. Саратов: Изд-во СГАП, 2003; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизмы реализация права: Дисс.: докт. юрид. наук. Н. Новгород, 2002.

*(2) См.: Нагорных Р.В. Административно-правовые средства в механизме правового регулирования государственной правоохранительной службы Российской Федерации // Материалы международной научно-практической конференции (Москва, 13 октября 2005 г.): В 2-х т. // 35 лет Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации и ее роль в развитии юридического образования: Сборник. М.: РПА МЮ РФ, 2005. Т. 1. С. 332-337; Петрова Г.О. Норма и правоотношения - средства уголовно-правового регулирования: Монография. Н. Новгород: Изд-во Нижегор. ун-та, 1999.

*(3) См.: Баринов Н.А., Калмыков Ю.Х. Правовые средства обеспечения имущественных потребностей граждан // Гражданское право и сфера обслуживания: Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: Изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1984; Пугинский Б.И. Гражданско-правовые средства в хозяйственных отношениях. М.: Юрид. лит., 1984.

*(4) Пугинский Б.И. Указ. соч. С. 87.

*(5) Баринов Н.А., Калмыков Ю.Х. Указ. соч. С. 51.

*(6) Там же. С. 64.

*(7) См.: Меркулов В.В. Гражданско-правовой договор в механизме регулирования товарно-денежных отношений: Автореф. дисс.: докт. юрид. наук. Саратов, 1994. С. 7. 

*(8) СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198.

*(9) СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 600.

*(10) См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения в России: Учебник. М., 2002. С. 494.

*(11) См.: Сулейманова Г.В. Право социального обеспечения: Учебное пособие. Ростов-на-Дону, 2003. С. 28. 

*(12) СЗ РФ. 1996. N 27. Ст. 3274.

*(13) ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607.

*(14) ФЗ от 29 ноября 2004 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утративши ми силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4840.

*(15) Постановление Правительства Московской области от 21 апреля 2005 г. N 258/15 "Об утверждении порядка финансирования и предоставления мер социальной поддержки по бесплатному изготовлению и ремонту зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов и металлокерамики) отдельным категориям граждан, имеющим место жительства в Московской области" // Информационный вестник Правительства Московской области. 2005. N 5; постановление мэра г. Протвино Московской области от 31 декабря 1997 г. N 868 (в ред. от 24 декабря 2001 г.) "О предоставлении социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидам г. Протвино" (вместе с Порядком и условиями зачисления граждан пожилого возраста и инвалидов на социальное обслуживание на дому в г. Протвино, Перечнем гарантированных социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам).

*(16) Постановление Правительства Москвы от 1 февраля 2005 г. N 46 "О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан" // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. N 11.

*(17) Приказ Комитета по труду и социальной защите населения Администрации Санкт-Петербурга от 7 августа 2001 г. N 104 "О порядке предоставления платных социальных услуг населению в государственных учреждениях социального обслуживания, подведомственных Комитету по труду и социальной защите населения" // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2001. N 9.

*(18) Постановление главы г. Серпухова Московской области от 15 декабря 2003 г. N 1742 "Об утверждении Положения о порядке оказания платных медицинских и социальных услуг в МУ "Центр реабилитации инвалидов "Меридиан".

*(19) См.: Гущин В.В., Пахомов В.Д., Приходько Е.П. Сервисное право. М., 2003. С. 272; Тихомиров А.В. Организационные начала публичного регулирования рынка медицинских услуг. М., 2001. С. 28-29, 66-67, 89.

*(20) См.: Терехова Ю.К. Комментарий к Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" (постатейный).

*(21) См.: Определение Конституционного Суда РФ от 11 июля 2006 г. N 353-О "По запросу Псковского областного суда о проверке конституционности Положений Преамбулы и части 2 статьи 153 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Пенсия. 2006. N 12.

*(22) См.: Смольякова Т.А. Няню заказывали? Возможны ли доступные цены на частные социальные услуги // Российская газета. 2008. 17 июня.