Предмет регулирования законодательства о муниципальной службе (В.Б. Муравченко, "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2009 г.)

Предмет регулирования законодательства о муниципальной службе

Автор описывает отношения, составляющие предмет регулирования законодательства о муниципальной службе, уделяя особое внимание вопросу о его месте в конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. С его точки зрения, законодательство о муниципальной службе должно быть конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В федеральном законодательстве о муниципальной службе должны быть четко указаны полномочия как РФ, так и ее субъектов в сфере муниципальной службы.

Предмет регулирования Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" - отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств-участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, с прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. В сферу правового регулирования также входят вопросы: определения перечня муниципальных должностей и квалификационных требований, необходимых для их замещения; кадровой работы в муниципальных образованиях; финансирования муниципальной службы; пенсионного обеспечения; поощрения и дисциплинарной ответственности и др.*(1)

Действие ФЗ распространяется не только на граждан Российской Федерации, находящихся на муниципальной службе, но и на иностранных граждан, которые имеют право находиться на муниципальной службе. Иностранные граждане впервые признаны этим Законом субъектами отношений, связанных с муниципальной службой.

Предметом правового регулирования Федерального закона также является правовое положение (статус) муниципального служащего. Однако ни Конституция РФ, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не дают определения правового статуса муниципального служащего. Среди ученых существуют разные точки зрения на правовой статус муниципального служащего.

По мнению А.Н. Костюкова, административно-правовой статус должностного лица - это урегулированное нормами права положение должностного лица в органе управления, которое характеризует наименование должностного лица и его место в служебной иерархии, функции, полномочия, гарантии реализации полномочий и ответственность*(2). С.Е. Чаннов добавляет к данному перечню нормативно закрепленные структурно-функциональные связи должностных лиц*(3). На наш взгляд, определяя правовой статус муниципального служащего, следует исходить из единства этого понятия, не разделяя муниципальных служащих на должностных лиц и иных служащих.

В предмет правового регулирования Федерального закона не включены депутаты представительных органов местного самоуправления, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, а также глава местной администрации, приглашаемый на конкурсной основе. Данные лица относятся к муниципальным должностным лицам, а не муниципальным служащим. Поэтому на них не распространяются федеральное законодательство о муниципальной службе, а также нормативные акты субъектов федерации и муниципальных образований.

А.Н. Костюков в предмет правового регулирования в общем плане включает общественные отношения, урегулированные правом. Более развернуто, структурированно к предмету правового регулирования он относит: а) поведение субъектов права; б) общественные отношения (связи), возникающие вследствие этого поведения; в) правовой статус субъектов отношений*(4).

Конституцией РФ все предметы правового регулирования разделены на три группы: 1) полномочия, относящиеся к исключительному ведению Российской Федерации; 2) полномочия, относящиеся к совместному ведению РФ и ее субъектов; 3) остальные вопросы, составляющие сферу исключительной компетенции субъектов федерации. Мнения ученых-теоретиков по проблеме соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о муниципальной службе разнятся.

Одна группа ученых обосновывает отнесение муниципальной службы к исключительному предмету ведения субъектов РФ, толкуя в буквальном смысле ст. 71, 72 Конституции РФ, определяющие предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов. Правовое регулирование муниципальной службы в субъектах РФ не отнесено Конституцией РФ ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению РФ и ее субъектов*(5). Исходя из этого субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование муниципальной службы.

По мнению других ученых*(6), законодательство о муниципальной службе относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому муниципальная служба в субъектах РФ должна регулироваться как федеральными актами, так и актами субъектов РФ, действующими в части, не противоречащей федеральным.

Основной закон России не содержит упоминания о муниципальной службе. В нем заложены наиболее общие положения, касающиеся органов местного самоуправления. Так, в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ говорится о том, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В ч. 1 ст. 132 закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, а также решают иные вопросы местного значения.

