Опыт Братска по созданию и работе АУ (А.М. Ковалев, "Руководитель автономного учреждения", N 7, июль 2010 г.)

Опыт Братска по созданию и работе АУ

Первые автономные учреждения появились в Братске (Иркутская область) в 2007 году - всего через месяц после формирования необходимой для этого федеральной правовой базы. Детально и заранее разработав локальные документы, муниципалитет пошел дальше и утвердил стандарты качества услуг в социальной сфере. Что представляет собой стандартизация и как она повлияла на деятельность АУ?

Три этапа перехода

Создание муниципальных автономных учреждений (МАУ) путем изменения типа существующих бюджетных учреждений началось у нас в 2006 году - в рамках реализации Программы реформирования муниципальных финансов г. Братска на 2005-2007 годы. Процесс перехода в автономию занял около двух лет, и в нем с некоторой долей условности можно выделить следующие этапы.

На первом основной задачей было формирование нормативно-правовой базы, регламентирующей принципы и порядок перехода учреждений в автономию. На втором этапе в рамках проведения эксперимента были созданы два АУ. Их успешные результаты работы и положили начало переводу БУ в автономную форму. На третьем этапе процесс перевода уже был введен в практику.

Отметим, что фактический перевод бюджетных учреждений в автономию в Братске произошел после принятия Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) и Постановления Правительства РФ N 337*(1), а также после доработки и приведения в соответствие с вышеуказанными актами нормативно-правовой базы Братска. До принятия документов на федеральном уровне перевод учреждений в автономию был невозможен. Однако детальная проработка процесса перевода на первом этапе реализации программы реформирования муниципальных финансов позволила нам всего через месяц с момента вступления в силу Постановления Правительства РФ N 337 создать в качестве эксперимента два МАУ.

Кроме того, в соответствии с принятыми правовыми актами отраслевыми органами администрации Братска проводилась оценка возможности перевода муниципальных БУ в автономию. В ее основе лежал анализ организационно-управленческих, нормативно-правовых и финансово-экономических условий деятельности подведомственных учреждений. В частности, основными критериями отбора являлись:

- гарантия (возможность) сохранения объемов и условий предоставления населению бюджетных услуг, их доступности, в том числе возможности получения установленного перечня услуг на бесплатной и льготной основе;

- налаженный бухгалтерский учет и процедуры управления финансами (наличие собственной бухгалтерии);

- опыт оказания платных услуг;

- возможность наращивания базового пакета бесплатных услуг (возможность финансового обеспечения бюджетного задания в случае увеличения объемов предоставляемых бесплатных услуг);

- наличие стандартов качества услуг и необходимых лицензий, системы контроля за качеством;

- квалификация и заинтересованность руководителей и персонала учреждения.

В список допущенных к эксперименту учреждений входили те, которые оказывали услуги, указанные в Перечне основных бюджетных (муниципальных) услуг социальной направленности*(2), а также соответствующие требованиям Закона N 174-ФЗ. Ими стали учреждения культуры, образования и спорта.

На основании результатов проведенной оценки в 2007 году в Братске путем изменения типа существующих бюджетных учреждений были созданы четыре МАУ (учреждения культуры, а также физкультуры и спорта). В 2008-2009 годах появилось еще 11 МАУ. Сейчас их 18: шесть учреждений физической культуры и спорта, четыре учреждения культуры и молодежной политики, одно учреждение здравоохранения, два учреждения образования, четыре учреждения жилищно-коммунального хозяйства и одно учреждение прочих служб (МАУ "ТРК "Братск").

Алгоритм формирования правовой базы

Изначально, еще в 2006 году, в рамках реализации программы реформирования муниципальных финансов администрация города осуществила тщательную проработку процесса перевода муниципальных бюджетных учреждений в автономию и изучила проблемы перехода. В связи с этим были инициированы поправки в областное законодательство в части освобождения АУ от налога на имущество организаций. Впоследствии это позволило снять в Иркутской области финансовые барьеры на пути перевода государственных и бюджетных учреждений в форму автономных и обеспечить экономию бюджетных средств города.

