Современные подходы к региональному правотворчеству в теории и на практике (Е.С. Четвертакова, "Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2009 г.)

Современные подходы к региональному
правотворчеству в теории и на практике

Рассмотрены современные подходы к понятию регионального правотворчества как целенаправленной деятельности органов государственной власти субъектов РФ по формулированию правил поведения, значимых и обязательных для данного региона. Проанализированы точки зрения ученых на понятие и содержание региональной правотворческой деятельности, а также законы субъектов РФ, в которых регламентирован процесс правотворчества.

В федеративном государстве понятие правотворчества вообще и регионального в частности относится к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное и практическое значение, а надлежащая организация правотворчества - необходимое условие качества и эффективности законодательных и подзаконных актов.

Правотворчество - процесс создания (творения) правовых норм, поэтому нередко можно встретить попытки исследовать термин "правотворчество" как лексическую единицу путем самостоятельного анализа его составных частей - понятий "право" и "творчество". Например, в философском понимании право - это система общеобязательных социальных норм, а также отношений, закрепляемых государством с помощью этих норм и охраняемых им; действие права распространяется на все важнейшие сферы общественной жизни*(1). Творчество - деятельность, порождающая нечто качественно новое, никогда ранее не бывшее. Творчество может рассматриваться в двух аспектах: психологическом и философском. Психология творчества исследует процесс, психологический "механизм" протекания акта творчества. Философский аспект касается вопроса о сущности творчества, который по-разному ставился в различные исторические эпохи*(2). Таким образом, подходы к определению правотворчества в общественных науках различаются.

Существует множество определений правотворчества. Однако их можно свести к двум основным позициям.

По мнению одних авторов, правотворчество представляет собой юридически оформленную особую форму или вид деятельности по установлению и закреплению воли господствующего класса (всего народа) в нормативных правовых актах, а также по изменению и отмене правовых актов*(3). В этом случае правотворчество связывается, прежде всего, с процедурно-процессуальной деятельностью различных государственных органов*(4).

Другая точка зрения трактует правотворчество более широко, понимая под ним направленную на достижение целей развития общества организационно оформленную деятельность государства по выявлению потребности в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых правовых норм, замене и отмене действующих*(5). Этот подход основан в большей мере на социальных аспектах правотворчества. Он охватывает весь процесс создания правовой нормы, начиная с зарождения идеи о ней в связи с выявлением потребности в правовой регламентации соответствующих отношений и заканчивая ее принятием и введением в действие; при этом сам процесс правотворчества распадается на два этапа. Первый предшествует началу официальной работы над проектом нормативного правового акта по инициативе самого правотворческого органа либо субъекта правотворческой инициативы. Второй включает период официальной работы над проектом самим субъектом правотворческой инициативы либо уже в "стенах" правотворческого органа согласно утвержденному плану работы конкретного органа государственной власти, либо в случае, если проект нормативного правового акта внесен субъектом правотворческой инициативы.

В современной юридической литературе достаточно давно существует понятие "региональное правотворчество". Так, В.В. Игнатенко под правотворчеством субъектов федерации понимает направленную на достижение целей развития субъектов РФ организационно-публичную деятельность региональных правотворческих органов в рамках их компетенции по выявлению потребностей в правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с выявленными потребностями новых региональных нормативных правовых актов, изменению или отмене действующих*(6).

В.Н. Лабутина оценивает правотворческую деятельность субъектов РФ как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, конкурирующих запросов федерации и ее субъектов, учета соотношения общенациональных (общефедеральных) и национальных, культурно-бытовых интересов, а также социальных, экономических и природных ресурсов каждого из субъектов РФ, как процесс формирования и принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами субъектов РФ в рамках соответствующих процедур, базирующихся на принципах верховенства федеральной Конституции и разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами*(7).

В современном Российском государстве процесс правотворчества (безотносительно к уровню правового регулирования) представляет собой профессиональную деятельность уполномоченного государством субъекта, в рамках которой с помощью специальных методов и способов происходит разработка норм права, а затем с соблюдением установленных процедур принятие (изменение, отмена) нормативных правовых актов с целью удовлетворения потребностей в регулировании общественных отношений. Следует обратить внимание, что все элементы, составляющие рассматриваемую деятельность, должны находиться между собой в органическом единстве. Выпадение или отсутствие каких-либо элементов, ослабление их внутренних связей и зависимостей снижают эффективность реализации правотворческих полномочий. В результате принятый нормативный правовой акт может негативно повлиять на общественные процессы и поведение людей и потребовать еще больших усилий и затрат по устранению возникшей правовой ошибки. В каждом государстве правотворчество обладает своими особенностями, однако везде оно направлено на создание единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регулирующих разнообразные отношения, сложившиеся в обществе. Поскольку это сложнейшая деятельность, результатом которой является формирование правовой базы государства, бесспорна необходимость совершенствования специальных методов и способов, с помощью которых осуществляется подготовка правовых актов, а также процедур их принятия (изменения, отмены).

