Досрочное пенсионное обеспечение в связи с условиями труда в России и отдельных странах СНГ (А.С. Кузеванов, "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2009 г.)

Досрочное пенсионное обеспечение в связи с условиями труда
в России и отдельных странах СНГ

Рассматриваются отдельные актуальные вопросы досрочного пенсионного обеспечения в связи с условиями труда в России и некоторых странах СНГ. В частности, это вопросы финансирования, сохранения и гарантий пенсионных прав граждан. На основании законодательства Украины, Беларуси делаются выводы, полезные для российской пенсионной системы.

Несмотря на то что с момента принятия основополагающего в сфере пенсионного обеспечения Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации"*(1) (далее - ФЗ о трудовых пенсиях) прошло почти восемь лет, ряд вопросов, поставленных в ходе пенсионной реформы, так и остался нерешенным. Одним из наиболее важных является вопрос льготного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда.

Необходимость введения обязательного профессионального пенсионного страхования отмечалась еще в Концепции реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790 "О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации"*(2). Позднее в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р*(3) (далее - Программа), в частности, предусматривалось реформирование пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда за счет обязательного профессионального пенсионного страхования на основе накоплений дополнительных обязательных страховых взносов, уплачиваемых работодателем в профессиональные пенсионные системы (государственную и негосударственные), и предоставления социальным партнерам возможности выбора конкретных форм этих систем в рамках коллективных договоров (соглашений).

Объективно досрочные пенсии в связи с условиями труда призваны компенсировать воздействие неблагоприятных факторов на организм человека и, следовательно, снижение трудоспособности в более раннем возрасте. Наряду с такими пенсиями в качестве мер социальной защиты медики обосновывают защиту временем, доплаты за работу во вредных и опасных условиях труда*(4). В случае, когда названные факторы являются производственными, т.е. связаны с работой человека на определенном предприятии, такая компенсация должна осуществляться за счет предприятия. Финансирование за счет иных источников (других участников солидарной системы либо за счет государственного бюджета) допустимо в случае государственной монополии на средства производства, что и существовало в СССР. Интересно, что в указанном постановлении Правительства РФ N 790 отмечалась необходимость восстановления возмещения организациями пенсионных расходов на досрочные пенсии до создания профессиональных пенсионных систем. В Программе такое положение отсутствовало.

Усиление страховых принципов в социальном, в том числе пенсионном, обеспечении, средствами реализации которых являются, например, введение персонифицированного учета и установление большей зависимости размера пенсии от страховых взносов, прослеживается во многих странах СНГ. В частности, на Украине Стратегия развития пенсионной системы, одобренная распоряжением Кабинета министров Украины от 15 декабря 2005 г. N 525-р*(5), среди основных направлений называет повышение роли страховых принципов в солидарной системе, в том числе назначение пенсий в зависимости от страхового стажа и оплаченных взносов; перевод пенсий, которые назначаются на льготных условиях или за выслугу лет, из солидарной системы в негосударственные пенсионные фонды; пересмотр перечня работ, профессий и должностей, занятость в которых дает право на пенсию по возрасту на льготных условиях или за выслугу лет, по результатам проведения аттестации рабочих мест и анализа потери профессиональной трудоспособности. В Республике Беларусь Концепция реформирования деятельности Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты, утвержденная постановлением Совета министров Республики Беларусь от 31 января 2004 г. N 100*(6), к целям относит усиление действия принципа зависимости пенсии от объема средств, уплаченных на эти цели; возможность ввести систему профессионального пенсионного страхования, основанную на накопительных принципах.

Среди принципов социального страхования выделяется эквивалентность обеспечения уплаченным взносам, а также равноправие застрахованных*(7). В Российской Федерации в сфере досрочного пенсионного обеспечения по условиям труда пренебрежение данными принципами, наверное, проявляется наиболее отчетливо.

В качестве временной меры при переходе к новой системе для сохранения прав граждан, работавших на соответствующих видах работ, на досрочное пенсионное обеспечение в ст. 27 ФЗ о трудовых пенсиях были предусмотрены случаи льготного (досрочного) назначения трудовой пенсии по старости. При этом в п. 3 названной статьи круг лиц, которые имеют право на льготную пенсию, ограничен теми, кто на день назначения пенсии, но не позднее 1 января 2003 г., имел не менее половины требуемой продолжительности специального стажа. Остальным устанавливаются профессиональные пенсии, регулируемые соответствующим федеральным законом. Следует отметить, что досрочное назначение само по себе не влияет на размер пенсии для ее получателей или продолжительность выплаты, а наличие указанных категорий рабочих мест не влияет на размер страховых взносов для предприятий.

Таким образом, с одной стороны, бремя финансирования досрочных пенсий было возложено на солидарную систему в целом, а с другой - решение вопроса отодвигалось на неопределенный срок при отсутствии какого-либо механизма гарантий прав граждан.

