Закон о кредитных историях: проблемы государственной координации участников рынка (А. Максуров, "Арсенал предпринимателя", N 6, июнь 2010 г.)

Закон о кредитных историях: проблемы государственной координации участников рынка

Федеральный закон от 30.12.2004 г. N 218-ФЗ "О кредитных историях" был принят больше 5 лет назад. За это время закон "оброс" необходимыми для практической реализации его положений подзаконными нормативными актами. Кредитных бюро в России на сегодня уже порядка 40. Принятие данного закона было вызвано объективной необходимостью: отсутствием системы аккумуляции информации, что не позволяло адекватно оценить риски при предоставлении кредита. При отсутствии данной информации неизбежен рост просроченной задолженности по кредитам, сложность сбора информации о заемщиках и т.п. Есть негативный момент и для клиентов банков: при отсутствии такого рода сведений неизбежным будет увеличение стоимости кредита и ограничение масштабов кредитования. Закон, следовательно, должен быть выгоден всем. Но так ли это на самом деле?

Применение положений законодательства о кредитных историях на практике и по сей день далеко не очевидно. Речь идет не только о теоретических вопросах, таких, как отсутствие в законе содержания принципов оперирования информацией о кредитах, непроработанность норм закона в части порядка направления и предоставления информации, защите информации и т.п. Практикующие юристы сталкиваются с рядом сложных и противоречивых обстоятельств и проблем по применению указанных норм. Рассмотрим и положительные, и отрицательные характеристики данного закона.

Положительные моменты

Информация, хранящаяся в бюро кредитных историй, характеризует своевременность исполнения заемщиками своих обязательств по договорам займа (кредита), а также повышает защищенность как кредиторов, так и заемщиков за счет общего снижения кредитных рисков и повышения эффективности работы кредитных организаций.

Кредитная история - это информация, состав которой определен законом и которая характеризует исполнение заемщиком принятых на себя обязательств по договору кредита и хранится в бюро кредитных историй. Срок хранения кредитной истории составляет 15 лет со дня последнего изменения информации, которая в ней содержится. По истечении этого срока кредитная история аннулируется путем исключения из числа кредитных историй, хранящихся в соответствующем бюро.

Процедура предоставления информации в бюро кредитных историй также урегулирована законодательством. Информация, входящая в состав кредитной истории, предоставляется кредитором в электронной форме в бюро кредитных историй не позднее 10 дней со дня наступления события, информация о котором войдет в состав кредитной истории. Основанием при этом является заключенный договор об оказании информационных услуг.

Вот здесь возникают закономерные вопросы.

Проблемные моменты

Во-первых, предоставлять информацию в бюро кредитных историй могут только кредиторы-организации, а получать кредитные отчеты могут и индивидуальные предприниматели (для последующего заключения договора займа), и кредиторы-организации (для заключения договора кредита). Для получения кредитного отчета пользователю необходимо обладать средствами телекоммуникаций, так как он получает кредитный отчет исключительно в форме электронного документа (ч. 8 ст. 6 Закона о кредитных историях), и заключить с БКИ договор об оказании информационных услуг.

Фрагмент документа. Указание ЦБ РФ от 01.03.2010 г. N 2407-У "О внесении изменений в Указание Банка России от 14 апреля 2009 года N 2214-У "О порядке направления запросов и получения информации из Центрального каталога кредитных историй субъектом кредитной истории и пользователем кредитной истории посредством передачи заявления через нотариуса".

Индивидуальные предприниматели могут только пользоваться кредитными отчетами, а участвовать в формировании кредитных историй они не вправе. Информация, характеризующая исполнение обязательств (в том числе и ненадлежащее) в отношении индивидуальных предпринимателей, предоставивших заем, никоим образом не может формировать мнение о заемщике.

Это значительно сужает сферу применения закона. Иностранные банки, напрямую прокредитовавшие российского предпринимателя, полагаем, также не будут спешить с передачей данной информации в российские БКИ.

Во-вторых, информация о заемщике предоставляется в бюро кредитных историй непосредственно банками на основании документально зафиксированного согласия заемщика.