Потом было разработано и утверждено Постановление мэра г. Братска от 29.06.2006 N 1216 "Об утверждении Порядка и плана перевода бюджетных учреждений в форму немуниципальных организаций" (далее - Постановление N 1216). Им были закреплены:

- перечень основных бюджетных (муниципальных) услуг социальной направленности, предоставление которых может осуществляться немуниципальными организациями и автономными учреждениями;

- порядок перевода бюджетных учреждений, предоставляющих услуги социальной направленности, в форму немуниципальных организаций и автономных учреждений;

- план проведения эксперимента по переводу в 2007 году.

Порядок перевода содержал концептуальное описание подходов к нему, включая описание его преимуществ, основных направлений достижения целей и основных задач, которые должны быть решены для качественной организации процесса перевода учреждений. Также здесь были уточнены механизмы и процедуры перевода с распределением функций между отраслевыми и функциональными органами администрации и сроки принятия соответствующих решений (включая процедуру подготовки отраслевыми органами администрации предложений по переводу). А в приложениях была дана аналитическая форма, заполняемая отраслевыми органами администрации при проведении оценки возможности перевода.

В свою очередь, план проведения эксперимента закреплял за ответственными исполнителями - отраслевыми и функциональными органами администрации Братска - перечень и последовательность основных мероприятий, которые должны быть выполнены в конкретные сроки.

В связи с принятием Закона N 174-ФЗ в Постановление N 1216 были внесены соответствующие изменения, а в июне 2007 года мэр принял Постановление N 1807*(3), регламентирующее порядок предоставления субсидий автономным учреждениям. Данным порядком определены:

1) основания для предоставления субсидий из бюджета города;

2) статьи расходов АУ, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий из бюджета города;

3) порядок действий отраслевых и функциональных органов администрации города при предоставлении субсидий.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 337 мэр Братска подписал Постановление от 18.06.2007 N 1745 "Об утверждении Порядка определения видов особо ценного движимого имущества муниципального автономного учреждения". Им регламентировалась процедура отнесения имущества к данной категории - при принятии решения о его закреплении за МАУ или выделении средств на его приобретение. Для определения условий и порядка формирования муниципального задания, а также порядка финансового обеспечения его выполнения Постановлением Администрации г. Братска от 31.12.2008 N 2599 (далее - Постановление N 2599) утверждено соответствующее положение *(4).

В настоящее время правовой статус МАУ, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования имущества, основы управления, а также отношений с учредителем, участниками гражданского оборота, ответственность МАУ по своим обязательствам установлены Положением о муниципальном автономном учреждении, разработанным в соответствии с действующим законодательством и утвержденным Решением Думы г. Братска от 02.03.2009 N 589/г-д.

После завершения программы реформирования муниципальных финансов и оценки результатов перевода в автономию Постановление N 1216 признано утратившим силу, а Постановлением Администрации г. Братска от 22.12.2009 N 2299 утвержден порядок создания МАУ путем изменения типа существующих муниципальных бюджетных учреждений.

Стоимость и оценка выполнения задания

При формировании муниципального задания и определении его стоимости органы администрации руководствуются порядком предоставления субсидий, утвержденным Постановлением N 1807, и положениями Постановления N 2599. Согласно этим муниципальным нормативным актам в субсидию включаются расходы на содержание определенного имущества, уплату налогов и развитие учреждения в рамках целевых программ. Однако ключевым моментом при расчете субсидии является расчет стоимости муниципальных услуг, оказываемых учреждением в соответствии с муниципальным заданием.

При оценке стоимости услуг учитываются расходы, которые АУ регулярно осуществляет при их оказании (оплата труда, коммунальные услуги, услуги по содержанию имущества, связь и пр.), и планируемый объем услуг. Помимо этого, финансовое обеспечение АУ включает в себя дополнительные, не являющиеся постоянными расходы (например, на капитальный ремонт). Все расчеты производятся отраслевыми органами администрации Братска, курирующими данные МАУ, совместно с самими учреждениями.