В настоящее время региональное правотворчество, в отличие от федерального, - это наиболее полно и детально регламентированная сфера деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Особого внимания заслуживает анализ правового регулирования правотворческой деятельности в отраслевых региональных законах. Из 83 субъектов РФ специальные законы о правотворчестве, правотворческой деятельности органов государственной власти соответствующего субъекта РФ либо нормативных правовых актах данного субъекта приняты и действуют только в 55, что составляет чуть более 66%.

Попытки дать законодательное определение термина "правотворчество" в отсутствие надлежащего федерального правового регулирования достаточно часто встречаются в нормативных правовых актах субъектов РФ. Из анализа региональных законов в указанной сфере правового регулирования следует, что из 55 субъектов РФ в законах 15 субъектов РФ (27%) закреплены дефиниции понятий "правотворчество", "правотворческая деятельность" либо "нормотворческая деятельность". Исследование региональных дефиниций показывает, что в большинстве субъектов РФ (в том числе в Мордовии, Курганской, Курской, Нижегородской, Оренбургской, Орловской, Свердловской, Тамбовской областях, Ямало-Ненецком автономном округе) понятия "правотворчество" и "правотворческая деятельность" региональный законодатель воспринимает как синонимы и закрепляет для них единое определение. В соответствии с региональными законами *(8) под правотворчеством (правотворческой деятельностью) понимается урегулированная законодательством деятельность по изданию (подготовке (разработке), принятию, изменению, введению в действие и признанию утратившими силу) правовых актов. Таким образом, большинство региональных законодателей единодушны в том, что процесс издания правового акта включает его подготовку (разработку), принятие, изменение, введение в действие и признание утратившим силу.

Между тем в двух субъектах РФ: Нижегородской и Курганской областях - предложен иной подход. Так, согласно п. 3 ст. 3 Закона Нижегородской области от 10 февраля 2005 г. N 8-З "О нормативных правовых актах Нижегородской области"*(9) издание нормативных правовых актов наряду с перечисленными этапами охватывает и их толкование, и оценку эффективности действия. Данное положение вряд ли приемлемо, поскольку процесс толкования и тем более оценка эффективности могут иметь место только в отношении изданных актов, т.е. допущена явная логическая ошибка. В соответствии с п. 2 ст. 2 Закона Курганской области от 8 октября 2004 г. N 444 "О нормативных правовых актах Курганской области"*(10) правотворчество (правотворческая деятельность) - урегулированная Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами РФ, Уставом и законами Курганской области, иными нормативными правовыми актами Курганской области деятельность по подготовке, принятию (изданию), изменению, введению в действие, признанию утратившими силу и отмене нормативных правовых актов. В данном случае обращает внимание неудачное закрепление правовой основы правотворчества, поскольку в отсутствие специального федерального закона о нормативных правовых актах, с одной стороны, вряд ли можно назвать правотворческую деятельность урегулированной федеральным законодательством, а с другой - региональным законодателем допущена тавтология "федеральным законодательством" - "Конституцией Российской Федерации... и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации". Видится правильным подход, согласно которому к федеральному законодательству относятся не только законы, но и все нормативные правовые акты федерального уровня.

Кроме того, курганские законодатели употребляют термины "принятие" и "издание" как синонимы. Несмотря на различие в их значениях в общеупотребительном смысле, в данном контексте вполне можно допустить такую позицию законодателя. Заслуживает одобрения зафиксированное в Законе и очевидно понимаемое различие между признанием утратившими силу нормативных правовых актов и их отменой. Однако можно покритиковать использование правовой конструкции "введение в действие", поскольку анализ гл. 9 "Действие нормативных правовых актов Курганской области во времени, в пространстве и по кругу лиц" этого же Закона показывает, что разработчики проводят разграничение между такими юридически значимыми действиями, как введение в действие и вступление в силу. В данном случае нельзя не учитывать, что практика федерального правотворчества в последнее десятилетие свидетельствует о том, что конструкция "введение в действие" имеет отношение только к кодифицированным федеральным законам и употребляется в специальном вводном законе, имеющем основную цель урегулировать переходные положения. Несмотря на то что возможность принятия региональных кодексов предусмотрена Законом Курганской области, основной массив областных нормативных правовых актов составляют некодифицированные акты, которые вступают в силу, а не вводятся в действие. Таким образом, целесообразно рассматриваемую дефиницию дополнить словами "вступление в силу".