Тем не менее закон четкой формы этого согласия не содержит. На практике для установления наличия такого согласия предлагаются два критерия в совокупности: согласие заемщика может быть получено в любой форме, которая позволяет однозначно определить получение такого согласия; не допускается "молчаливое согласие".

Полагаем, что законодателю необходимо четко определить форму такого документа, который подписывался бы, например, одновременно с заключением кредитного договора. Простого указания на этот факт в тексте кредитного договора или в правилах кредитования либо аналогичных документах недостаточно.

Итак, информация поступила в БКИ - юридическое лицо, зарегистрированное в соответствии с законодательством Российской Федерации, которое является коммерческой организацией. Услуги, оказываемые такими бюро, можно определить как услуги по формированию, обработке и хранению кредитных историй, а также по предоставлению кредитных отчетов и сопутствующих услуг. Важнейшей функцией бюро кредитных историй является обеспечение защиты информации: в частности, все должностные лица несут ответственность за неправомерное разглашение и незаконное использование получаемых сведений. Также необходимым условием функционирования бюро кредитных историй является наличие лицензии на осуществление деятельности по технической защите конфиденциальной информации.

В п. 2 ст. 15 закона о кредитных историях установлено, что юридическое лицо вправе осуществлять деятельность в качестве бюро кредитных историй только после внесения записи о нем в Государственный реестр бюро кредитных историй.

Кроме того, в силу п. 3 ст. 5 данного закона кредитные организации обязаны предоставлять всю имеющуюся информацию, определенную ст. 4, в отношении всех заемщиков, давших согласие на ее предоставление, хотя бы в одно бюро кредитных историй, включенное в Государственный реестр бюро кредитных историй.

Следовательно, кредитная организация обязана предоставлять информацию в такое бюро кредитных историй, включенное в указанный реестр. Если же она этого не сделает, то на сегодняшний день однозначно 72 определенной ответственности у нее не возникает.

Ответственность

В КоАП РФ ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности посвящена ст. 15.26 КоАП РФ. Пункт 2 данного кодекса предусматривает ответственность за нарушение кредитной организацией установленных Банком России нормативов и иных обязательных требований. Этой нормой установлена ответственность за нарушение кредитной организацией только тех обязательных требований и нормативов, которые установлены ЦБ РФ, а не любых положений действующего законодательства и подзаконных актов. Рассматриваемый нами вопрос - уже установленное требование закона, которое не может дублироваться как норма ЦБ.

Проблемы деятельности БКИ

Теперь вернемся к деятельности БКИ. Последнее после получения информации систематизирует ее в сведения кредитной истории.

С позиций закона деление кредитной истории на три части - титульную, основную и дополнительную (закрытую) - связано с различным правовым режимом доступа к каждой из ее частей.

Содержание титульной и основной части кредитной истории различается в зависимости от того, является ли субъект кредитной истории физическим лицом (индивидуальным предпринимателем) либо лицом юридическим.

В титульной части кредитной истории физического лица отражены его фамилия, имя, отчество, дата и место рождения и данные документа, удостоверяющего личность (обязательные сведения), а также ИНН и номер индивидуального лицевого счета, указанный в страховом свидетельстве обязательного пенсионного страхования (факультативные сведения). Основная часть содержит сведения о месте регистрации и фактическом месте жительства физического лица, сведения о государственной регистрации индивидуального предпринимателя, а также сведения о кредитных (заемных) обязательствах этого лица, в том числе о спорах по договорам займа (кредита).

Явным пробелом является то, что в законе не предусмотрено отражение в кредитной истории физического лица сведений о процедурах банкротства индивидуального предпринимателя, как это предусмотрено для кредитных историй юридических лиц, что имело бы существенное значение для оценки кредитоспособности индивидуального предпринимателя.

В титульной части кредитной истории юридического лица фиксируются его полное и сокращенное наименования, адрес постоянно действующего исполнительного органа, ЕГРН и ИНН, а также сведения о реорганизации. Основная часть содержит сведения о процедурах банкротства юридического лица, при создании юридического лица путем реорганизации - основные части кредитных историй реорганизованных юридических лиц, прекративших свое существование, а также сведения о кредитных (заемных) обязательствах юридического лица, аналогичные сведениям, предусмотренным для обязательств физического лица.

