Федеральное и региональное законодательство об ограничениях прав граждан на землю (Е.В. Ухлова, "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2009 г.)

Федеральное и региональное законодательство
об ограничениях прав граждан на землю

Статья посвящена анализу ограничений прав граждан на землю в региональном законодательстве. Автор рассматривает виды и содержание этих ограничений на территориях с особым режимом использования и охраны. Предпринята попытка классификации особо охраняемых природных территорий регионального или местного значения.

Ограничениями прав на землю называют различного рода условия, выполнение которых связано с использованием земель и объектов, расположенных на них, а также с осуществлением строительства и иной деятельности*(1). Ограничения устанавливаются, как правило, в публичных интересах, заключаются в образовании зон с особыми условиями использования земель, санитарных, охранных зон и являются элементом правового режима практически любой категории земель*(2). Установление ограничений прав лиц на земельные участки, по мнению О.И. Крассова, - это форма закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки, соблюдение которых препятствует нанесению ущерба объектам, в том числе природным, и сооружениям, в интересах которых установлены ограничения, но не препятствует пользованию земельными участками в соответствии с его основным целевым назначением*(3).

Необходимо проводить различие между ограничениями и запретами. Запреты по своему содержанию указывают на юридическую невозможность определенного поведения, которое фактически возможно, в то время как правовое ограничение представляет собой не только юридически, но и фактически невозможный вариант поведения*(4). Разница между запретом и ограничением права отмечена и Ф.Н. Фаткуллиным: ограничение близко к запрету, однако оно (ограничение) рассчитано не на полное вытеснение того или иного отношения, а на удержание его в жестко ограничиваемых рамках*(5). Запретом предлагается считать такой способ правового регулирования, который позволяет вытеснить нежелательные, несправедливые, неразумные общественные отношения за пределы правового поля*(6). Тем самым запрет полностью исключает возможность совершения определенных действий в отношении земельного участка.

Ограничению подвергается конкретное субъективное право на определенное имущество. Следовательно, при установлении ограничений из содержания права собственности и иных вещных и обязательственных прав на землю не могут быть изъяты отдельные полномочия. Ограничено может быть только то, что остается в границах права, невозможно ограничить то, что уже изъято из его содержания*(7). Ограничения не приводят к уменьшению объема права собственности и иных прав на землю, они всегда остаются неизменными в границах, установленных законом. Однако осуществление субъективного права будет неполным, оно затрудняется, сдерживается вследствие наложенных на него ограничений.

Анализ ст. 25 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК) позволяет отнести к правам граждан на землю право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, ограниченного пользования чужими земельными участками, аренды, безвозмездного срочного пользования землей. Перечисленные права могут быть ограничены по основаниям, установленным как ЗК, так и федеральными законами*(8).

Согласно ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Так, если федеральные законы содержат перечень оснований ограничения прав граждан на землю, то в каждом конкретном случае во исполнение федеральных законов ограничения субъективных прав граждан на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решением суда с учетом фактических обстоятельств, влияющих на форму, степень и продолжительность их действия.

Среди оснований ограничений земельных прав граждан ст. 56 ЗК называет особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особые условия охраны памятников истории и культуры, археологических объектов*(9). Кроме того, ст. 1 Градостроительного кодекса РФ к зонам с особыми условиями использования территорий относит охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов.

В местах традиционного проживания и ведения хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей может быть установлен особый правовой режим использования земель в случаях, предусмотренных не только федеральными законами, но и законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Статья 99 ЗК также определяет, что в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель.

В целом особый правовой режим использования земель связан с ограничением или запрещением тех видов деятельности, которые несовместимы с основным назначением данного вида земель. ЗК устанавливает только некоторые основные черты такого режима, детально же он регулируется в основном законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления*(10). Отмечается, что законодательное регулирование правовых режимов предполагает сочетание двух иерархических систем, строящихся на основе субординации как нормативных правовых актов, так и различных предметов правового регулирования, когда для режимов ограничивающего характера все предусмотренные ими правовые меры выделяются в исчерпывающий перечень, закрепленный законодательно. Акты нижестоящих органов власти могут уточнять в соответствии со своей компетенцией отдельные элементы правового регулирования*(11). Следует предположить, что в региональном законодательстве осуществляется развитие федеральных норм об ограничениях прав граждан на землю путем конкретизации ограничительных правовых средств - способов императивного правового воздействия в особых условиях использования земель, охраны окружающей среды.