Как известно, Конституция РФ разграничивает предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Статья 72 Конституции предусматривает перечень вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и субъектов, том числе установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Поскольку муниципальная служба является институтом местного самоуправления, ее правовое регулирование также относят к предмету совместного ведения. Однако мы с этим не согласны.

Рассмотрим подходы к сущности предмета совместного ведения, предложенные в научной литературе и практике.

В.М. Манохин отмечает, что хотя предмет ведения совместный, но "полномочия, т.е. права и обязанности участников совместного ведения должны быть - обязательно! - не совместными, а у каждого участника свои в рамках общих полномочий по предмету совместного ведения"*(7). В совместном предмете ведения (это в полной мере относится и к административному, и к трудовому законодательству) "полномочия двух субъектов - Российской Федерации и субъекта РФ - разделяются... текущим законодательством"*(8). Следует согласиться с мнением ученого*(9) о том, что правовые полномочия по правовому регулированию совместными быть не могут и должны четко разграничиваться между участниками, реализующими совместный предмет ведения.

Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами относится к предмету конституционного регулирования, так как в этом случае имеет место упорядочение отношений между единым государством и его частями. Иначе осуществляется разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Здесь помимо Конституции РФ применяются другие формы правового регулирования: федеральные законы (ст. 76 Конституции РФ) и договоры (ст. 11 Конституции РФ).

Вместе с тем следует отметить, что определение предмета ведения как сферы общественных отношений не позволило пока установить единого подхода к формулированию конкретных предметов ведения. Наряду со сферами общественных отношений Конституция РФ относит к предметам совместного ведения и государственные функции, и конкретные полномочия, и отрасли законодательства, хотя это более частные вопросы, раскрывающие компетенцию и характер деятельности органов государственной власти в обозначенных Конституцией предметах ведения.

Таким образом, неконкретность конституционного законодательства в отношении муниципальной службы не позволяет точно определить, в чьем ведении находится муниципальная служба субъектов Российской Федерации. Такое положение представляется вполне закономерным. Необходимо учитывать, что Конституция РФ 1993 г. принималась в то время, когда еще не были выработаны четкие принципы и критерии, в соответствии с которыми надлежало строиться и развиваться законодательству о муниципальной службе.

По нашему мнению, правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов РФ не может находиться в исключительном ведении Российской Федерации, поскольку Основным законом органам местного самоуправления предоставлены права определять структуру органов местного самоуправления, управлять муниципальной собственностью, формировать и исполнять местный бюджет и др. Правовое регулирование отношений в сфере муниципальной службы субъектов РФ не может быть причислено к исключительному ведению субъектов, так как в едином государстве основные элементы государственного управления должны регулироваться единообразно.

Законодательство о муниципальной службе должно быть конституционно отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В федеральном законодательстве о муниципальной службе следует четко указать полномочия как Российской Федерации, так и ее субъектов в сфере муниципальной службы.

В.Б. Муравченко,

кандидат юридических наук,

доцент Омского государственного университета (Омск)

"Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Анализ современного законодательства о муниципальной службе дан, например, в работах: Гусев А.В. Законы о государственной гражданской и муниципальной службе // Рос. юрид. журн. 2008. N 4. С. 139-147; Миронов В.П. О правовой природе муниципальной службы // Там же. N 5. С. 64-67; Иванова С.А. К вопросу о понятии муниципальной службы // Там же. С. 68-72; Наймушин С.В. Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой // Там же. С. 73-79.

*(2) Костюков А.Н. Должностное лицо: административно-правовой статус // Известия вузов. Правоведение. 1987. N 2. С. 21.

*(3) Чаннов С.Е. Правовой статус должностного лица органов государственной власти и местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 32.

*(4) Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: моногр. М., 2003. С. 12-13.

*(5) Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право. М., 2000. С. 167.

*(6) Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 157.

*(7) Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 82.

*(8) Там же. С. 188.

*(9) Манохин В.М. Правотворческая деятельность в субъектах РФ: вопросы методики. Саратов, 2000. С. 18.