Одну из указанных проблем - гарантии прав граждан - решил Конституционный Суд, выявив в своем определении от 3 октября 2006 г. N 471-О*(8) конституционно-правовой смысл п. 3 ст. 27 ФЗ о трудовых пенсиях, согласно которому он при отсутствии специального федерального законодательства о профессиональных пенсиях не препятствует досрочному назначению соответствующим категориям граждан трудовой пенсии по старости на условиях, предусмотренных п. 1 той же статьи.

Что касается второй проблемы (введения профессиональных пенсий или механизма возмещения расходов на выплату досрочных пенсий в солидарной системе), она так и осталась нерешенной.

На Украине при переходе к трехуровневой системе пенсионного обеспечения (солидарная система общеобязательного государственного пенсионного страхования; накопительная система общеобязательного государственного пенсионного страхования; система негосударственного пенсионного обеспечения на основах добровольного участия) и усилении страховых принципов также предусматриваются некоторые переходные положения. В частности, согласно ч. 2 разд. XV Закона Украины от 9 июля 2003 г. N 1058-IV "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании"*(9) (с изм. и доп. от 3 июня 2008 г.) пенсионное обеспечение лиц, работавших или работающих на должностях по спискам N 1 и 2 и (по результатам аттестации рабочих мест) на должностях, которые дают право на назначение пенсии по возрасту на льготных условиях или за выслугу лет по ранее действовавшему законодательству, осуществляется в соответствии с отдельным законодательным актом через профессиональные и корпоративные фонды. До принятия соответствующих актов пенсионное обеспечение указанных лиц происходит при условии достижения возраста и наличия стажа по Закону Украины от 5 ноября 1991 г. N 1788-ХII "О пенсионном обеспечении"*(10) в размерах, определяемых по Закону "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании". При этом в отношении досрочных пенсий по условиям труда действуют нормы о возмещении расходов по их выплате и доставке. Так, по указанному Закону предприятия из денежных средств, предназначенных на оплату труда, вносят в Пенсионный фонд плату, покрывающую фактические расходы на выплату и доставку пенсий лицам, которые были заняты на работах по списку N 1, за исключением занятых на подземных работах по добыче угля, сланца, руды и других полезных ископаемых, на строительстве шахт и рудников, утвержденному Кабинетом министров Украины, начиная со дня вступления в силу закона (1 января 2004 г.), в размере 20% с последующим ежегодным увеличением до 100% до приобретения права на пенсию по возрасту в соответствии с названным Законом. В отношении последних с 1 января 2005 г. пенсии финансируются за счет средств бюджета Украины. Закон Украины от 26 июня 1997 г. N 400/97-ВР "О сборе на обязательное государственное пенсионное страхование"*(11) (с изм. и доп. от 3 июня 2008 г.) предусматривает в качестве объекта налогообложения фактические расходы на выплату и доставку пенсий, назначенных в соответствии с пп. "б"-"з" ст. 13 Закона Украины "О пенсионном обеспечении" (которые устанавливают отдельные виды досрочных пенсий по условиям труда), до достижения общеустановленного пенсионного возраста. Касательно этого объекта устанавливается ставка сбора 100%.

Расходы на выплату и доставку пенсий, если стаж приобретен на нескольких предприятиях, покрываются этими предприятиями пропорционально приобретенному стажу. При этом стаж работы на последнем предприятии учитывается в полном размере, а на предыдущих местах работы - добавляется последовательно в пределах необходимого стажа*(12).

В Республике Беларусь действует Закон от 17 апреля 1992 г. N 1596-ХII "О пенсионном обеспечении"*(13) (с изм. и доп. от 20 декабря 2007 г.; далее - Закон РБ о пенсионном обеспечении). Статья 12 названного Закона, предусматривающая пенсии за работу с особыми условиями труда, обязывает работодателей возмещать Фонду социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь расходы на выплату пенсий одной из категорий граждан (работникам, занятым на работах по списку N 2) из расчета 10% среднегодовой численности работников, занятых на работах с вредными и тяжелыми условиями труда.

В Республике Беларусь принят Закон от 5 января 2008 г. N 322-3 "О профессиональном пенсионном страховании", который вступил в силу с 1 января 2009 г.*(14) Закон устанавливает накопительный принцип обеспечения. Страховщиком выступает Фонд социальной защиты населения Министерства труда и социального развития Республики Беларусь. Взносы уплачиваются страхователем (работодателем). Поступившие средства учитываются на профессиональной части лицевого счета. Эти средства и доходы от их размещения являются государственной собственностью и не могут расходоваться на цели, не предусмотренные законодательством о профессиональном пенсионном страховании. Сохранность и возвратность средств гарантирует государство.