Кроме того, в основной части кредитной истории и физического, и юридического лица может содержаться индивидуальный рейтинг субъекта кредитной истории, рассчитываемый на основании утвержденной БКИ методики.

Дополнительная (закрытая) часть кредитной истории для физических лиц и для юридических лиц одинакова по составу входящих в нее сведений, которые отражают данные об источнике формирования кредитной истории и о пользователе кредитной истории (ч. 4 и 8 ст. 4 Закона о кредитных историях).

Лицам, имеющим в соответствии с данным законом право на получение информации, составляющей кредитную историю, такая информация представляется БКИ в виде кредитного отчета, объем которого зависит от субъекта его получения.

Предоставление документа, содержащего информацию, входящую в состав кредитной истории, происходит на основании соответствующего запроса. Кредитный отчет может быть предоставлен непосредственно пользователю кредитной истории, субъекту кредитной истории, в Центральный каталог кредитных историй, а также в суд в случае, если имеет место уголовное производство.

Субъект кредитной истории вправе в каждом бюро кредитных историй, в котором хранится кредитная история о нем, один раз в год бесплатно и любое количество раз за плату без указания причин получить кредитный отчет по своей кредитной истории, в том числе с накопленной информацией об источниках формирования кредитной истории и о пользователях кредитной истории, которым выдавались кредитные отчеты.

Проще говоря, право на получение кредитных отчетов имеют только те лица, которые в настоящее время проводят заемно-кредитную сделку с заемщиком или собираются ее совершить.

Рассматриваемый принцип в наиболее четкой форме закреплен в п. 7 ст. 3 закона о кредитных историях, где содержится следующее определение: пользователь кредитной истории - индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, получившие письменное или иным способом документально зафиксированное согласие субъекта кредитной истории на получение кредитного отчета для заключения договора займа (кредита).

То есть лицо не является пользователем кредитной истории и, следовательно, не имеет права на получение кредитных отчетов даже в том случае, если оно получило соответствующее согласие (письменное или иным способом документально зафиксированное согласие) субъекта кредитной истории не для заключения договора займа (кредита).

Кроме того, отказ заемщика выдать банку разрешение на получение в бюро кредитных историй информации из своей кредитной истории (если она имеется) сам по себе, на наш взгляд, не может быть абсолютным основанием для отказа в предоставлении лицу кредита в случае, если он удовлетворяет иным предъявляемым банком требованиям. Поэтому, если в кредите было отказано только по этим основаниям, данный отказ можно оспорить, хотя и предсказать исход дела крайне сложно.

Полагаем, что и установленный законом месячный срок действия согласия должен быть уменьшен.

Бюро кредитных историй являются специализированными коммерческими организациями, источниками формирования их доходов являются виды услуг, определенных Законом о кредитных историях. В ч. 6 ст. 3 к таковым отнесены: услуги по формированию, обработке и хранению кредитных историй, услуги по предоставлению кредитных отчетов; сопутствующие услуги. Однако ст. 9 этого закона, определяющая статус бюро кредитных историй, устанавливает несколько иной перечень: услуги по предоставлению кредитных отчетов; услуги, связанные с разработкой на основе информации, содержащейся в кредитных историях, оценочных (скоринговых) методик вычисления индивидуальных рейтингов заемщиков; услуги, связанные с использованием данных методик.

Из первого перечня следует, что бюро кредитных историй вправе получать плату от кредитных организаций за то, что последние предоставляют соответствующую информацию о заемщиках ("плата за формирование кредитных историй"). Из второго перечня данное право вовсе не следует, поскольку такие услуги вторым перечнем вообще не предусмотрены. Однако в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона о кредитных историях законодатель однозначно относит отношения между кредитной организацией и бюро кредитных историй к возмездным отношениям, складывающимся по поводу оказания информационных услуг.

