Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти (С.М. Зырянов, "Журнал российского права", N 8, август 2010 г.)

Обеспечение законности в административно-надзорной деятельности органов исполнительной власти

Значение законности в деятельности субъектов административного надзора невозможно переоценить прежде всего в силу направленности данной деятельности на граждан и организации, не находящиеся в отношениях подчиненности органам исполнительной власти. Нарушения законности субъектами, призванными ее обеспечивать, оказывают разрушающее воздействие на правосознание российского общества. Рудольф фон Иеринг отмечал, что никакая несправедливость, выпадающая на долю человека, как бы она велика ни была, не может сравняться с той, которую совершает установленная власть, когда она сама нарушает право, ибо в этом случае страж и блюститель закона превращается в его убийцу. Справедливо сравнение такого стража закона с врачом, отравляющим больного; опекуном, придушающим опекаемого*(1).

Многочисленные факты нарушений законности, по оценкам экспертов, ежегодно обходятся нашей стране в сотни миллионов рублей, а связанные с этим издержки составляют в конечной цене товаров и услуг малых предприятий до 5,5%, а в отдельных отраслях производства достигают 30%*(2). В результате административный надзор становится одним из основных административных барьеров, препятствующих развитию отечественной экономики. В Индексе ОЭСР, отражающем характер государственного регулирования экономики, посчитанном для России, административный надзор составляет около 40% от всей массы барьеров в предпринимательстве*(3). Способствовать разрешению данной проблеме призваны защитные механизмы, предусмотренные в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также усиление внимания к субъектам административного надзора со стороны органов прокуратуры*(4).

К сожалению, предпринимаемые усилия недостаточно эффективны. Опрос мнения предпринимателей, проведенный организацией "Опора России", показал, что лишь 12% опрошенных считают, что количество проверок значительно уменьшилось, 27% опрошенных указали на уменьшение количества проверок, проводимых отдельными надзорными органами, а 58% опрошенных выбрали ответ "практически ничего не изменилось"*(5).

Для того чтобы создать условия для развития предпринимательства, требуется ограничить интенсивность административного надзора. Этой цели служат нормы названного Федерального закона N 294-ФЗ. Так, существенно изменилась периодичность проведения плановых проверок. Введен Сводный план проведения плановых проверок, который обязывает органы административного надзора согласовывать даты проведения проверок и организовывать проведение совместных проверочных мероприятий. Кроме того, внеплановые контрольные мероприятия теперь могут проводиться только после проверки их законности и обоснованности прокурорами.

Вместе с тем необходимо учитывать, что административный надзор осуществляется не столько и не только для того, чтобы выявлять нарушения требований нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные условия осуществления предпринимательской деятельности. Административный надзор - это, прежде всего, постоянное наблюдение. Плановые и внеплановые проверки - всего лишь одна из форм надзора. Целями осуществления административного надзора являются: обеспечение безопасности личности, общества и государства; охрана прав граждан как потребителей товаров, работ и услуг; защита интересов пользователей природных ресурсов, а также всех людей, проживающих на территориях, загрязняемых опасными производствами, и имеющих право на благоприятную окружающую среду. Поэтому простое ограничение административного надзора означает снижение защищенности населения России в целом и каждого ее жителя в частности. Следовательно, необходим поиск других способов обеспечения законности административно-надзорной деятельности, которые бы не снижали ее эффективности.

Не следует думать, что проблема законности в деятельности органов государственного контроля и надзора характерна для рыночной экономики. На необходимость обеспечения законности указывалось в резолюции XI Всероссийской партийной конференции 1921 г.*(6), в решении XIV партийной конференции "О революционной законности" 1925 г.*(7), в постановлении ЦИК и СНК от 25 июня 1932 г. "О революционной законности"*(8), в резолюции XX съезда КПСС по отчетному докладу ЦК КПСС в 1956 г.*(9), на XXVI съезде КПСС*(10). Поэтому проблемы законности в деятельности исполнительной власти всегда были в центре внимания ученых-административистов. Наиболее значительный вклад в решение указанных проблем внесли А.Е. Лунев*(11), И.С. Самощенко*(12), Е. Старосьцяк*(13), В.И. Ремнев*(14), Ю.А. Тихомиров*(15) и др. Административно-правовая наука выработала основные способы обеспечения законности. Все они систематизированы и представлены в научной литературе и вузовских учебниках по административному праву. К ним можно отнести обеспечение высокого качества нормативных правовых актов, борьбу с нарушениями законности*(16).

