Нарушения Закона о государственных закупках (Т. Сильвестрова, "Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 8, август 2010 г.)

Нарушения Закона о государственных закупках

Бюджетные учреждения, относящиеся к силовым министерствам и ведомствам, при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, как и другие бюджетные учреждения, руководствуются нормами Закона о государственных закупках*(1). О нарушениях, выявляемых контрольными органами при проведении проверки размещения государственного заказа, мы поговорим в этой статье.

Общие положения

Закон о государственных закупках устанавливает единый порядок размещения заказов в целях эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в этой сфере. Согласно ст. 10 данного нормативного акта государственный (муниципальный) заказ должен размещаться:

- путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах).

Государственный заказ на приобретение товаров (работ, услуг) заключается только путем проведения аукциона, если предмет контракта поименован в Перечне товаров, работ, услуг, размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, утвержденном Распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 N 236-р (п. 4 ст. 10 Закона о государственных закупках). Если товары, работы, услуги включены в указанный перечень, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд иным способом не допускается.

В случаях, поименованных в п. 2 ст. 55 Закона о государственных закупках, государственный заказ размещается у единственного поставщика. В частности, этот способ используется, если размеры закупок одноименных товаров (работ, услуг) не превышают в квартал установленный ЦБ РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке (пп. 14 п. 2.1 ст. 55 Федерального закона N 94-ФЗ); когда размещается заказ на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка в порядке, предусмотренном ст. 55.1 Закона о государственных закупках (пп. 12 п. 2 ст. 55 Закона о государственных закупках) и в других случаях.

По итогам размещения заказов заключаются государственные контракты.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" контроль в сфере проведения госзакупок осуществляет Федеральная антимонопольная служба (ФАС) (исключение составляют поставки по оборонному заказу). Она вправе проводить как плановые, так и внеплановые проверки исполнения требований Закона о государственных закупках. Приказом ФАС РФ от 14.11.2007 N 379 утвержден Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В свою очередь, жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, рассматриваются Федеральной службой по оборонному заказу (Рособоронзаказ). Административный регламент данной службы утвержден Приказом Министра обороны РФ от 25.02.2010 N 88.

Далее автор, обобщив результаты проверок, проводимых названными органами, представляет обзор нарушений в части применения Закона о государственных закупках.

Отсутствие ведения реестров закупок

По результатам проверок часто устанавливается нарушение в виде неисполнения требований ст. 73 БК РФ. В соответствии с нормами данной статьи бюджетные учреждения, органы государственной власти РФ, государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок, осуществленных без заключения государственных или муниципальных контрактов. Таким образом, независимо от наличия или отсутствия статуса заказчика бюджетное учреждение обязано вести реестр закупок, под которым следует понимать документ, содержащий перечень приобретенных товаров (работ, услуг), оплаченных бюджетным учреждением. Пункт 2 ст. 73 БК РФ устанавливает обязательные требования к реестру. В частности, он должен содержать следующие сведения:

- краткое наименование закупаемых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг;

- наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;

- цену и дату закупки.

Причем наименования поставщиков, подрядчиков и исполнителей должны соответствовать их учредительным документам; местом нахождения поставщиков, подрядчиков и исполнителей считается место их государственной регистрации в качестве юридического лица, а если поставщиком, подрядчиком или исполнителем является индивидуальный предприниматель - его место жительства.

Датой закупки считается дата заключения договора поставки, подряда или возмездного оказания услуг.

Ведение реестров заключенных государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу возложено на Федеральную службу по оборонному заказу. Административный регламент исполнения ею функций по ведению реестра государственных оборонных заказов утвержден Приказом Министра обороны РФ от 29.01.2007 N 43. В приложении 3 к данному Административному регламенту приведена форма сведений о заключении государственных контрактов.

Реестр государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, который не является оборонным заказом, ведется органами Федерального казначейства. Административный регламент Федерального казначейства по исполнению государственной функции по ведению реестра государственных контрактов, заключенных от имени РФ по итогам размещения заказов, утвержден Приказом Минфина РФ от 28.05.2007 N 47н. В пункте 4 данного документа сказано, что управления и отделения Федерального казначейства принимают от государственных заказчиков:

- сведения о государственном или муниципальном контракте (его изменении), заключенном государственным или муниципальным заказчиком, по форме, приведенной в приложении 1 к Положению о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 27.12.2006 N 807 (далее - Положение о ведении регистров заказов);

- сведения об исполнении (о прекращении действия) государственного или муниципального контракта по форме, приведенной в приложении 2 к Положению о ведении регистров заказов.