При оценке выполнения задания основными критериями являются состав, качество и объем услуг, требования к которым установлены в муниципальном задании. Для того чтобы определять, соответствует ли качество предоставляемых услуг критериям, установленным в задании, действующим стандартам качества и другим правовым актам, у МАУ имеется документально оформленная внутренняя (собственная) система контроля за своей деятельностью и деятельностью сотрудников. Эта система охватывает этапы планирования, проведения работ с посетителями (клиентами), оформления результатов контроля, выработки и реализации мероприятий по устранению выявленных недостатков.

Примечание. Чтобы определять, соответствует ли качество услуг критериям задания, у учреждения имеется документально оформленная внутренняя система контроля, а отраслевой орган администрации города осуществляет внешний контроль.

Внешний контроль осуществляется отраслевым органом администрации Братска, курирующим соответствующее АУ. При оценке отраслевой орган использует данные ежемесячной отчетности АУ. К ней относятся сведения о выполнении показателей задания, выражающих объем и качество предоставляемых услуг, произведенных работах и целевом использовании полученных средств. В первую очередь учитываются полнота и своевременность представления этих отчетов. На основании представляемых данных отраслевой орган проводит подробный анализ деятельности МАУ. Сравниваются плановые и фактические натуральные показатели, определяется эффективность использования бюджетных средств на выполнение задания. Проводится мониторинг качества предоставляемых услуг, основанный на соответствии индикаторам качества. Выясняется, что послужило причиной недовыполнения или перевыполнения задания - изменения в финансировании или непредвиденные обстоятельства, связанные со спецификой деятельности. Помимо анализа основных показателей работы, проверка может проводиться и путем запроса необходимой рабочей документации учреждения, контрольных выездов, проведения опросов получателей услуг, анализа обращений и жалоб граждан. При подтверждении факта некачественного предоставления услуги к руководителю учреждения применяются меры ответственности в установленном законодательством порядке.

Кроме того, по итогам своей деятельности за год МАУ предоставляет на рассмотрение и утверждение наблюдательного совета отчет о деятельности и использовании закрепленного за ним имущества. Вместе с информацией об исполнении задания в данном отчете отражаются более развернутые и полные сведения о деятельности учреждения в целом.

Таким образом, эффективность выполнения муниципального задания определяется совокупностью информации, характеризующей результаты деятельности МАУ. Сведения касаются выполнения задания, финансового положения учреждения, состояния и развития используемого имущества, перспектив изменения объемов и качества предоставляемых услуг.

Стандарты качества: внедрение и результаты

Стандартизация основных муниципальных услуг была проведена в Братске еще в 2007 году. В тот период было разработано семь стандартов качества, которые регламентировали процесс предоставления следующих видов услуг:

Сферы внедрения (вид услуг)	Количество стандартизированных услуг
Образование	4
Здравоохранение	4
Культура и молодежная политика	4
Физическая культура и спорт	2
Жилищно-коммунальное хозяйство	6
Транспорт	1
Лесное хозяйство	2
Итого	23

Информация об утвержденных требованиях к качеству услуг в обязательном порядке доводилась до населения - публиковалась в СМИ, отраслевых разделах официального сайта администрации города. Также стандарты были размещены на информационных стендах в учреждениях, предоставляющих данные услуги.

Стандарты качества устанавливают четкие требования к содержанию и основным параметрам предоставления муниципальных услуг, и применение их обязательно на всей территории города вне зависимости от типа организации - бюджетного или автономного учреждения, частного поставщика. Сегодня стандарты используются в Братске при разработке ведомственных целевых программ, формировании бюджетных заданий, а также для установления основных требований к результатам работы БУ и при заключении контрактов с частными поставщиками услуг (в сферах жилищно-коммунального хозяйства и транспорта).

Кроме разработки и внедрения этих стандартов Постановлением мэра г. Братска от 27.06.2007 N 1818*(5) введена система контроля качества услуг: проводятся проверки на соответствие стандартам, осуществляется учет жалоб, по всем нарушениям проводятся служебные расследования, к виновным применяются меры дисциплинарного и материального воздействия. Результаты проведения оценки публикуются в СМИ и размещаются в Интернете.