Согласно Конституции РФ деятельность органов государственной власти субъектов РФ основывается на принципе самостоятельного осуществления этими органами принадлежащих им полномочий. Деятельность же законодательной и исполнительной власти, смысл, содержание и применение законов определяются правами и свободами человека и гражданина. Таким образом, экологические ограничения прав граждан на землю связаны с обеспечением субъектами РФ реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ). По Закону Рязанской области от 31 октября 2002 г. N 67-ОЗ "Об охране окружающей среды на территории Рязанской области" граждане Российской Федерации и другие лица, проживающие и (или) находящиеся на территории области, имеют право на благоприятную окружающую среду, которое обеспечивается в том числе установлением природоохранных требований к организации и ведению хозяйственной и иной деятельности*(12).

Под режимом особой охраны природных комплексов и объектов в региональном законодательстве понимается система ограничений, устанавливаемых в границах особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, в отношении хозяйственной деятельности, если она противоречит целям организации особо охраняемой природной территории*(13).

Реализуя предоставленное им право, субъекты РФ определяют иные, не названные в федеральном законодательстве виды особо охраняемых природных территорий регионального или местного значения, перечень которых постоянно меняется. К их числу можно отнести: территории, представляющие особую ценность для сохранения объектов животного и растительного мира, внесенных в Красную книгу субъекта РФ; охраняемые ландшафты; охраняемые природно-культовые объекты; памятники ландшафтного искусства; охраняемые геологические объекты; ресурсные заказники; охраняемые объекты природного комплекса городов*(14); природные резерваты; историко-природные комплексы и территории; этноэкологические охраняемые природные территории*(15); зеленые зоны вокруг поселений (населенных пунктов); парки и зеленые насаждения поселений*(16); зоны покоя*(17). На этих территориях вводится различный правовой режим, включая особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности. Подобного рода ограничения прав граждан на землю определяются назначением таких территорий и особенностями правового режима использования земель в их границах.

В пределах территорий, представляющих особую ценность для сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу субъекта РФ, могут быть запрещены или ограничены любые виды хозяйственной деятельности, способные нанести ущерб объектам животного и растительного мира, обитающим на данной территории.

В границах охраняемых ландшафтов, геологических, природно-культовых объектов, памятников ландшафтного искусства, охраняемых объектов природного комплекса городов запрещается или ограничивается всякая деятельность, влекущая за собой значительное нарушение их сохранности, структуры природных комплексов, утрату ими особых (научных, рекреационных, эстетических, средообразующих, оздоровительных) качеств.

Если на территориях ресурсных заказников может постоянно или временно запрещаться или ограничиваться любая деятельность, противоречащая целям сохранения и восстановления ресурсов живой природы, являющихся объектами охраны, то на территориях природных резерватов (в границах их охранных зон), историко-природных комплексов и территорий запрещается всякая деятельность, влекущая за собой ухудшение их состояния и охраны. На этноэкологических охраняемых природных территориях запрещается или сводится к минимуму хозяйственная деятельность, не относящаяся к традиционным видам природопользования. На территориях зеленых зон, парков, зеленых насаждений поселений запрещается или ограничивается хозяйственная и иная деятельность, снижающая их рекреационную, эстетическую, культурно-оздоровительную ценность. В зонах покоя могут быть полностью или частично, постоянно или временно (в том числе в определенное время года) запрещены или ограничены виды хозяйственной и рекреационной деятельности, противоречащей целям организации данной зоны покоя, причиняющей вред окружающей природной среде.

В целях организации новых и увеличения существующих земель особо охраняемых природных территорий регионального значения субъекты РФ принимают решения о резервировании земель или земельных участков, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий*(18). Для резервирования земельных участков специально уполномоченный орган подготавливает соответствующее решение с указанием сроков и перечня ограничений прав на данные земельные участки. Резервирование земельных участков осуществляется как с введением ограничений хозяйственной и иной деятельности в их границах, так и без них.

