Понимание административного процесса как методологическая проблема (Д.В. Осинцев, "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2009 г.)

Понимание административного процесса как методологическая проблема

На основе анализа разных точек зрения излагаются взгляды автора на такие понятия, как "административный процесс", "административные процедуры", "административное производство".

В административно-правовых исследованиях сложилось общепринятое понимание процесса как совокупности последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата, или иначе - как порядка осуществления какой-либо деятельности*(1). При этом административный процесс рассматривается как особая правовая форма управления или как деятельность уполномоченных на то исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению, как правило, во внесудебном порядке различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти*(2).

В большинстве теоретических источников без какого-либо критико-рефлексивного подхода утверждается, что "процесс - разновидность деятельности", хотя с середины прошлого века в теории деятельности отвергнут такой подход как ошибочный: деятельность через категорию процесса не рассматривается, так как она принципиально бессубъектна и безобъектна, она особая социальная неоднородная полиструктура, которая не сводится к последовательности процедур и операций, существует в воспроизводстве действий*(3).

Слово "процесс" в социально-культурном смысле обычно толкуется как "ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития"*(4), "это тот способ или тот метод, которым данное состояние системы или части системы превращается в другое ее состояние"*(5). П.А. Сорокин характеризует социально-культурный процесс как "любой вид движения, модификации, трансформации, чередования или "эволюции", то есть как любое изменение данного изучаемого объекта в течение определенного времени, будь то изменение его места в пространстве либо модификация его количественных или качественных характеристик. Любой процесс, чтобы называться таковым, должен включать в себя следующие составляющие: 1) логическое подлежащее - единицу, то есть то, что изменяется или находится в процессе; 2) временные отношения; 3) пространственные отношения; 4) направление"*(6).

В содержательном плане "модификации и трансформации", если логическим подлежащим выбрать систему государственного администрирования, будут связаны административным реформированием*(7), в нормативистском рассмотрении - серийностью нормативных правовых актов, относящихся к регламентации того или иного административно-правового института. В деонтическом понимании таким подлежащим будут субъекты, в отношении которых осуществляется какое-либо нацеленное на результат воздействие, направленное на изменение их статусов и (или) правового положения.

Действительно, процесс должен характеризоваться, кроме изменений объекта, еще и тем, что мы, во-первых, имеем дело все время с одним и тем же объектом или явлением, и во-вторых, для описания изменения необходимо иметь принадлежность всех получаемых значений к одному параметру, имеющему количественные различия*(8). При этом Г.П. Щедровицкий предупреждал, что недопустимо говорить о наличии процесса, когда всего лишь производятся процедуры атрибутивного характера, выявляющие свойства в их качественной определенности*(9).

Организованности юридических практик, какие мы имеем в области административной деятельности, не отвечают признакам процесса, потому что, во-первых, каждый раз предлагаются разные объекты: правовые акты управления, регистрация, лицензирование, жалобы, административные правонарушения, дисциплинарные проступки. Во-вторых, мы имеем дело с атрибутикой, статусными свойствами, их специфичностью и неповторимостью, где никакое измерение невозможно. Нельзя как-то соизмерить регистрацию и надзор, лицензирование и статистическое наблюдение. Наконец (может быть, решающий аргумент), при наличии достаточных оснований любое юридическое дело можно обратить, хотя бы по мотивам несоблюдения норм материального и процессуального права.

Вообще говоря, мы обнаруживаем процесс, когда изучаем какой-либо объект, т.е. категория "процесс" характеризует естественные системы, а, занимаясь правоустановлением или правоприменением, мы решаем задачи по заранее установленному алгоритму и никакого выделенного объекта не имеем. Мы создаем некий конструкт, наша система организованности юридических практик является искусственной. Видимо, произошла подмена понятий "процесс" и "алгоритм", основанных соответственно на естественных закономерностях и искусственно сформулированных правилах решения задач.