В законах Краснодарского края, Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов*(11) используется только термин "правотворчество", под которым единодушно понимается организационно оформленная деятельность органов, направленная на достижение целей развития региона, по созданию, изменению и отмене нормативных правовых актов. В Законе Краснодарского края деятельность названа публичной, а не властной. Кроме того, сфера этой деятельности расширена за счет "выявления потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений в крае", а не ограничена только собственно созданием, изменением и отменой действующих нормативных правовых актов. Зато в законах автономных округов определена цель деятельности: всестороннее и комплексное развитие округа. В Законе Ненецкого автономного округа, в отличие от законов Краснодарского края и Ханты-Мансийского автономного округа, вместо правовой категории "отмена нормативных правовых актов" использована другая - "признание нормативных правовых актов утратившими силу". Представляется обоснованной позиция краевого законодателя, согласно которой выявление потребности в правовом регулировании общественных отношений - самостоятельный этап правотворчества и охватывается этим понятием, также как и заслуживает одобрения желание законодателей автономных округов подчеркнуть значимость данной деятельности путем закрепления ее целей. В то же время следует обратить внимание на принципиальное различие правовых категорий "отмена акта" и "признание акта утратившим силу", которое состоит в том, что в первом случае действие совершается в отношении акта, ранее утратившего силу, например в результате вступления в силу соответствующего решения суда, либо не введенного в действие (не вступившего в силу), а во втором случае действие совершается над действующим актом.

В законе Алтайского края вообще не употребляется термин "правотворчество", вместо него используется понятие "правотворческая деятельность", под которой в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона Алтайского края от 9 ноября 2006 г. N 122-ЗС "О правотворческой деятельности"*(12) понимается организационно оформленная публичная деятельность правотворческих органов, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм путем принятия нормативных правовых актов. В данном случае положительно оценивается лаконичность определения, но заслуживает критики уточнение, что правовая норма создается, изменяется и отменяется путем принятия акта, поскольку анализ текста Закона Алтайского края показывает, что краевой законодатель четко различает правотворческие процедуры, и самого события по принятию нормативного правового акта явно недостаточно для того, чтобы считать правовую норму созданной (измененной, отмененной), так как важно, чтобы принятый нормативный правовой акт вступил в силу. Возможно, эта процедура подразумевалась Алтайским краевым Советом народным депутатов как неотъемлемый этап правотворческой деятельности, но тогда тем более слова "путем принятия нормативных правовых актов" из дефиниции целесообразно исключить.

В ряде законов субъектов РФ о нормативных правовых актах рассмотренные термины не используются вообще, вместо них употребляется либо "нормотворчество", либо "нормотворческая деятельность", причем только в двух законах закреплено понятие последней. Так, в соответствии с абз. 4 ч. 1 ст. 1 Закона Республики Алтай от 5 марта 2008 г. N 18-РЗ "О нормативных правовых актах Республики Алтай"*(13) и ст. 2 Закона Новосибирской области от 25 декабря 2006 г. N 80-ОЗ "О нормативных правовых актах Новосибирской области"*(14) нормотворческая деятельность - деятельность по подготовке и принятию нормативных правовых актов. Очевидно, что приведенное определение отличается скудностью правового содержания, не охватывает весь спектр действий, осуществляемых в рамках нормотворческой деятельности.

Подводя итог, можно констатировать, что суть регионального правотворчества - в целенаправленном нормативном регулировании общественных отношений на уровне регионов для наиболее благоприятного развития субъектов федерации и улучшения условий жизни каждого из его членов в пределах, установленных федерацией. С учетом специфики правотворческой деятельности в федеративном государстве к основным функциям, реализуемым в процессе регионального правотворчества, можно отнести:

анализ существующей социально-экономической ситуации и выбор механизма правового регулирования (с точки зрения его социальной обусловленности);

принятие решения по существу проекта нормативного правового акта;

формально-юридический анализ, включающий анализ механизма правового регулирования с точки зрения обеспечения им возможности правореализации, осуществления правоприменительной практики и т.п.;

оценка соответствия текста акта принятым требованиям юридической техники;

принятие решения по форме проекта нормативного правового акта; на основании оценки социальных и юридических параметров (качества) проекта нормативного правового акта принятие политического решения уполномоченными органами государственной власти*(15).