Присвоение территории статуса представляющей особую ценность для сохранения объектов растительного и животного мира, занесенных в Красную книгу Волгоградской области, производится без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков*(19). Объявление территории историко-природным комплексом, охраняемым природно-культовым объектом допускается как с изъятием, так и без изъятия земельных участков. Однако собственники, владельцы и пользователи земельных участков обязаны соблюдать требования установленного режима особой охраны*(20).

Законом Алтайского края от 18 декабря 1996 г. N 60-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае" определено, что создание особо охраняемых природных территорий краевого и местного значения может осуществляться как с изъятием земельных участков у их собственников, пользователей и владельцев, так и без изъятия, но "с ограничением хозяйственной деятельности на этих территориях". В обоих случаях субъектам права на земельный участок выплачивается компенсация в соответствии с федеральным и региональным законодательством.

Несколько иные правила устанавливаются в Приморском крае: "Земельные участки в границах санитарных зон не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов)"*(21).

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности*(22). Решение о создании охранных зон или округов особо охраняемых природных территорий регионального значения и установлении для них режима особой охраны принимается органами исполнительной власти субъекта РФ*(23).

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" не содержит правила о том, должны ли в этом случае быть изъяты земельные участки. Некоторые субъекты РФ предусмотрели возможность создания охранных зон или округов без изъятия земельных участков у собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов*(24). В Брянской области на территориях охранных зон устанавливаются ограничения не только хозяйственной, но и градостроительной деятельности, которые обеспечивают снижение неблагоприятных воздействий на природные комплексы и объекты особо охраняемых природных территорий. Границы и режимы ограничения хозяйственной и градостроительной деятельности в этих зонах утверждаются администрацией области при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы*(25).

Кроме особо охраняемых природных территорий и их охранных зон в региональном законодательстве выделяются территории с особыми условиями использования. Закон Орловской области от 14 июня 2002 г. N 262-ОЗ "О системе охраняемых природных территорий Орловской области"*(26) относит к ним экологические ядра, буферные зоны, экологические коридоры (функциональные элементы экологической сети).

В границах экологических коридоров запрещаются строительство построек и объектов, препятствующих естественной миграции животных; отвод земель под карьеры для добычи общераспространенных полезных ископаемых, захватывающие более половины ширины экологического коридора; иная деятельность, препятствующая либо ограничивающая свободную миграцию животных. На территории экологических ядер не допускаются распашка земель; строительство зданий и сооружений, объектов инфраструктуры; возведение временных построек кроме объектов, необходимых для обеспечения функционирования экологических ядер и их охраны; применение химических препаратов, за исключением случаев, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; разработка и добыча полезных ископаемых; иная деятельность, ведущая к уничтожению природных объектов либо их деградации.

Для защиты экологических ядер и экологических коридоров от неблагоприятных внешних воздействий на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах могут устанавливаться буферные зоны. Режим охраны и использования буферных зон устанавливается индивидуально для каждого участка в соответствии с особенностями их расположения и сложившегося использования*(27).

Законами субъектов РФ могут быть определены зоны охраны объектов культурного наследия в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды. В границах земель историко-культурного назначения за пределами населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с их основным назначением.

Органами исполнительной власти субъектов РФ утверждаются проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии их санитарным правилам*(28), устанавливаются границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение*(29).

В пределах водоохранных зон по берегам водоемов выделяются прибрежные полосы, представляющие собой территории с особо строгим ограничением хозяйственной деятельности. На расположенных в пределах водоохранных зон приусадебных, дачных, садово-огородных участках должны соблюдаться правила их использования, исключающие загрязнение, засорение и истощение водных объектов. В границах прибрежных защитных полос запрещаются распашка земель, применение удобрений, размещение дачных и садово-огородных участков и выделение участков под индивидуальное строительство*(30).

Установленные актами исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления или решениями судов во исполнение федеральных законов ограничения субъективных прав граждан на землю могут уточняться и дополняться в условиях интенсивного освоения территорий. Важно учитывать в этом процессе не только объективные потребности установления таких ограничений, но и необходимость сохранения интереса в эффективном землепользовании.

Е.В. Ухлова,

преподаватель Мордовского государственного университета им. Н.П. Огарева (Саранск)

"Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2009 г.

------------------------------------------------------------------------------------

*(1) Павлов П.Н., Крамкова Т.В., Мартьянов Г.А. Современное земельное законодательство. Комментарий и сборник законодательных актов Российской Федерации. М., 2005. С. 341.

