Практика коттеджного строительства на землях рекреационного назначения (Н.А. Маленков, "Право и экономика", N 8, август 2010 г.)

Практика коттеджного строительства на землях рекреационного назначения

Термин "коттедж" и производные от него словосочетания (коттеджный поселок, коттеджное строительство) прочно вошли в русский язык и лексикон людей, связанных со сферой недвижимости. Кроме того, указанные термины активно используются не только в разговорной речи, но встречаются в правоприменительных документах (проектной и исходно-разрешительной документации, экспертных заключениях, внутриведомственных актах).

Слово "коттедж" - калька с английского "cottage", что обозначает загородный дом или летнюю дачу [1]. В России под словом "коттедж" также нередко понимают индивидуальный жилой дом (городской или сельский) повышенной комфортности, при котором есть небольшой участок земли*(1). Таким образом, с учетом определений, имеющихся в специальной литературе, а также практики применения понятие "коттедж" можно рассматривать либо как англоязычный синоним понятия "индивидуальный жилой дом", либо как родовое понятие по отношению к понятиям "жилой дом" и "жилое строение".

Представляется, что в документах правового характера применения термина "коттедж" следует избегать. При отсутствии в федеральном законодательстве легального определения данного понятия его смысловое содержание может охватывать одновременно два различных объекта недвижимости - жилой дом и жилое строение. Между тем эти объекты имеют отличный друг от друга правовой режим. В свою очередь, юридически значимый документ не должен содержать двусмысленных терминов. Вместе с тем в данной статье автор полагает обоснованным использовать термин "коттедж" в качестве родового понятия по отношению к жилым домам и строениям, возведение которых возможно в рамках дачного строительства в соответствии с положением абз. 4 ст. 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон о дачных объединениях).

Для специализирующихся на строительстве коттеджных поселков инвестиционно-строительных и девелоперских компаний довольно привлекательными с точки зрения их дальнейшей застройки являются земельные участки, покрытые лесом и расположенные вблизи водоемов. В этой связи в последнее время коммерческие структуры стали проявлять интерес к приобретению бывших пионерских лагерей, профилакториев и баз отдыха. Во времена СССР для размещения таких объектов народного хозяйства весьма активно использовали живописные берега рек и озер, а сами объекты обеспечивались всеми необходимыми коммуникациями.

Наличие на земельном участке многолетних лесных насаждений, а также близость самого участка к водоему - факторы, которые в дальнейшем ощутимо повышают стоимость как земельного участка, так и возведенного на нем коттеджа. Наличие подъездных путей и выделенных свободных мощностей и объемов по коммуникациям также имеет большое значение, поскольку существенно уменьшает издержки застройщика на строительство поселка.

Как правило, земельные участки, занятые бывшими пионерскими (детскими оздоровительными) лагерями и санаториями-профилакториями, входят в состав категории земель особо охраняемых территорий и объектов (п. 2 ст. 94 ЗК РФ) и относятся к землям рекреационного назначения (ст. 98 ЗК РФ). По общему правилу оборот таких земель законом не ограничен, и они могут находиться в частной собственности. В то же время закон налагает на собственника определенные ограничения по использованию таких земельных участков, в первую очередь по их застройке. В соответствии с положениями п. 2 ст. 7 и п. 5 ст. 98 ЗК РФ на указанных землях запрещено строительство тех объектов недвижимости, которые не связаны с организацией отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан.

Разрешенное использование земельных участков в коттеджных поселках зависит от категории земли, на которой расположены эти поселки. В случае нахождения поселка на землях населенных пунктов - это индивидуальное жилищное строительство, а для земель сельскохозяйственного назначения - дачное строительство. На первый взгляд отмеченные ограничения по использованию земель рекреационного назначения без изменения категории и вида разрешенного использования соответствующего земельного участка не позволяют вести на нем коттеджное строительство. Размещение коттеджного поселка (осуществление индивидуального жилищного или дачного строительства) на территории бывшего пионерского лагеря или базы отдыха выглядит неправомерным.

Данный вывод не представляется спорным по отношению к индивидуальному жилищному строительству. Основное назначение земельного участка с таким видом разрешенного использования - строительство и последующая эксплуатация индивидуального жилого дома или, в более широком смысле, удовлетворение потребности человека в жилье. Такое понимание основной цели использования усадебного земельного участка сложилось еще в доктрине советского земельного права [3] и не утратило своей актуальности сейчас. После введения в действие Земельного кодекса РФ земельные участки под индивидуальное жилищное строительство должны выделяться только на землях населенных пунктов или с одновременным переводом их в эту категорию земель.

В отношении дачного строительства, как вида разрешенного использования земельного участка, тезис о неправомерности коттеджной застройки земель рекреационного назначения является несколько дискуссионным. Согласно легальному определению дачного земельного участка основное его назначение - отдых*(2). В пределах этого разрешенного использования гражданину предоставлено право на возведение жилого дома или жилого строения. Таким образом, закон отражает объективную данность - отдых человека чаще всего связан с необходимостью временного и, возможно, систематического проживания (пребывания) в месте отдыха.