Вывод

Перечень видов услуг, предоставляемых бюро кредитных историй, должен быть формализован и исчерпывающим образом закреплен в законе.

За "утечку" информации о кредитной истории предусмотрена и ответственность.

В частности, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит на этот счет две статьи, прямо регулирующие проблему.

Первая - это ст. 5.53 "Незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю", согласно которой незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю, если такие действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Вторая - ст. 14.29 "Незаконное получение или предоставление кредитного отчета", по которой незаконные действия по получению или предоставлению кредитного отчета либо информации, составляющей кредитную историю и входящей в кредитный отчет, если такие действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Как видим, санкции примерно одинаковы и, по существу, мизерны для столь важных имущественных отношений.

Но проблема даже не в этом. В ст. 14.29 КоАП РФ законодатель пытается дифференцировать как предмет правонарушения две категории информации: кредитный отчет и информацию, составляющую кредитную историю и входящую в кредитный отчет, хотя на практике речь идет обычно об одном и том же.

Кроме того, из анализа указанных выше норм возникает вопрос об отграничении противоправных действий, предусмотренных ими, от уголовно наказуемых деяний, поскольку это обязательное условие привлечения к административной ответственности по данным статьям.

Уголовный кодекс РФ (ст. 183) обеспечивает защиту информации, функционирующую в режиме банковской, коммерческой и налоговой тайны. В Законе о кредитных историях (ч. 15 ст. 6, ч. 5 ст. 7, ст. 17) неоднократно указывается, что конфиденциальные сведения, составляющие кредитные истории, могут функционировать и в иных режимах - служебной, коммерческой, налоговой, банковской тайны. Поэтому при квалификации ст. 5.53 и 14.29 следует выяснить, не имеют ли место уголовные составы, предусмотренные ст. 183 УК РФ. Отграничение следует проводить в первую очередь по объективной стороне, хотя это не совсем просто.

К уголовно наказуемым следует относить разглашение, использование сведений, составляющих кредитную историю, без согласия их владельца лицом, которому она стала известна по службе или работе.

Однако не ясно, кто же именно является владельцем информации. Конфиденциальная информация существует только в документированной форме, и субъекта кредитных историй владельцем соответствующей информации признать нельзя. Поэтому, если информация, составляющая кредитные истории, предоставляется без согласия субъекта кредитных историй, - это административно наказуемое деяние. Если речь идет о противоправном распространении информации, составляющей кредитные истории, без согласия бюро кредитных историй или ЦККИ - это уголовный состав.

Одновременно сложность отграничения заключается и в нетождественной формулировке видов деяний в КоАП РФ и УК РФ.

Сравним: ст. 183 УК РФ - "получение, разглашение"; ч. 1 - "собирание"; ч. 2, ч. 3, ч. 4 - "разглашение, использование". Из этого следует, что формулировка "использование" вообще не охватывается названием статьи - "получение и разглашение". В ст. 5.53 и 14.29 КоАП РФ речь идет о "получении, распространении" и "получении, предоставлении".

То, что законодатель не использовал единой терминологии, - грубая ошибка, можно было бы использовать хотя бы общую и обтекаемую формулировку, вроде "неправомерных действий" с данными сведениями.

Некоторые юристы-практики отмечают также, что для применения уголовных санкций по ст. 183 УК РФ еще необходимо доказать, что сведения, составляющие кредитные истории, функционируют хотя бы в одном из режимов коммерческой, банковской, налоговой тайны или в нескольких одновременно. Например, согласно ст. 102 Налогового кодекса РФ сведения об ИНН предпринимателя не функционируют в режиме налоговой тайны.

В заключение следует отметить, что пока рано, к сожалению, говорить о каких-либо результатах действия Закона о кредитных историях: в нем содержатся правовые нормы, способствующие будущему экономическому развитию. Да и в будущем оценить позитивное (либо негативное) влияние именно этого фактора на доступность и дешевизну кредитов будет сложно.

А. Максуров,

кандидат юридических наук,

руководитель Ярославского представительства юридической компании ЦФО

"Арсенал предпринимателя", N 6, июнь 2010 г.