О принятии и опубликовании некоторых законов (В.А. Кочев, "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2009 г.)

О принятии и опубликовании некоторых законов

Автор привлекает внимание к проблемам соблюдения правил законодательной техники при принятии законов федерального уровня.

О внесении изменений в федеральные законы

14 февраля 2009 г. принят Федеральный закон N 21-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон N 21-ФЗ). Наименование этого Закона заставляет думать, что до его принятия были внесены когда-то и кем-то изменения в порядок формирования Совета Федерации, что и послужило основанием для его принятия. Однако не все так просто.

Оказывается, названным Законом вначале вносятся изменения в Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы", а затем - в Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации". При этом последние изменения и есть те изменения, которые согласно названию Закона N 21-ФЗ послужили основанием для его принятия.

Изложенное заставляет предположить, что основанием принятия Закона N 21-ФЗ стал сокрытый от нас акт, который законодателем рассматривается в качестве официального акта, изменившего порядок формирования Совета Федерации, как такой акт, который заставляет федерального законодателя отразить его содержание в соответствующем федеральном законе. Насколько известно, послание Президента РФ, в котором шла речь о подобном изменении порядка формирования Совета Федерации, не является правотворческим актом, тем более меняющим законодательно установленные правила*(1). Что же это за акт? Или это "козни" юридической техники?

Если разработчики Закона исходили из того, что в его рамках можно произвести изменения порядка формирования Совета Федерации и внести вытекающие из этого изменения в иные законы, то, во-первых, название Закона N 21-ФЗ следовало сформулировать иначе (акцент должен был быть сделан на изменении порядка формирования Совета Федерации); во-вторых, в тексте вначале надо было изложить изменения Федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" и только потом - изменения иных законов.

Об опубликовании поправок к Конституции Российской Федерации

19 января 2009 г. Президент РФ издал юридический документ - письмо N ПР-96 "Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации". Оно опубликовано в "Российской газете" 21 января 2009 г.

В письме Президента РФ говорится, что в связи с принятием поправок к Конституции Российской Федерации об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы и о контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации, с учетом ст. 14 Федерального закона "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" осуществляется официальное опубликование Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками и указанием даты их вступления в силу.

Отсюда следует, что Президент РФ 19 января 2009 г., во-первых, совершил конституционно-правовое действие: официально опубликовал Конституцию Российской Федерации с внесенными в нее поправками; во-вторых, официально сообщил о совершаемом им действии.

Обращает на себя внимание то, что форма (способ) официального опубликования текста Конституции Российской Федерации с поправками ни законодателем, ни Президентом РФ прямо не определяется. Нет соответствующих предписаний и в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". С этим обстоятельством, видимо, связано то, что ранее Президент РФ возложил своим распоряжением от 10 января 2009 г. N 7-РП проведение обеспечительных мероприятий по опубликованию Конституции Российской Федерации на свою Администрацию. Возможно, что последней была установлена форма (способ) опубликования. Однако о столь важном акте официального сообщения не было.

Как уже было сказано, 21 января 2001 г. в "Российской газете" публикуются сообщение Президента РФ об официальном опубликовании Конституции РФ и текст Конституции.

Действие Президента РФ по официальному опубликованию Конституции осуществлялось в течение трех дней - с 19 по 21 января 2009 г. Если исходить из того, что официальным опубликованием Конституции с внесенными поправками выступает публикация ее текста в "Российской газете", то днем официального опубликования следует считать не 19, а 21 января 2009 г. При таком подходе не совсем ясна роль письма Президента РФ от 19 января 2009 г. N ПР-96.

Весьма любопытно введенное законодательством новшество. Законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ (данная форма нормативного правового акта установлена Федеральным законом от 4 марта 1998 г.) заимствуют часть реквизитов федерального конституционного закона - N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ. ФКЗ - это федеральный конституционный закон. Очевидно, что ни по наименованию, ни по существу, ни по процедуре принятия законы Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации не могут быть отнесены к федеральным конституционным законам. Поэтому и реквизиты закона Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации должны характеризовать именно эту форму правового акта. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации - это самостоятельный вид законов федерального уровня, а не федеральный конституционный закон.

От редакции: Профессором В.А. Кочевым затронута важная сторона законодательного процесса - соблюдение правил законодательной техники при принятии законов. Дополним ряд проблемных вопросов своим.

В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции РФ публикует для всеобщего сведения уведомление, включающее текст такого закона с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Очевидно, что обязанность опубликования уведомления о принятии Закона РФ о поправке к Конституции для всеобщего сведения означает, что такое опубликование должно быть произведено в официальных изданиях федерального уровня ("Российская газета", "Парламентская газета"). В крайнем случае уведомление должно быть в установленный срок размещено на сайте Совета Федерации.

Наш вопрос читателям: в каком издании и когда председателем Совета Федерации было официально опубликовано названное уведомление? Может быть, это только мы не сумели его отыскать?

В.А. Кочев,

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой

конституционного и финансового права Пермского государственного университета (Пермь)

"Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2009 г.

---------------------------------------------------------------------------------

*(1) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Рос. газ. 2008. 6 нояб.