В число категорий работников, подлежащих профессиональному пенсионному страхованию, помимо тех, кто по современному законодательству имеет право на пенсию за работу с особыми условиями труда, включены также отдельные категории артистов театров и других театрально-зрелищных организаций, спортсмены, занимающиеся профессиональным спортом, некоторые категории медицинских и педагогических работников по соответствующим перечням.

Закон использует понятия профессионального стажа и специального стажа. Профессиональный стаж - продолжительность работы с особыми условиями труда застрахованного лица, в течение которой за него уплачивались взносы на профессиональное пенсионное страхование. Специальный стаж включает периоды работы с особыми условиями труда, дающие право на трудовую пенсию по возрасту за работу с особыми условиями труда или за выслугу лет в соответствии с положениями Закона РБ о пенсионном обеспечении. При наличии не менее половины требуемого для назначения досрочной пенсии профессионального стажа учитывается специальный стаж, если для соответствующих видов работ предусмотрены аналогичные или более льготные условия по специальному стажу или возрасту для назначения досрочной пенсии. Если у лица нет профессионального стажа указанной продолжительности, то ему назначается пенсия по Закону РБ о пенсионном обеспечении с учетом профессионального стажа в качестве недостающего специального. При этом средства, учтенные на профессиональной части лицевого счета, перечисляются на компенсацию расходов на выплату досрочной пенсии.

Профессиональная пенсия может выплачиваться в виде досрочной профессиональной пенсии или в виде дополнительной профессиональной пенсии.

Первая назначается до достижения общеустановленного пенсионного возраста при соблюдении требований к профессиональному стажу и стажу работы в зависимости от видов работ. Размер определяется путем деления средств, учтенных на профессиональной части лицевого счета, на число месяцев со следующего за обращением месяца до достижения общеустановленного пенсионного возраста.

Вторая - если на момент достижения общеустановленного пенсионного возраста на профессиональной части лицевого счета имеются пенсионные сбережения. Она устанавливается в размере прожиточного минимума на душу населения на месяц выплаты. Если на день назначения пенсии период выплаты исходя из пенсионных сбережений и устанавливаемого размера будет превышать 60 месяцев, то по желанию лица ему может быть выплачена сумма сбережений сверх необходимой на указанный срок единовременно. Оставшиеся в связи со смертью или невостребованные пенсионные сбережения распределяются в качестве дохода на профессиональные части счетов остальных застрахованных.

В России, по информации, размещенной на официальном сайте Государственной Думы*(15), на рассмотрении находятся законопроекты федеральных законов "Об обязательных профессиональных пенсионных системах Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных пенсионных систем". Дата внесения законопроектов - 25 февраля 2002 г. В настоящее время они находятся на рассмотрении во втором чтении.

Среди принципиальных особенностей можно отметить следующие.

Первый из упомянутых законопроектов использует понятие профессиональной пенсионной системы, под которой понимает форму накопления, сбережения и выплат застрахованным лицам и участникам. Она создается путем заключения договора с Пенсионным фондом Российской Федерации или уполномоченным негосударственным пенсионным фондом. Таким образом, обязательства по выплате профессиональной пенсии могут лежать на негосударственном пенсионном фонде, который выбирает работодатель; при этом государство не гарантирует сохранность и выплату пенсионных накоплений. В связи с этим значительную часть законопроекта занимают положения, касающиеся требований к оформлению отношений между работодателями и пенсионными фондами, в том числе негосударственными, к инвестированию пенсионных накоплений.

Коллективным договором может быть предусмотрена обязанность работодателя по выплате компенсационной надбавки к заработной плате исходя из взносов в профессиональную пенсионную систему. В этом случае профессиональная пенсионная система не создается. Данная норма не применяется к работающим на подземных работах, работах с вредными условиями труда и в горячих цехах.

Законопроектом предусмотрена возможность наследования пенсионных накоплений.

Рабочие места, занятые на которых лица подлежат страхованию, аналогичны установленным в ст. 27 ФЗ о трудовых пенсиях. Законопроект устанавливает требования только к профессиональному страховому стажу, которые также аналогичны действующим, без требований к общему.

В отношении отдельных категорий работников для стажа используется понятие выслуги лет без предъявления требований к возрасту для назначения пенсии.

При наличии не менее половины требуемой продолжительности страхового стажа пенсия назначается с уменьшением общеустановленного возраста пропорционально имеющемуся. Данная норма не применяется к выслуге лет.

В законопроекте не предусмотрена возможность учета специального стажа, приобретенного до введения закона в действие.