В свою очередь, редакция ст. 98 ЗК РФ разрешает строительство на землях рекреационного значения объектов недвижимости, связанных с организацией отдыха граждан. Данное обстоятельство дает основание сделать обоснованное предположение об обеспеченной законом возможности, не осуществляя перевода земельного участка рекреационного назначения, вполне правомерно разместить на нем коттеджный поселок. Для указанной цели заинтересованному лицу (владельцу земельного участка) достаточно изменить вид разрешенного использования земельного участка с первоначального на "для дачного строительства".

Заметим, что у некоторых наших соседей объекты дачного строительства законодательно приравнены к объектам стационарной рекреации. Так, на Украине, дачные земельные участки отнесены к категории земель рекреационного назначения наравне с теми земельными участками, которые заняты территориями домов отдыха, пансионатов, объектов физической культуры и спорта, туристских баз, детских и спортивных лагерей (ст. 51 Земельного кодекса Украины*(3)). Возможно, такое включение дачных земельных участков в состав земель рекреационного назначения логически более обоснованно, поскольку сообразуется с общей целью всех объектов рекреации - удовлетворять потребность человека в отдыхе.

Довольно любопытную правоприменительную практику по коттеджному строительству на земельных участках рекреационного назначения, которые когда-то занимали пионерские лагеря, можно наблюдать в столичном регионе. Обозначенная выше возможность не осуществлять перевода таких земель для целей коттеджной застройки - спорна. В известных автору проектах целевое назначение земельных участков, как правило, изменялось. Сами же земельные участки находились в частной собственности. Изменение категории таких земельных участков рекреационного назначения на основании положений подп. 4 п. 1 ст. 8 ЗК РФ осуществлялось органами местного самоуправления. Документом - основанием перевода выступало постановление главы местного муниципального образования, на территории которого расположен соответствующий земельный участок.

Следует отметить, что в самой процедуре перевода в настоящее время присутствует серьезная неопределенность, которая может влиять на законность процедуры перевода и ставить под сомнение легитимность соответствующего постановления.

В силу положений Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закон о переводе) обязательным приложением к ходатайству о переводе земельного участка является заключение государственной экологической экспертизы, если ее проведение предусмотрено федеральными законами (подп. 4 п. 4 ст. 2 Закона о переводе). Условием перевода всех земель особо охраняемых территорий и объектов, к которым относятся и земли рекреационного назначения, является положительное заключение государственной экологической экспертизы (ст. 10 Закона о переводе).

Перечень объектов государственной экологической экспертизы закреплен в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон об экологической экспертизе). Изучение содержания положений ст. 11 и 12 Закона об экологической экспертизе позволяет говорить о том, что проведение государственной экологической экспертизы при переводе земельного участка из состава земель рекреационного значения не требуется, поскольку отсутствует объект экспертизы. В отличие от случаев перевода земель лесного фонда материалы по переводу земель рекреационного назначения в качестве объектов экологической экспертизы не названы.

Таким образом, в рассматриваемом случае принципиальный вопрос о необходимости проведения государственной экологической экспертизы сегодня не имеет однозначного ответа. Требование подп. 4 п. 4 ст. 2 Закона о переводе представляется не работающим, поскольку в самом Законе об экологической экспертизе не определено:

что является объектом государственной экологической экспертизы в случае намерения заинтересованного лица изменить категорию и вид разрешенного использования земельного участка, который ранее был отнесен к землям рекреационного назначения;

на каком уровне (федеральном или региональном) должна осуществляется такая экспертиза в указанном случае.

Очевидно одно - в федеральном законодательстве присутствует явный дефект в виде несогласованности положений Закона о переводе с положениями Закона об экологической экспертизе. Данная ситуация возникла с 1 января 2007 г. - со дня вступления в силу Федерального закона от 18 января 2006 г. "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. СЗ РФ. - 2006. - N 52 (ч. 1). - Ст. 5498).

В Московской области наблюдалась следующая правоприменительная практика: объектом государственной экологической экспертизы выступали материалы, обосновывающие изменение категории земельного участка, а экспертизу проводило областное министерство экологии и природопользования. Это ведомство нисколько не смущал тот факт, что такая правоприменительная практика не основана на нормах федерального закона - Закона об экологической экспертизе.

Был известен случай, когда решение о переводе земельных участков рекреационного значения было принято вовсе без проведения экологической экспертизы. При этом органы государственного кадастрового учета и регистрации внесли в данные своих реестров все необходимые изменения. Ввиду существования положений подп. 4 п. 4 ст. 2 и ст. 10 Закона о переводе правомерность принятия главой муниципального образования подобных актов очень спорна. В соответствии с п. 3 ст. 8 ЗК РФ при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы они могут быть признаны недействительными. Признание такого постановления недействительным влечет для собственника и застройщика весьма неблагоприятные последствия. Помимо административной ответственности по ряду составов (например, по ст. 8.4 и 8.8 КоАП РФ), прокуратурой или самой администрацией может быть инициирован иск к собственнику участка (застройщику) о сносе возведенных объектов коттеджного (дачного) строительства, так как они будут обладать признаками самовольных построек (ст. 222 ГК РФ).