Стандартизация муниципальных услуг на территории Братска в настоящий момент позволяет:

- стимулировать руководителей и сотрудников к более тщательному и качественному исполнению своих обязанностей, существенному повышению результативности работы бюджетных и автономных учреждений;

- объективно оценивать деятельность учреждений по предоставлению услуг;

- отслеживать изменения в качестве предоставления услуг;

- привлекать к оказанию муниципальных услуг организации частного сектора;

- устанавливать взаимосвязь между ожидаемыми результатами предоставления услуг, реализацией программ и объемом требуемых для этого ресурсов;

- выделять приоритетные направления деятельности учреждений и соответствующих органов администрации на очередной финансовый год;

- населению контролировать деятельность учреждений по оказанию услуг и получать равный доступ к муниципальным услугам.

В конечном счете применение стандартов качества способствует повышению уровня удовлетворенности жителей города, получающих эти услуги. Аналогичную цель преследуют и социологические исследования качества муниципальных услуг. В ходе таких исследований опрашивается выборка из 1 500 человек, сформированная с учетом социально-демографических характеристик и района проживания (на 1 января 2010 года население Братска составляло около 250 тыс. человек). Включенные в анкету вопросы непосредственно увязаны с требованиями к качеству услуг, зафиксированными в стандартах. Результаты исследований учитываются при формировании городского бюджета на очередной финансовый год и среднесрочную перспективу. Отметим, что полученные в ходе исследования количественные показатели не являются однозначным критерием оценки качества предоставляемых услуг, но позволяют выявить тенденцию, характеризующую отношение к нему населения.

Механизм подтвердил эффективность

Количество МАУ, созданных путем изменения типа учреждения, в Братске ежегодно увеличивается, что соответствует целям реализации эффективной бюджетной политики в социальной сфере. Положительными результатами создания АУ можно считать следующее:

- достигается более гибкая финансовая политика и система управления учреждением;

- самостоятельно выбираются контрагенты для обеспечения деятельности учреждения;

- возникает возможность своевременно реагировать на изменение запросов потребителей услуг, и, как результат, повышается выполнение социальных задач муниципалитета в части обеспечения услуг населения;

- оптимизируется налогообложение и ведение бухгалтерского учета;

- снижаются нагрузки на городской бюджет

Главная задача, решаемая благодаря внедрению механизма АУ, - реструктурировать бюджетную сферу частично снять с бюджетного довольствия те организации, которые могут эффективно хозяйствовать, в том числе сократить расходы бюджета, не рискуя при этом нарушить сложившуюся инфраструктуру оказания социально значимых услуг населению.

В дальнейшем в городе планируется продолжить перевод в автономию учреждений, имеющих наиболее высокий потенциал для развития платной деятельности, налаженный бухгалтерский учет, опытных и инициативных руководителей. Однако по некоторым БУ целесообразность перевода стоит под большим вопросом. Например, специализация спортивных школ предусматривает бесплатное предоставление дополнительного образования детей. Анализ организационно-управленческих, нормативно-правовых и финансово-экономических условий деятельности этих учреждений не позволяет утверждать, что перевод в АУ здесь даст положительные результаты.

А.М. Ковалев,

эксперт журнала "Руководитель автономного учреждения",

экс-заместитель мэра по инновационному развитию и

информационным технологиям г. Братска

"Руководитель автономного учреждения", N 7, июль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 31.05.2007 N 337 "О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения".

*(2) Перечень основных бюджетных (муниципальных) услуг социальной направленности, предоставление которых может осуществляться немуниципальными организациями и автономными учреждениями, утв. Постановлением мэра г. Братска от 29.06.2006 N 1216 "Об утверждении Порядка и плана перевода бюджетных учреждений в форму немуниципальных организаций".

*(3) Постановление мэра г. Братска от 25.06.2007 N 1807 "Об утверждении Порядка предоставления за счет средств бюджета города субсидий автономным учреждениям, созданным на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности города Братска".

*(4) Положение об условиях и порядке формирования муниципального задания учредителя в отношении муниципального автономного учреждения, порядке финансового обеспечения выполнения муниципального задания учредителя.

*(5) Постановление от 27.06.2007 N 1818 "Об утверждении Порядка проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых бюджетных (муниципальных) услуг стандартам качества услуг".