Таким образом, сведения о заключении государственного контракта предоставляются заказчиком в орган исполнительной власти, уполномоченный вести реестр закупок (органы Федерального казначейства, Федеральная служба по оборонному заказу) по установленной форме. Если сведения представлены в иной форме, государственный контракт в реестре закупок не регистрируется, что приводит к нарушению норм ст. 73 БК РФ.

Несвоевременное освещение информации о размещении заказа на официальном сайте в сети Интернет

Часто государственные заказчики информацию о размещении заказов на официальном сайте в сети Интернет размещают несвоевременно, в ряде случаев не размещают совсем. Вместе с тем по каждому способу размещения государственного заказа в Законе о государственных закупках установлены сроки, в течение которых должна быть размещена информация об его проведении. Например, при размещении заказа открытым конкурсом извещение о проведении последнего размещается заказчиком на официальном сайте не менее чем за 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в нем (ст. 21 Закона о государственных закупках). Подобная информации об аукционе публикуется на официальном сайте за 20 дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе (ст. 33 Закона о государственных закупках).

Не всегда публикуются в официальном печатном издании протоколы рассмотрения заявок на участие в размещении заказов, как того требуют п. 11 ст. 28 и п. 4 ст. 47 Закона о государственных закупках.

Нарушение формы размещения госзаказа

В Законе о государственных закупах четко прописано, в каком случае применяется тот или иной способ размещения заказа. Неправильный выбор формы проведения государственных закупок, например проведение их виде конкурса, а не аукциона, является одним из распространенных нарушений Закона о государственных закупках (Постановление ФАС ВВО от 23.11.2009 N А11-2808/2009).

Нарушения содержания конкурсной документации

В статье 22 Закона о государственных закупках приведена та информация, которая должна указываться в конкурсной документации, и та, которая не может в ней содержаться. В пункте 3 данной статьи сказано, что конкурсная документация не должна содержать указание на:

- товарные знаки;

- знаки обслуживания;

- фирменные наименования;

- патенты;

- полезные модели;

- промышленные образцы;

- наименование места происхождения товара или его производителя;

- требования к товару, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Указание в конкурсной документации конкретных торговых марок или наименования производителя товаров и услуг без предоставления участникам государственного заказа возможности поставить товар аналогичного качества или свойства. Конкурсная документация может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставка которых не является предметом контракта. Если в конкурсной документации содержится указание на товарные знаки в отношении товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в конкурсной документации также должно содержаться указание на товарный знак в отношении товара российского происхождения (при наличии информации о товаре российского происхождения, являющемся эквивалентом товара, происходящего из иностранного государства или группы иностранных государств). При указании в конкурсной документации на товарные знаки они должны сопровождаться словами "или эквивалент", за исключением случаев несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком.

Характерным примером может служить конкурс на поставку продукции, когда в конкурсной документации было указано на необходимость поставить продукцию, наименование которой идентично зарегистрированному товарному знаку одного из участников конкурса.

Указание в конкурсной документации большого количества точных технологических характеристик, в результате которых может быть поставлен товар лишь одного производителя при наличии на рынке достаточного количества аналогичных товаров. В качестве примера подобного нарушения можно привести конкурс на поставку автомобиля с такими техническими требованиями, под которые подходит только Toyota Avensis.

Напомним, что в соответствии с нормами п. 2.1 ст. 22 Закона о государственных закупках не допускается включать в конкурсную документацию требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара.

Содержание в конкурсной документации нереальных сроков выполнения работ, оказания услуг, поставки товаров. В пункте 4 ст. 22 Закона о государственных закупках указано, что конкурсная документация должна содержать информацию о сроках поставки (выполнения) предмета контракта. О том, что он должен быть разумным, ничего не сказано. Тем не менее контрольные органы трактуют нереальные сроки выполнения контракта, указанные в конкурсной документации, как нарушение Закона о государственных закупках. Они считают, что в этом случае такие торги проводятся под конкретного поставщика товара или услуги, который уже выполнил условия конкурса заранее, и ему остается только подписать контракт и поставить необходимою продукцию или оказать услугу. Примером может служить поставка более 40 000 телефонных аппаратов для нужд министерства в течение чуть более недели (нормальный срок - не менее двух-трех месяцев).