Поиск новых способов обеспечения законности продолжается. Современная практика государственного управления предлагает введение оценки деятельности органов исполнительной власти "по результатам"; повышение прозрачности и публичности управленческой деятельности в рамках программы "Электронное правительство"*(17); повышение качества и глубины процессуальной регламентации деятельности органов исполнительной власти административными регламентами осуществления государственных функций; проведение обязательной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов*(18). Все эти способы приемлемы и в административном надзоре.

Большое значение имеет мониторинг законодательства*(19), уже реализуемый субъектами административного надзора в ходе внедрения административных регламентов*(20), а также проведение в инициативном порядке рядом федеральных органов исполнительной власти антикоррупционной экспертизы уже действующих нормативных правовых актов*(21).

Внедряя новые способы обеспечения законности в деятельности субъектов административного надзора, нельзя отбрасывать положительно зарекомендовавшие себя традиционные способы, тем более что их потенциал далеко не исчерпан. К ним мы относим контроль, административную юстицию и персональную юридическую ответственность должностных лиц, допускающих нарушения законности. Эти способы должны получить новое развитие.

Основным способом обеспечения законности, по нашему мнению, остается контроль в самом широком смысле слова, включающий общественный контроль со стороны институтов гражданского общества*(22), парламентский контроль, прокурорский надзор, а также ведомственный административный контроль.

Контроль, прежде всего общественный, обеспечивается информационной открытостью. В этом отношении большое значение придается качеству и полноте информации, представленной на официальных сайтах органов административного надзора. Перечень сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования (далее - Перечень), утвержден постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти". Перечень включает довольно обширную информацию, в том числе:

обзоры обращений граждан и организаций в федеральный орган исполнительной власти, обобщенную информацию о результатах рассмотрения таких обращений и о принятых мерах;

сведения о решениях судов о признании недействующими актов федерального органа исполнительной власти;

порядок деятельности федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и подведомственных ему организаций по обеспечению реализации определенных законодательством Российской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан;

аналитические доклады и обзоры информационного характера о деятельности федерального органа исполнительной власти;

сведения об основных показателях, характеризующих ситуацию в отрасли, входящей в сферу ведения федерального органа исполнительной власти, и динамику ее развития;

прогнозы, подготовленные федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему организациями в соответствии с их компетенцией;

официальную статистическую информацию, собранную и обработанную федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами;

сведения о результатах проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти, его территориальными органами и подведомственными ему учреждениями в пределах их компетенции, а также проверок, проведенных в этих органах и организациях;

сведения о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них, а также иные сведения, подлежащие доведению федеральным органом исполнительной власти до граждан и организаций в соответствии с федеральными законами;

сведения о структуре федерального органа исполнительной власти, задачах и функциях его структурных подразделений, телефоны справочной службы и адресные реквизиты (почтовый адрес, адрес электронной почты и др.) федерального органа исполнительной власти, его структурных подразделений, территориальных органов и подведомственных ему организаций;

сведения об организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти (перечень организаций, их почтовые и юридические адреса, телефоны, сведения о создании, реорганизации и ликвидации, основные показатели деятельности);

реестры лицензий, ведение которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти;

административные регламенты.

К сожалению, изучение содержания сайтов Роспотребнадзора, Росприроднадзора, Госавтоинспекции, МВД России, МЧС России (пожарный надзор), Рособрнадзора показало, что требования указанного Постановления Правительства РФ выполняются далеко не полностью. Нередко обязательные сведения размещаются таким образом, что для их получения необходимо совершить сложную последовательность переходов между страницами, изучить размещенные на сайтах обширные отчеты общего характера, в которых просто невозможно представить подробную информацию.

Представляется, что положительных результатов можно ожидать от ведомственного контроля, осуществляемого в форме проведения выборочных повторных проверок. Суть данного метода заключается в следующем. Плановые надзорные проверки осуществляются, как правило, территориальными органами федеральных служб и других ведомств административного надзора. По результатам каждой проверки оформляются предусмотренные законодательством процессуальные документы. Повторная проверка, проводимая вышестоящим органом административного надзора (например, управлением по субъекту РФ), позволяет оценить качество проверки, проведенной нижестоящим органом (например, районным отделом).