Анализ научных разработок и устоявшихся в практике подходов к понятию "региональное правотворчество" показывает, что это сложное, многогранное, богатое по содержанию социальное явление, имеющее управленческую природу; целенаправленная активная деятельность органов государственной власти субъектов РФ по формулированию правил поведения, значимых и обязательных для данного региона. Именно необходимость учета особенностей субъектов РФ - один из основных аргументов в пользу предоставления субъектам федерации права осуществлять собственное правовое регулирование. В свою очередь, региональное законодательство должно органично вписываться в единую федеральную систему, учитывая все особенности субъектов, и не порождать противоречий с федеральным законодательством.

Е.С. Четвертакова,

кандидат юридических наук, доцент Южно-Уральского

государственного университета (Челябинск)

"Российский юридический журнал", N 6, ноябрь-декабрь 2009 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Философский энциклопедический словарь / ред. кол.: С.С. Аверинцев, Э.А. Араб-Оглы, Л.Ф. Ильичев и др. 2-е изд. М., 1989. С. 501-502.

*(2) Там же. С. 642-643.

*(3) Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974; Ковачев Д.А. Механизм правотворчества в социалистическом государстве. М., 1977.

*(4) Сырых В.М. Теория государства и права: учеб. М., 1998. С. 157.

*(5) Пиголкин А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1972. С. 5; Научные основы советского правотворчества / под ред. P.O. Халфиной. М., 1981; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996; Общая теория государства и права / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 1. С. 157 и др.; Проблемы теории государства и права: учеб. / под ред. М.Н. Марченко М., 2001. С. 561.

*(6) Игнатенко В.В. Региональное правотворчество и законодательные акты. Основные понятия и термины. Иркутск, 1996. С. 70.

*(7) Лабутина В.Н. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006.

*(8) О правовых актах Республики Мордовия: Закон Республики Мордовия от 21 февраля 2002 г. N 10-З. Пункт 4 ст. 2 // Ведомости Государственного совета Республики Мордовия. 2002. N 15-17. Ст. 515; Известия Мордовии. 2002. 23 февр.; О правовых актах, принимаемых Курской областной Думой: Закон Курской области от 2 декабря 2002 г. N 57-ЗКО Пункт 7 ст. 2 // Курская правда. 2002. 7 дек., 11 дек.; О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области: Закон Оренбургской области от 14 марта 2002 г. N 455/380-11-ОЗ. Статья 2 // Южный Урал. 2002. 23 марта; О правотворчестве и нормативных правовых актах Орловской области: Закон Орловской области от 15 апреля 2003 г. N 319-ОЗ. Абзац 5 ст. 1 // Орловская правда. 2003. 18 апр.; О правовых актах в Свердловской области: Закон Свердловской области от 10 марта 1999 г. N 4-ОЗ. Пункт 4 ст. 2 // СЗ Свердловской области. 1999. N 3. Ст. 148; Обл. газ. 1999. 13 марта; О правовых актах Тамбовской области: Закон Тамбовской области от 23 июня 2006 г. N 21-З. Пункт 5 ст. 2 // Тамбовская жизнь. 2006. 7 июля; О правотворчестве: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 6 апреля 2006 г. N 13-ЗАО. Пункт 4 ст. 3 // Ведомости Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа. 2006. Март. N 3; Красный Север. 2006. 21 апр. (спецвыпуск).

*(9) Нижегородские новости. 2005. 26 февр.; Правовая среда. 2005. 26 февр.

*(10) Новый мир (офиц. вып.). 2004. 23 окт.

*(11) О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края: Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г. N 7-КЗ. Статья 2 // Кубанские новости. 1995. 21 июня; Информ. бюл. Законодательного собрания Краснодарского края. 1995. N 3; О нормативных правовых актах Ненецкого автономного округа: Закон Ненецкого автономного округа от 3 февраля 2006 г. N 673-ОЗ. Абзац 2 ст. 1 // Няръяна Вындер. 2006. 10 февр. N 23; О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры: Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 25 февраля 2003 г. N 14-ОЗ. Пункт 3 ст. 2 // СЗ Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. 20 марта. N 2. Ст. 103.

*(12) Сб. законодательства Алтайского края. 2006. N 127. Ч. 2. С. 157.

*(13) Звезда Алтая (прил.). 2008. 18 марта. N 61-62.

*(14) Сб. нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2007. N 1. Январь. С. 286.

*(15) Скурко Е.В. Метод социально-правового моделирования в решении задач правотворчества // Государство и право. 2003. N 1. С. 104.