Содержание в условиях конкурсной документации требований к участнику заказа, не предусмотренных законом. Если в конкурсной документации к участнику конкурса предъявляются требования сверх того, что предусмотрено в ст. 22 Закона о государственных закупках, это тоже является нарушением его норм. Например, при проведении конкурса на предоставление услуг по кадастровой оценке зданий его организатор затребовал предоставление сведений о средней численности работников участника конкурса за 2007 год за подписью уполномоченного лица участника размещения заказа. Суд счел эти требования нарушением норм Закона о государственных закупках (Определение ВАС РФ от 10.09.2009 N ВАС-10949/09).

Отсутствие в конкурсной документации критериев оценки заявок. Согласно пп. 14 п. 4 ст. 22 Закона о государственных закупках конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, устанавливаемые в соответствии с ч. 4 ст. 28 Закона о государственных закупках*(2).

Конкурсная документация очень часто не содержит четких критериев оценки заявок, что затрудняет участие в госзаказе всех заинтересованных лиц и приводит к победе в торгах компаний, которые обладают инсайдерской информацией о госзаказе (Постановление ФАС МО от 25.11.2009 N КА-А40/12504-09).

Запрет на привлечение субподрядчиков для выполнения работ и оказания услуг

Иногда в конкурсной документации не содержится конкретных указаний на то, кем и каким образом должны быть выполнены работы или оказаны услуги. При этом государственный заказчик отказывает в размещении заказа тем организациям, которые намерены привлечь субподрядчиков для выполнения работ или оказания услуг. Проверяющими органами это классифицируется как нарушение Закона о государственных закупках, так как основанием для отказа в размещении госзаказа по такому принципу является только указание в конкурсной документации на обязанность выполнить работы или оказать услуги лично (Постановление ФАС ВСО от 22.09.2009 N А58-249/09).

Заключение контракта с участником конкурса, аукциона, имеющим задолженность по уплате налогов сверх допустимого размера

Согласно нормам пп. 4 п. 1 ст. 11 Закона о государственных закупках при размещении заказа путем проведения торгов заявки участников, у которых задолженность по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год превышает 25% балансовой стоимости активов по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период, не рассматриваются. Участник размещения заказа будет считаться соответствующим установленному вышеназванной статьей требованию в случае, если он обжалует свою налоговую задолженность согласно законодательству РФ на день рассмотрения заявки на участие в конкурсе (аукционе). Проверки показывают наличие заключенных контактов у лиц, задолженность которых по налогам превышает уровень.

Изменение цены контракта более чем на 10%

В пункте 4.1 ст. 9 Закона о государственных закупках сказано, что цена государственного или муниципального контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев заключения контракта на основании п. 2.1 ч. 2 ст. 55 Закона о государственных закупках (при заключении договора энергоснабжения или купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии) или иных случаев, установленных ч. 4.2, 6, 6.2-6.4 этой статьи.

Цена государственного или муниципального контракта может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения государственного или муниципального контракта.

Что касается повышения цены контракта, то об условиях ее увеличения говорится в п. 6 ст. 9 Закона о государственных закупках: в случае, если это предусмотрено документацией об аукционе, конкурсной документацией, а также если заказ размещается у единственного поставщика, в соответствии с п. 16 ч. 2 ст. 55 Закона о государственных закупках заказчик по согласованию с поставщиком в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на 10% количество всех предусмотренных контрактом товаров при изменении потребности в товарах, на поставку которых заключен контракт. При поставке дополнительного количества таких товаров, выполнении дополнительного объема таких работ, оказании дополнительного объема таких услуг заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально количеству таких товаров, объему таких работ, услуг, но не более чем на 10% такой цены контракта, а при внесении соответствующих изменений в контракт в связи с сокращением потребности в поставке таких товаров, выполнении таких работ, оказании таких услуг заказчик обязан изменить цену контракта указанным образом. Цена единицы дополнительно поставляемого товара и единицы товара при сокращении потребности в поставке части такого товара должны определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.

Не соблюдая установленные Законом о государственных закупках требования, заказчики изменяют цену контракта более чем на этот размер.

Нарушение сроков направления сведений о заключении государственных контрактов в уполномоченный на ведение реестра орган исполнительной власти

Согласно ч. 3 ст. 18 Закона о государственных закупках в течение трех рабочих дней со дня заключения контракта заказчики направляют сведения о заключении контракта в орган государственной власти, уполномоченный на ведение реестра государственных контрактов. Практика проверок показывает, что большинство заказчиков нарушают этот срок.