Мыслительные процедуры и организационно-деятельностные построения (порядок), которые мы имеем при решении тех или иных административных дел, могут быть названы процессом, когда, будучи отнесенными к одному юридическому объекту (например, правовому статусу), преодолеют количественные пространственно-временные рубежи. Например, можно говорить о наличии процесса прохождения государственной службы как формы функционирования всех государственных служащих в административном коллективе в целостном его рассмотрении: от момента поступления до прекращения служебных отношений, так как "социальные системы - ассоциации, организации, учреждения - постоянно повторяют процессы вербовки, перестановки, увольнения своих работников, создания, роста и распада"*(10).

Теперь об административных процедурах. Любая процедура представляет собой заранее установленный порядок совершения каких-либо действий. Утверждалось, что юридический процесс и юридическая процедура соотносятся между собой как содержание и форма*(11). Нормативные правовые акты устанавливают порядок рассмотрения дел - формализованную, "застывшую" процедуру, которая может быть реально применена лишь через процессуальную деятельность*(12). Далее, "процесс" и "процедура" - понятия неразрывно связанные, поскольку процесс фактически реализуется посредством процедуры. Их объединяет также и то, что оба они "нацелены" на достижение запрограммированного юридического результата*(13).

Вместе с тем процедуры установлены для реализации любого полномочия: ведение делопроизводства, действия должностных лиц наряда пограничной стражи, применение физической силы, специальных средств и оружия, совершение исполнительных действий реализуются в рамках последовательных правил и т.п., но вне связи с принятием какого-либо исполнительно-распорядительного акта. Иначе говоря, все, что именуется материально-техническими действиями как формой управления, регламентировано процедурными правилами. Не случайно выделяются процессуальные и непроцессуальные административные процедуры, среди которых последние не связаны с разрешением индивидуального административного дела, применяются вне рамок какого-либо административного производства*(14). В этом смысле административные процедуры можно рассматривать как формальные методические правила о последовательности совершения действий представителями государственной администрации*(15).

Однако процедура не специфическое порождение юридической науки. Процедуры присутствуют в любых видах деятельности, начиная от рецептов приготовления пищи и заканчивая усилиями стран на международной арене*(16), в научных исследованиях, при совершении хирургической операции и операций на рынке ценных бумаг, сборе и обработке статистической информации, проведении конкурса или аукциона либо выявлении устойчивости и оснащенности зданий и сооружений, представлении к поощрению и ведении следственных действий и т.д. Где есть деятельность любого вида, там она оформлена через процедуры.

Допустимо рассмотрение в качестве формы администрирования операций и процедур, организованных в нормативно выраженных результатах административных практик, подчиненных правилу, что "морфологическая трактовка и классификация операций задается контекстом, т.е. функциональными местами этих операций внутри деятельности. Причем деятельности, которая не сводится к последовательностям процедур и операций, а всегда несет на себе еще определенную смысловую структуру и определяется, в частности, целями, нормами деятельности и целым рядом других обстоятельств"*(17).

В п. 1.20 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти*(18) указано, что последние организуют разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры. В данном контексте процедура понимается как разновидность административного производства.

Однако в п. 3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг*(19) говорится, что регламенты определяют сроки и последовательность действий этого органа (административные процедуры), порядок взаимодействия между его структурными подразделениями, должностными лицами и иными субъектами. В данном контексте "процедуры" и "порядок" наделены различной смысловой нагрузкой: процедура принадлежит персонифицированному субъекту, им индивидуально выполняется и направлена на реализацию полномочий, следующих из административного акта, а не на его создание, как в административных производствах.

В свою очередь административное производство - это "нормативно урегулированный порядок совершения исполнительными органами (должностными лицами) процессуальных действий, обеспечивающий законное и обоснованное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета (или однородных)"*(20). Можно говорить о наличии административного производства, когда необходимо достижение юридического результата, оформленного как административный акт (удостоверительный, легализационный, разрешительный, попечительский, распорядительный), и субъекты вступают в правоотношения по поводу его принятия. Все-таки административное производство характеризует конструктивную, но не формальную сторону административной деятельности, т.е. создается знаковая модель будущего поведения (тип деятельности - конструктивно-техническая), а в рамках процедур идет реальная "обработка" предметов (тип деятельности - практико-методическая).