*(2) Крассов О.И. Комментарий земельного законодательства. М., 2004. С. 45.

*(3) Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М., 2000. С. 267.

*(4) Братко А.Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 17.

*(5) Фаткуллин Ф.Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987. С. 157.

*(6) Камышанский В.П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 111.

*(7) Там же. С. 105.

*(8) В этом ключе следует толковать ст. 9 ЗК, которая относит к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.

*(9) Различия в понимании таких категорий, как "ограничение прав граждан на землю" и "установление особых условий использования земли", являются методологически важными. Под ограничениями прав на землю понимаются в основном ограничения в использовании земельных участков (ст. 56.1 ЗК РФ), когда они (ограничения) привязаны не к видам или стадиям деятельности, а к земельным участкам определенных категорий, особенности которых (целевое назначение) требуют установления особого правового режима (Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. М., 2001. С. 173; Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М., 2003. С. 164).

*(10) Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / под ред. С.А. Боголюбова. С. 148.

*(11) Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журн. рос. права. 2001. N 9. С. 25.

*(12) Рязанские ведомости. 2002. N 217.

*(13) Там же. 2006. N 106-107.

*(14) Об особо охраняемых природных территориях Кабардино-Балкарской Республики: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 23 октября 2000 г. N 37-РЗ // Кабардино-Балкарская правда. 2000. N 213; ст. 2 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. N 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области" // Волгоградская правда. 2002. N 12.

*(15) Статья 16 Закона Пермской области от 11 ноября 2005 г. N 2623-581 "О природном наследии Пермской области" // Бюл. Законодательного собрания и администрации Пермской области. 2005. N 12.

*(16) Статья 4 Закона Пермской области от 20 марта 1997 г. N 675-99 "Об историко-культурно-природном наследии населения Пермской области" // Бюл. Законодательного собрания и администрации Пермской области. 1997. N 2.

*(17) Пункт 1.1 Типового положения о зонах покоя Приморского края. Утв. постановлением Законодательного собрания Приморского края от 15 ноября 2001 г. N 1132 // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2001. N 99.

*(18) См., например: ст. 13 Закона Московской области от 23 июля 2003 г. N 96/2003-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // Вестн. Московской областной Думы. 2003. N 12; ст. 25 Закона Республики Бурятия от 30 декабря 2003 г. N 601-III "О земле" // СЗ Республики Бурятия. 2003. N 12.

*(19) Статья 31 Закона Волгоградской области от 7 декабря 2001 г. N 641-ОД "Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области".

*(20) Статья 42 Закона Пермской области от 20 марта 1997 г. N 675-99 "Об историко-культурно-природном наследии населения Пермской области"; Об особо охраняемых природных территориях Кабардино-Балкарской Республики: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 23 октября 2000 г. N 37-РЗ.

*(21) Статья 18 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 г. N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2003. N 45.

*(22) Охранная зона особо охраняемой природной территории представляет собой участок земли и водного пространства, прилегающий к особо охраняемой природной территории, предназначенный для ее защиты от загрязнения и другого негативного воздействия (Об особо охраняемых природных территориях в Рязанской области: Закон Рязанской области от 10 мая 2006 г. N 53-ОЗ).

*(23) Статья 3 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 г. N 434-ЗС "Об особо охраняемых природных территориях Ростовской области" // Наше время. 2005. N 340-343.

*(24) Статья 6 Закона Новосибирской области от 26 сентября 2005 г. N 325-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Новосибирской области" // Ведомости. 2005. N 40.

*(25) Статья 10 Закона Брянской области от 30 декабря 2005 г. N 121-З "Об особо охраняемых природных территориях в Брянской области" // Информ. бюл. "Официальная Брянщина". 2006. N 2.

*(26) Орловская правда. 2002. 25 июня.

*(27) Землями экологической сети являются земли, в пределах которых созданы ее функциональные элементы. В состав земель экологической сети могут включаться земли любых категорий (назначений) в установленном федеральным законодательством порядке, в границах которых выделены функциональные элементы экологической сети.

*(28) Статья 18 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

*(29) Статьи 5, 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

*(30) Статья 25 Закона Оренбургской области от 7 декабря 1999 г. N 394/82-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях Оренбургской области" // Бюл. Законодательного собрания Оренбургской области. 1999 (13-е заседание).