Использование накопительных механизмов в России в части обеспечения пенсионных прав граждан не оправдывает себя. Так, по информации, размещенной на сайте Пенсионного фонда РФ, показатель доходности инвестирования средств пенсионных накоплений государственной управляющей компании ВЭБ за первые два квартала 2008 г. составил 4,85%, за предшествующие 12 месяцев (по состоянию на второй квартал 2008 г.) - 5,25%. У большинства негосударственных управляющих компаний последний показатель меньше, чем у ВЭБ, а у ряда организаций - имеет отрицательное значение*(16). Здесь уместно привести пример Республики Казахстан, наиболее радикально реформировавшей пенсионную систему в пользу накопительных принципов, в которой номинальный доход по пенсионным активам большей части негосударственных пенсионных фондов также не превышает инфляцию. Так, по данным Агентства Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций, средневзвешенный коэффициент номинального дохода по пенсионным активам негосударственных пенсионных фондов составил с сентября 2003 по сентябрь 2008 г. 42,19%, а накопленный уровень инфляции за тот же период - 65,7%*(17). В ситуации, когда официальный уровень инфляции значительно превышает доходность, представляется сомнительным использование накопительных механизмов для финансирования профессиональных пенсий, по крайней мере до повышения их эффективности.

Пунктом 4.7 Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2008-2010 годы*(18) предусмотрено обязательство содействовать принятию решений по финансированию досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда через профессиональные пенсионные системы при соблюдении условий их обязательности, государственных гарантий сохранности средств в них. Как указывалось выше, в рассматриваемом законопроекте таких гарантий нет. В отношении условия обязательности имеются сомнения по поводу возможности для большей части работников предусматривать компенсационные надбавки к заработной плате вместо создания профессиональной пенсионной системы. Тем более это будет выглядеть предпочтительным для работников, когда инфляция превышает доходность от размещения их накоплений. Поскольку в этом случае не выполняются важнейшие функции пенсии (обеспечительная, компенсационная и др.*(19)), следует согласиться с точкой зрения, что повышенная оплата труда не может рассматриваться как альтернатива досрочному пенсионному обеспечению*(20).

В существующей ситуации давно необходимый перенос бремени финансирования досрочных пенсий в связи с условиями труда со всех участников пенсионной системы на те предприятия, на которых трудятся соответствующие категории работников, представляется возможным в рамках солидарной системы. Как показывают цифры, сомнительно, что требуемый уровень гарантий можно обеспечить, применяя накопительные механизмы. С учетом норм, действующих в Украине, Беларуси, целесообразно применение повышенной ставки пенсионных взносов в зависимости от категории работников и применяемых условий пенсионного обеспечения для предприятий, на которых созданы рабочие места. В случае нехватки этих средств на выплату назначенных досрочных пенсий в полном объеме расходы должны компенсироваться за счет государственного бюджета.

А.С. Кузеванов,

аспирант УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2001. N 52. Ч. 1. Ст. 4920.

*(2) Там же. 1995. N 33. Ст. 3388.

*(3) Там же. 2001. N 31. Ст. 3295.

*(4) Молодкина Н.Н. Гигиенические и медико-биологические критерии оценки профессионального риска в медицине труда: автореф. дис. ... д-ра мед. наук. М., 2000. С. 44.

*(5) Офiцiйний вiсник Украiни. 2005. N 51. Ст. 3205.

*(6) Национальный правовой интернет-портал Республики Беларусь: URL: http://www.pravo.by/webnpa/text.asp?RN=c20400100 (дата обращения: 02.11.2008).

*(7) См.: Федорова М.Ю. Социальное страхование как организационно-правовая форма социальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск, 2000. С. 107, 108.

*(8) СЗ РФ. 2007. N 5. Ст. 679.

*(9) Вiдомостi Верховноi Ради. 2003. N 49-51. Ст. 376.

*(10) Там же. 1992. N 3. Ст. 10.

*(11) Там же. 1997. N 37. Ст. 237.

*(12) См.: Инструкция о порядке исчисления и уплаты страхователями и застрахованными лицами взносов на общеобязательное государственное пенсионное страхование в Пенсионный фонд Украины. Утв. постановлением Пенсионного фонда Украины от 19 декабря 2003 г. N 21-1 // Офiцiйний вiсник Украiни. 2004. N 3. Ст. 148.

*(13) Ведамасцi Вярхоунага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1992. N 17. Ст. 275.

*(14) Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2008. N 16. 2/419.

*(15) URL: http://www.duma.gov.ru/faces/lawsearch/search.jsp (дата обращения: 02.11.2008).

*(16) URL: http://www.pfrf.ru/content/view/3393/158/ (дата обращения: 02.11.2008).

*(17) URL: http://www.afn.kz/index.cfm?uid=67A0E074-95C2-D214-70F26DC01C954827&docid =448 (дата обращения: 02.11.2008).

*(18) Рос. газ. 2007. 28 дек.

*(19) См.: Альбом схем по пенсионному обеспечению / сост. В.Ш. Шайхатдинов. Екатеринбург, 2004. С. 18.

*(20) См., например: Зобнина. .Ю. Формирование профессиональных пенсионных систем на современном этапе: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 21.