Отсутствие аудиозаписи вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе

Из пункта 9 ст. 26 Закона о государственных закупках следует, что заказчики обязаны осуществлять аудиозапись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе. Любой участник размещения заказа, присутствующий при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе, вправе осуществлять аудио- и видеозапись вскрытия таких конвертов и открытия доступа к заявкам. В нарушение этого пункта законодательства заказчики часто не проводят аудиозапись вскрытия конвертов.

Отсутствие в государственном контракте условия об ответственности подрядчика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом

В государственный и муниципальный контракты включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного государственным или муниципальным контрактом. Это установлено п. 10 ст. 9 Закона о государственных закупках. Тем не менее на практике эта информация в государственном контракте не содержится.

Непроведение претензионно-исковой работы

В ходе плановых и неплановых проверок выборочным способом осуществлялись проверки хода исполнения государственных контрактов. В результате проверок выявлены многочисленные нарушения исполнения подрядчиками государственных контрактов: нарушались сроки исполнения контрактов, качество выполненных работ было низким, по отдельным объектам подрядчик к выполнению работ не приступал, хотя сроки сдачи уже прошли. Заказчики не проводили претензионно-исковую работу по отношению к недобросовестным подрядчикам (исполнителям, поставщикам).

Нарушение при согласовании использования метода размещения государственного заказа у единственного поставщика

В соответствии с требованиями ст. 55 Закона о государственных закупках заказчик обращается в ФАС с просьбой разрешить заключить контракт у единственного поставщика, если:

- представлена только одна заявка на участие в конкурсе, аукционе или котировочная заявка согласно ч. 12 ст. 25, ч. 7 ст. 31.4, ч. 12 ст. 35, ч. 22 ст. 41.8, ч. 6 ст. 46, ч. 10 ст. 53 Закона о государственных закупках;

- только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе или аукционе, признан участником конкурса или аукциона в соответствии с ч. 5 ст. 27, ч. 3 ст. 31.5, ч. 6 ст. 36, ч. 11 ст. 41.9 Закона о государственных закупках;

- участвовал только один участник аукциона в соответствии с ч. 13 ст. 37, ч. 14 ст. 41 Закона о государственных закупках.

При рассмотрении обращений, поступающих от государственных заказчиков на согласование возможности заключения государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), ФАС осуществляет проверку на предмет соблюдения государственными заказчиками требований законодательства о размещении заказов при проведении процедуры размещения заказа в форме торгов, ставшей основанием для обращения. По результатам проверки принимается решение об отказе или разрешении заключить государственный контракт у единственного поставщика.

Из анализа обращений государственных заказчиков о согласовании возможности заключения государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) следует, что решение об отказе в согласовании возможности заключения государственных и муниципальных контрактов с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) принимается в основном по таким причинам, как:

- отсутствие обоснования того, что поставщик (исполнитель, подрядчик) соответствует требованиям Закона о размещении заказов и конкурсной документации (документации об аукционе);

- превышение согласуемой ценой контракта начальной (максимальной) цены, установленной в извещении о проведении конкурса (аукциона);

- отсутствие в представленных документах согласия предполагаемого поставщика (исполнителя, подрядчика) на заключение государственного или муниципального контракта на условиях конкурсной документации (документации об аукционе);

- несоответствие конкурсной документации (документации об аукционе) требованиям Закона о размещении заказов;

- установление неправомерных требований к участникам размещения заказа в конкурсной документации (документации об аукционе);

- непредставление заказчиком сведений о повторном размещении заказа путем запроса котировок.

В заключение

Выявление контрольными органами нарушений норм Закона о государственных закупках часто приводит к серьезным следствиям. Согласно ст. 62 данного закона лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативно-правовых актов РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Например, административная ответственность за несоблюдение требований Закона о государственных закупках при принятии решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд установлена ст. 7.29 КоАП РФ. В ней сказано, что принятие должностным лицом заказчика решения о способе размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд с нарушением требований, установленных Законом о государственных закупках, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере 30 000 руб.

Т. Сильвестрова,

эксперт журнала "Силовые министерства и ведомства:

бухгалтерский учет и налогообложение"

"Силовые министерства и ведомства: бухгалтерский учет и налогообложение", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

*(2) В этой статье сказано, какая информация должна быть указана в конкурсной документации, для того чтобы конкурсная комиссия могла определить лучшие условия выполнения контракта. Например, при проведении конкурса на право заключить государственный контракт на выполнение технического обслуживания и (или) ремонта техники, оборудования конкурсной документацией предусмотрена начальная (максимальная) цена запасных частей к технике, оборудованию. Цена является одним из критериев оценки заявки.