Несмотря на долгое и обстоятельное рассмотрение вопроса о соотношении административного процесса и производств, или шире - юридического процесса и производств, пока не встречалось работ, где произошел бы отрыв исследовательской процедуры от следствий и обращалось бы внимание на основания введения такой формы деятельности (звучит ответ на вопрос "для чего" нужно производство, но не "почему" введена именно такая форма).

Что вызывает вмешательство властной инстанции, для чего усложняются бинарные ролевые правоотношения дополнительной правоприменительной стадией, когда появляется третья инстанция? Ответ прост: 1) нужно задать новую юридическую конструкцию (облеченную в норму, правило и т.п.) к сложившимся или к вновь возникающим фактическим обстоятельствам, отсюда - правотворческое производство; или 2) требуется выяснение и официальное подтверждение юридических фактов либо возник спор относительно правового статуса, связанного с такими юридическими фактами, отсюда - правоприменительные административное или судебное производства.

Касательно второй группы случаев нужно выяснить наличие или отсутствие публично значимого факта, подлежащего государственному учету (регистрации), исследовать его, уточнить содержание, наконец, необходима официальная фиксация (институциализация); для легализации статуса организации приходится выяснять обстоятельства предыдущего функционирования ее учредителей, включая их официально выраженные намерения (цели и задачи создания организации); для сертификации требуется исследование представленных образцов, для антимонопольного регулирования - изучение ситуации на товарных рынках, для лицензирования - квалификации соискателя, для предоставления попечительской поддержки - негативные условия, повлиявшие на жизнедеятельность субъектов.

В итоге любое административное правоприменительное производство нацелено на получение, изучение, исследование и институциализацию фактов, влияющих на официальный статус субъектов. По сути, в случае отсутствия исследовательских процедур нет никакого юридического производства.

Заметим, что в идеале судебное производство может возникать в силу неясности в правовом статусе, исходя из уже имеющихся институциональных юридических фактов и официально признанных статусов. Судебные акты вносят корректировки в имеющийся правовой статус субъектов с позиций определения условий его реализации.

В процессе конституционного судопроизводства путем нормативно-логических исследований уточняются юридические конструкции актов высшей юридической силы, международных договоров и других актов (документов), отнесенных к оценке конституционных (уставных) судов, прежде всего для уточнения компетенции в его принятии и полномочности автора в установлении (изменении) юридической конструкции*(21). Не умаляя значения конституционного судопроизводства, укажем, что оно есть частный случай группы производств, направленных на установление "чистоты" юридических конструкций.

Верховный Суд РФ в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Высший Арбитражный Суд РФ согласно п. 1 ч. 2 ст. 34 АПК РФ в той же роли рассматривает аналогичные споры в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Можно привести иные примеры судебной подведомственности дел, в целом характеризующихся как "споры о компетенции" (может быть, удачнее - "споры о компетентности") в силу того, что, какая бы сторона акта не рассматривалась, изучение сведено к установлению правомочности введения, изменения или упразднения определенной юридической конструкции.

В процессе уголовного судопроизводства судебный акт выносится на основе институциональных следственных фактов, в нем определяются ограничения (обязанности) в положении осужденного по отношению к общему правовому статусу человека и гражданина.

В процессе гражданского или арбитражного судопроизводства на основе исследования фактов уточняются материальные условия реализации имеющихся правовых статусов - решается спор о праве в субъективном смысле, т.е. наличии или отсутствии права (обязанности), а также о том, какие конкретные действия следует совершить (не совершать) в целях их реализации.

Удивительная история с административным производством, которое стало почти официально признанной частью предмета административного права*(22). Однако если публично-значимые факты институциализированы представителями государственной администрации и правовые статусы предоставлены исходя из этих фактов, что может суд скорректировать, не изменив официального значения факта? Но это не в его компетенции!

