Что учесть при формировании задания? (А.Ю. Шихов, "Руководитель автономного учреждения", N 7, июль 2010 г.)

Что учесть при формировании задания?

Как известно, деятельность автономного учреждения организуется в соответствии с заданием учредителя - главным документом, определяющим объем работ и его финансовое обеспечение на ближайший год. От того, насколько грамотно составлен этот документ, зависит стабильность и успешность всей деятельности АУ. Что необходимо учитывать при формировании государственного (муниципального) задания?

Автономные учреждения создаются с целью реализации полномочий соответствующих органов власти, которые согласно положениям Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) выступают в качестве учредителей. Это значит, что задания учредителей по сути являются "производными" от полномочий данных органов власти. То есть учредитель не может сформировать и выдать задание АУ сверх полномочий, которыми он наделен соответствующим нормативным актом, либо придумать такой вид услуги, которого не существует в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности. В свою очередь, АУ не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (ч. 2.1 ст. 4 Закона N 174-ФЗ в ред. Закона N 83-ФЗ*(1)).

"Трехлетка" и АУ

С 2008 года бюджеты всех уровней формируются в расчете на три года, на этот же период планируются и расходы органов исполнительной власти, направленные на реализацию ими своих полномочий. Очевидно, что на аналогичный срок должны выдаваться и задания автономным учреждениям, но так получается далеко не всегда. В сегодняшней общеэкономической ситуации бюджеты ряда субъектов РФ и муниципалитетов могут неоднократно уточняться. Уточнения вносятся в связи с изменением социально-демографических показателей, которые, в свою очередь, учитываются при установлении задания. В этих условиях задания подведомственным АУ проще утверждать на один год.

Учредителю при разработке задания автономному учреждению необходимо учитывать следующее:

- прогноз динамики количества потребителей соответствующей услуги;

- сведения об уровне удовлетворенности существующим объемом и качеством предоставляемых услуг;

- возможности АУ по оказанию услуг;

- практику сдачи автономным учреждением в аренду недвижимого и особо ценного движимого имущества;

- показатели хозяйственной деятельности учреждения за отчетный финансовый год.

Безусловно, существенное влияние на размер финансового обеспечения задания окажут объемы бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств, доведенных учредителю на очередной финансовый год и плановый период. Отметим, что объемы утвержденных бюджетных ассигнований будут известны учредителю только после принятия закона о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и плановый период, которое происходит в конце года. Поэтому для руководителей АУ последние недели календарного года всегда будут полны тревожных ожиданий.

Директорам АУ надо быть готовым к тому, что учредитель оставит за собой право вносить изменения в задание. Очевидно, что подобные изменения не приведут к увеличению объема бюджетных ассигнований на оказание государственных или муниципальных услуг, предусмотренного в бюджете.

Структура задания

Согласно ст. 4 Закона N 174-ФЗ условия и порядок формирования задания, а также порядок финансового обеспечения его выполнения определяются в отношении федеральных, региональных и муниципальных АУ соответствующими органами власти.

Задание учредителя является для АУ основополагающим документом, поэтому в нем должны быть изложены все обоснования, расчеты цен и тарифов, требования к качеству услуги и другая необходимая информация. Прежде всего в задании должна быть ссылка на соответствующее расходное обязательство учредителя, в рамках которого АУ будет реализовывать его полномочия. Документальным подтверждением наличия у учредителя необходимых полномочий является выписка из реестра расходных обязательств.

Для проведения необходимых расчетов финансового обеспечения в задании должны присутствовать:

- количественные показатели, характеризующие качество и состав оказываемых АУ услуг (на каждый год расчетного периода);

- максимальные цены (тарифы) на оплату услуг физическими и юридическими лицами в случаях, когда законодательством предусмотрено оказание услуг на платной основе либо порядок установления цен (тарифов).

Поскольку большинство полномочий органов власти имеет социальный характер, в документе следует привести перечень категорий потребителей, обслуживаемых АУ в рамках задания. Обособленно стоит выделить те категории, которые имеют право на бесплатное и (или) частично платное обслуживание. Если же характер задания допускает возможность планирования количества потребителей услуг, целесообразно отразить соответствующие плановые и расчетные показатели.