Нельзя не заметить, что при изменении категории земельного участка рекреационного назначения заинтересованное лицо также сталкивается с трудностями по обоснованию причины перевода. Законом закреплен приоритет сохранения таких земель (подп. 6 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). В силу прямого указания закона "положительное" решение по ходатайству о переводе земельного участка из состава земель рекреационного назначения в иную категорию может быть принято только тогда, когда использование этого участка по целевому назначению невозможно ввиду утраты им своего первоначального значения (п. 1 ст. 10 Закона о переводе).

Принимая во внимание обозначенные выше неопределенности и сложности, связанные с процедурой перевода, некоторые девелоперские компании предпочитают сохранять исходное целевое назначение земельного участка, официально декларируя и оформляя строительство поселка как строительство базы отдыха. В данном случае возведенные коттеджи и таунхаусы, несмотря на свою фактическую пригодность для постоянного (круглогодичного) проживания, не приобретают правового режима жилых домов и помещений, предназначенных для постоянного проживания (ст. 16 ЖК РФ). Основным значимым для гражданина отличием таких объектов от юридически "полноценного" жилья, имеющего с ними идентичные потребительские качества, будет невозможность зарегистрироваться в них по месту жительства. Функциональное назначение таких коттеджей здесь будет определено целевым назначением (категорией) и разрешенным использованием земельного участка, а не фактом и возможностью использования строений.

В случае оформления коттеджного поселка в качестве базы отдыха сам земельный участок, как правило, юридически остается единым и не делится на отдельные самостоятельные участки соразмерно количеству построенных объектов. При таком варианте реализации проекта имеет место регистрация соответствующего некоммерческого объединения. На данное объединение оформляется право собственности на земельный участок и построенные объекты. Учредителями и членами такого объединения первоначально выступают аффилированные с девелоперской компанией физические лица. Приобретение заинтересованным лицом прав на имущество (коттеджа и части земельного участка) осуществляется путем принятием покупателя в члены этого некоммерческого объединения. Одновременно с решением о принятии нового члена уполномоченным органом такого некоммерческого объединения принимается решение о предоставлении вновь принятому лицу соответствующих объектов недвижимости. Платеж за приобретенный лицом объект может оформляться как единовременный взнос, уплачиваемый этим лицом при принятии его в члены объединения.

Изложенное демонстрирует, что потенциальным инвесторам, которые планируют приобрести соответствующий земельный участок и (или) вложить денежные средства в строительство, а равно конечным покупателям-потребителям при покупке коттеджа следует быть внимательным и осторожным в тех случаях, когда поселок размещается на землях бывшего пионерского лагеря или базы отдыха.

В заключение также необходимо отметить, что названный дефект федерального законодательства по вопросу проведения экологической экспертизы при переводе земель рекреационного назначения в земли иных категорий требует устранения. Самым простым способом устранения обозначенной несогласованности было бы включить в ст. 10 Закона о переводе оговорку о том, что положение данной статьи не распространяется на земли рекреационного назначения. Однако земли рекреационного назначения не случайно включены в состав земель особо охраняемых территорий. Принимая во внимание данное обстоятельство, можно предложить еще один возможный вариант разрешения существующей проблемы: определить объект экологической экспертизы и закрепить уровень ее проведения. Реализация данного решения потребует внести изменения в положения ст. 11 или ст. 12 Закона о переводе. Объектом государственной экологической экспертизы в этом случае должна стать документация, обосновывающая изменение категории, вида и характера использования соответствующего земельного участка.

Список литературы

1. Мюллер В.К. Большой англо-русский словарь: В новой редакции: 210 000 слов, словосочетаний, идиоматических выражений, пословиц и поговорок. - 6-е изд., стереотип. - М.: Цитатель-трейд: Вече: Лада, 2007. - С. 176.

2. Нагаев Р.Т. Энциклопедический словарь "Недвижимость". - Казань: Изд-во ГУП "ПИК "Идел-Пресс", 2001. - С. 359.

3. Право землепользования в СССР и его виды / Отв. ред. Г.А. Аксененок, Н.И. Краснов. - М.: Юрид. лит., 1964. - С. 491.

Н.А. Маленков,

аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве РФ, юрист, сфера профессиональных интересов:

земельно-имущественные правоотношения

"Право и экономика", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) МГСН 3.01-01 "Жилые здания" (утв. постановлением Правительства Москвы от 2 октября 2001 г. N 894-ПП); см. также [2].

*(2) См.: Статья 1 Закона о дачных объединениях.

*(3) Земельный кодекс Украины от 25 октября 2001 г. N 2768-III.