Факты принадлежат объективному миру. Они не создаются нашими мыслями или убеждениями*(23), как это имеет место в юридической деятельности, где прежде всего присутствуют цели и интересы. Что может суд высказать относительно действий (бездействия) административного органа: что у последнего имеется или не имеется какого-либо полномочия, что реализация полномочий совершена надлежащими (ненадлежащими) методами и в таких-то формах, но ничего не может высказать относительно административных фактов.

Несколько замечаний: можно обжаловать конкретное решение, но как суд может переоценить результаты принятых экзаменов, или определить качество предмета для целей его сертификации, или однозначно утверждать, что лицо проживает постоянно в определенном месте, если для подтверждения этого не будет правоустанавливающих документов?

"Грубый факт", т.е. реальное явление, подтверждается административным органом или уполномоченным им административным представителем (специализированным учреждением, аккредитованной организацией и т.п.). Суд может обратиться к ним за подтверждением или опровержением факта (например, потребовать представить экспертное заключение) и на их основе признать действия (бездействие) административного органа правомерными или неправомерными. Чем же в таком случае именно с юридической стороны отличается данный вид судопроизводства от гражданского или арбитражного? Во всех случаях рассматривается спор о праве (обязанности). Могут поступить возражения, что спор тут не о праве, а о полномочии, что субъектный состав и сферы разные, но либо аргументы уже в другой области знания, либо мы имеем тождество предмета спора, ведь полномочие - лишь специализированная юридическая обязанность.

Не следует забывать, что представитель государственной администрации - всегда активный участник институциализации фактов: сам наблюдает, изучает, исследует, выбирает методики работы, экспериментирует и т.д., включен в материальный процесс, а вот у суда такой возможности нет - суд лишь осуществляет рациональную реконструкцию поведения. С сожалением придется признать тот факт, что административное производство как самостоятельная юридическая конструкция не существует.

В литературе отмечено, что есть особый "метод административного арбитрирования, то есть разрешения возникающих в сфере государственного управления споров и разногласий в качестве самостоятельного административно-правового метода, который в науке административного права никогда не выделялся"*(24). Действительно, такой подход был методологически оправданным, но придание административной деятельности превращенных форм правосудия уж точно никак нельзя обосновать.

Названная юридическая конструкция надумана, не обладает собственными признаками, свидетельствует о системных отклонениях в административно-правовых исследованиях. По сути, утверждается, что государственное управление организовано как правосудие, но тогда в чем их отличие? Еще приводится крайне неудачный пример использования такого метода, когда ФСТ России разрешает разногласия между органами исполнительной власти субъектов РФ по поводу электрической и тепловой энергии.

Во-первых, симптоматически негативная установка сложилась в последние годы в отечественной юриспруденции, когда любое разногласие, в том числе непринятие позиции властей, должно облекаться в юридическую форму разрешения спора. Существует масса других вариантов поведения заинтересованной стороны: направление предложений об изменении режима регулирования, бойкот, т.е. неисполнение предписания, компромисс, наконец, исполнение требования, хотя и противоречащего убеждениям подвластного субъекта.

Во-вторых, административная власть никогда не нацелена на потакание интересам какой-либо спорящей стороны, ее задачи - поддержание публичного порядка, обеспечение существования и позитивного развития социальных институтов. Поэтому, даже рассматривая споры, разногласия, иные конфликтные ситуации, представитель государственной администрации будет руководствоваться оптимизацией применения имеющихся у него методов административно-правового воздействия, так как разрешение возникшего разногласия - для него только средство, но никак не цель, и в результате принятия управленческого решения для него важно распорядиться, зарегистрировать, легализовать, разрешить, обеспечить поддержку, конкретизировав параметры допустимого поведения.