Очевидно, что АУ могут оказывать качественные услуги только при наличии квалифицированных кадров, поэтому в задании обязательно должны быть указаны необходимые требования к квалификации и опыту персонала, а также материально-техническому обеспечению учреждения. Кроме того, учредителю необходимо довести до АУ порядок предоставления услуг с приведением методики расчета показателей, реквизиты соответствующих правовых актов, которыми утверждены требования к качеству оказания услуг, и другие документы. Это необходимо не только для определения гарантий, предоставляемых учредителем потребителям услуг, но и для последующего контроля качества этих услуг и эффективности деятельности самого учреждения.

При наличии утвержденного регламента или иного документа, устанавливающего порядок оказания услуг, необходимо указать соответствующий нормативно-правовой или локальный акт. При отсутствии такого регламента рекомендуем изложить в задании:

- основные процедуры оказания услуг автономным учреждением;

- порядок информирования потенциальных потребителей об оказании услуг;

- основания для приостановления или отказа в оказании услуг потребителям.

Также нужно внимательно отнестись к определению порядка контроля за оказанием услуг и представления отчетности. Поэтому в данном разделе задания следует отразить:

- требования к периодичности осуществления контроля;

- перечень органов исполнительной власти, контролирующих исполнение задания;

- основные формы и процедуры осуществления контроля;

- условия и порядок досрочного прекращения выполнения задания.

Важнейшими показателями выполнения автономным учреждением задания являются срок его действия и порядок внесения в него изменений. Чтобы в будущем избежать конфликтных ситуаций, последняя процедура должна быть тщательно продумана и подробно описана.

Таким образом, чем больше различных показателей учредитель заложит в задание, тем полнее будут обрисованы интересы автономного учреждения. Однако отраслевые особенности АУ могут стать причиной того, что многие показатели задания учредителям придется разрабатывать самостоятельно.

Задание для учреждений культуры

Как показывает практика, чаще всего в автономию переходят учреждения культуры и спорта. Подобные АУ существуют, например, в Республике Татарстан, в Новосибирске, Братске, Калуге и др. Используя накопленный этими учреждениями опыт, рассмотрим порядок формирования задания на примере муниципальных театров города N.

Органом исполнительной власти города N, на который возложены функции и полномочия учредителя, является городской департамент культуры. Поскольку театры выполняют важную социальную функцию, департамент, руководствуясь принципом "не навреди", сначала провел исследование по определению специфики их хозяйственной деятельности. Результаты оказались таковы.

В городе существует один театр оперы и балета, два театра музыкальной комедии, четыре драматических театра, три театра юного зрителя, пять театров кукол и 20 концертных организаций. Большинство учреждений предоставляют платные, частично платные или бесплатные услуги населению. При этом соотношение платных и бесплатных услуг для театров разных типов варьируется в достаточно широких пределах. Деятельность театров ориентирована на сохранение и умножение культурного наследия, что находит отражение в репертуаре и составе исполнителей. Кроме того, все театры предъявляют особые требования к имущественному комплексу, необходимому для реализации их миссии, и это определяет дополнительные особенности финансового обеспечения используемого имущества.

Проведя исследование, департамент приступил к разработке показателей объема и качества услуг, которые должны будут оказывать автономные театры.

Количественные и качественные показатели

Учитывая специфику театральной и концертной деятельности, департамент принял решение использовать в первой группе показателей число спектаклей, показанных в течение театрального сезона (в том числе для детей и социально незащищенных слоев населения), количество проданных билетов, а также новых постановок за год. Для оценки качества театральных и концертных услуг (вторая группа) департаментом были утверждены следующие показатели:

а) наполняемость зрительного зала;

б) наличие положительных отзывов зрителей и прессы;

в) результаты мониторинга, осуществляемого АУ;

г) наличие в определенном периоде жалоб на качество услуг.