В-третьих, устранение разногласий в параметрах экономической деятельности на самом деле представляет собой только сбор и анализ предложений для выработки объективно приемлемой позиции в целях установления условных ориентиров, так сказать, "правил игры" в естественно складывающихся отношениях и процессах, введение единообразных практик, правил удобства, рекомендаций по развитию общезначимой деятельности. Действительно, все монополии вырабатывают тарифную политику, но исходя из установлений ФСТ России; все банки кредитуют, но ориентируются на ставку рефинансирования, утвержденную Банком России, и т.д.

Реализация результативных внешне функций обусловлена сторонними, относительно устойчивыми макропоказателями, вследствие чего для сохранения самой системы орган регулирования занимается поисками оптимальных решений сегментарного поведения субъектов, поскольку внешние условия деятельности обязательны и для него. Орган регулирования институционально не выделен из функциональной среды и действует по тем же правилам, что и софункциональные ему субъекты. В перечисленных сферах невозможно четко структурировать субъект и объекты управления, так как они относятся к особого рода аутопойетическим системам, когда порождаются не только структуры, но и сами элементы, из которых они состоят*(25). В связи с этим при согласовании существенных условий экономического поведения перед нами обычные процедуры оферты и акцепта, которые не надо усложнять элементами административного производства.

Таким образом, административный процесс представляет собой определенным образом организованную систему административных производств (соединенных по критериям субъектов, методов и функций административной деятельности), служащих формами, в которых представлены варианты решения задач, поставленных перед органами исполнительной власти. С методологических позиций такая организованность административных форм подвержена применению конструктивных правил, но не изучению либо исследованию.

Д.В. Осинцев,

кандидат юридических наук, доцент УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------------------

*(1) Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. C. 432.

*(2) Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 127-128; Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 438.

*(3) Лекторский В.Г. П. Щедровицкий и современная философия. М., 2004. С. 198; Пископпель А.Г. П. Щедровицкий - подвижник и мыслитель. М., 2004. С. 31; Щедровицкий Г.П. Психология и методология. М., 2004. С. 202; Его же. ММК: развитие идей и подходов. М., 2004. С. 76; Его же. Знак и деятельность. М., 2005. Кн. 1. С. 57.

*(4) Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 558.

*(5) Парсонс Т. Социальная система. М., 2002. С. 304.

*(6) Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика. М., 2005. С. 97.

*(7) Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений (Козбаненко В. Формы и методы государственного управления // URL: http://www.i-u.ru).

*(8) Щедровицкий Г.П. Процессы и структуры в мышлении // Из архива Г.П. Щедровицкого. М., 2003. Т. 6. С. 32.

*(9) Там же. С. 36.

*(10) Сорокин П.А. Указ. соч. С. 102.

*(11) Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. N 3. С. 6.

*(12) Управленческие процедуры. М., 1988. С. 5.

*(13) Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 151.

*(14) Административное право России. Общая часть: учеб. / под ред. П.И. Кононова. М., 2006. С. 300.

*(15) Несколько иначе понимаются процедуры в учебнике по административному праву, где они определены как "официально установленный порядок при осуществлении юридически значимых действий и разрешении дел", но такое понимание, во-первых, не разграничивает административную статику и динамику, во-вторых, не различает знаковую форму выражения модели и сами административные действия, в-третьих, по содержанию почти тождественно понятию юридического производства (Административное право России: учеб. / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2008).

*(16) Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма. Заключена в Нью-Йорке 10 января 2000 г. // Бюл. междунар. договоров. 2003. N 5.

*(17) Щедровицкий Г.П. Психология и методология. С. 202.

*(18) Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 г. N 452 // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.

*(19) Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2007 г. N 813 // СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6285.

*(20) Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 440.

*(21) Статья 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ".

*(22) Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2007. С. 10; Административное право России: учеб. / отв. ред. Л.Л. Попов. С. 13.

*(23) Рассел Б. Избранные труды. Новосибирск, 2007. С. 127.

*(24) Административное право России / под ред. П.И. Кононова. С. 256.

*(25) Луман Н. Общество как социальная система. М., 2004. С. 68.