Между тем обсуждение этих показателей с руководителями АУ выявило, что в ряде случаев они не являются объективными: оказалось, что достаточно сложно с помощью нескольких статистических показателей дать адекватную оценку качеству и количеству театральных и концертных услуг. В связи с этим был выработан интегрированный показатель, который учитывал как объем, так и качество, - посещаемость учреждения культуры за календарный год. Таким образом, решались сразу две задачи: учитывалось число проведенных мероприятий на сцене АУ (то есть объем услуг) и количество посещений, свидетельствующее о качестве работы самого АУ.

Однако дальнейшие расчеты департамента показали, что интегрированный показатель отражает объективную картину деятельности только учреждений культуры одной направленности (в частности, драматических театров, концертных организаций), а вот театр оперы и балета или театры кукол в силу специфики своих аудиторий могут значительно уступать им по числу посещений. Поэтому департамент разделил учреждения культуры в соответствии со спецификой предоставляемых услуг и рассчитал для каждой из шести категорий отдельный показатель посещаемости, используемый для формирования задания.

Нормативы затрат

Далее департамент рассчитал нормативы затрат для определения объема финансового обеспечения выполнения задания: для каждой категории учреждений культуры потребовался свой норматив. Подобная необходимость объясняется тем, что, например, на создание, одной балетной постановки (декорации, балетные костюмы, оркестр и т.п.) требуется больше средств, чем на создание драматического спектакля, не говоря уже о расходах на постановку в кукольном театре.

Отметим, что при расчете нормативов целесообразно учитывать как сложившийся за прежние годы объем бюджетного финансирования расходов учреждений, так и необходимость более эффективного использования средств, выделяемых учредителю на реализацию своих полномочий. Для определения нормативов затрат также следует использовать следующие показатели:

1. Стоимость одного посещения. Это установленная норма финансового обеспечения выполнения задания на соответствующий период (месяц, квартал, год) в расчете на одно человеко-место, то есть одно посещение одного спектакля или концерта. Измеряется в рублях. При определении этого показателя могут учитываться:

а) оплата труда работников, страховые взносы на фонд оплаты труда и другие обязательные отчисления;

б) коммунальные расходы;

в) оплата услуг связи, Интернета;

г) стоимость материалов;

д) расходы на рекламу;

е) другие постоянные расходы, непосредственно связанные с созданием постановок.

2. Норма заполняемости зрительного зала. Она установлена для учреждений культуры соответствующей категории. Исчисляется в процентах или долях.

3. Количество кресел (мест) в залах учреждения. Прежде чем выдать задание и начать финансирование, учредителю необходимо зафиксировать число посадочных мест в залах АУ (рекомендуется повторять не чаще одного раза в три года). Это важно потому, что при модернизации и проведении ремонта число мест может как увеличиваться, так и уменьшаться. Измеряется в штуках или единицах.

4. Период оказания государственной услуги - срок, на который учредитель выдает задание. Исчисляется в месяцах.

5. План постановок - показатель количества постановок и мероприятий, которые учреждение обязуется сделать в течение периода оказания услуги. Исчисляется в штуках или единицах.

Рассмотрим применение данных показателей.

Пример

С 1 января 2010 г. муниципальное учреждение "Драматический театр" преобразовано в автономное. Театр имеет зрительный зал на 300 мест. Заданием учредителя предусмотрено, что в течение 2010 г. театр проведет 250 спектаклей, при этом в течение двух месяцев он будет находиться на гастролях.

Заданием установлены следующие нормативы: стоимость одного посещения - 3,74 руб., заполняемость зрительного зала для драматического театра - 85%, период оказания услуг жителям города - не менее десяти календарных месяцев.

Для определения объема финансового обеспечения выполнения задания на 2010 год произведен расчет: 300 мест х 250 спект. х 3,74 руб. х 0,85 х 10 мес. = 2 384 250 руб.

Кроме того, согласно п. 3 ст. 4 Закона N 174-ФЗ при расчете финансового обеспечения задания учитываются расходы на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, а также расходы на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество (в том числе земельные участки). Размер "налоговых" расходов, учитываемых при расчете задания, устанавливается исходя из региональных и муниципальных законодательных актов.

А.Ю. Шихов,

ведущий экономист департамента государственного

и экономического консалтинга ЗАО "МЦФЭР-консалтинг"

"Руководитель автономного учреждения", N 7, июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".