Вместе с тем проведение повторных проверок возможно при соблюдении нескольких условий. Во-первых, они должны быть плановыми (с включением в Сводный план проведения плановых проверок) либо внеплановыми по согласованию с органами прокуратуры. Во-вторых, их количество должно быть строго ограничено (например, 10-15% от числа проверенных в течение года объектов). В-третьих, выявление в результате проведения повторной проверки нарушений законодательства гражданами и организациями должно квалифицироваться как некачественное исполнение обязанностей контролируемым субъектом надзора, а потому исключать привлечение поднадзорного к юридической ответственности (если, конечно, не будет установлен факт преступного сговора между должностными лицами надзорного органа и представителями поднадзорной организации, гражданами). При этом нельзя исключать применение мер административного принуждения в виде временного запрета деятельности и административного приостановления деятельности в случаях выявления угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

По нашему мнению, повторные проверки могли бы проводиться и органами прокуратуры в рамках осуществления прокурорского надзора за законностью, при этом перечисленные условия также должны быть соблюдены.

Для реализации данного способа необходимо внести соответствующие изменения в названный Федеральный закон N 294-ФЗ и в другие нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления административного надзора.

Контроль не может быть эффективным без последующего принуждения. Практика свидетельствует, что меры дисциплинарной ответственности, традиционно применяемые к должностным лицам органов исполнительной власти, не оказывают должного воздействия на их поведение. К сожалению, формула "несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации", подвергавшаяся вполне справедливой критике уже в 70-е гг. прошлого века, остается единственным указанием на возможность привлечения должностных лиц к ответственности*(23). В истории России еще не было случая, чтобы руководитель федерального органа исполнительной власти был уволен с гражданской службы за неисполнение возложенных на орган полномочий*(24).

По нашему мнению, не столь важно, чем вызваны нарушения законности в деятельности государственных инспекторов (непрофессионализмом, недисциплинированностью или их коррумпированностью), важно обеспечить наказуемость по возможности каждого противоправного деяния. Для этого прежде всего необходимо определить составы правонарушений, родовым объектом которых являются административно-правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением административного надзора, а субъектами - субъекты административного надзора (государственные инспекторы (а также санитарные врачи, участковые уполномоченные милиции, милиционеры патрульно-постовой службы и др.)).

Представляется, что объективную сторону правонарушений должны образовывать нарушения порядка проведения плановых и внеплановых проверок. Таких нарушений не так много. Во-первых, это может быть издание руководителем надзорного органа приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка согласования с прокурором. Во-вторых, это может быть попытка провести внеплановую проверку инспектором (группой инспекторов) без соответствующего акта (приказа, распоряжения, представления, предписания) руководителя надзорного органа или на основании ненадлежащим образом оформленного акта. В-третьих, это может быть нарушение самого порядка проведения плановой или внеплановой проверки.

Таким образом, на основании вышеизложенного сформулируем три нормы об административной ответственности должностных лиц органов административного надзора:

"1. Издание приказа (распоряжения, постановления, предписания) о проведении плановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя вопреки Сводному плану либо о проведении внеплановой проверки с нарушением порядка, установленного федеральным законом, - влечет наложение на руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля...

2. Самоуправное, без приказа (распоряжения, постановления, предписания) руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля проведение должностным лицом проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя - влечет наложение...

3. Нарушение должностным лицом органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля установленного федеральным законом порядка проведения проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя - влечет наложение...".

Данные нормы могут быть объединены в одну статью, подлежащую размещению в гл. 19 "Административные правонарушения против порядка управления" КоАП РФ. Статья может быть названа "Нарушение порядка проведения государственного контроля (надзора) или муниципального контроля".

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных данной статьей, должны возбуждаться прокурором, осуществляющим надзор за законностью контрольно-надзорной деятельности.

Что касается попыток проведения плановых или внеплановых проверок с предъявлением ненадлежащим образом оформленных приказа, постановления, распоряжения, предписания, то они должны квалифицироваться как должностной подлог.

И наконец, одним из наиболее действенных стимулов соблюдения должностными лицами государственных органов законности была бы гласность в применении мер юридической ответственности к виновным в нарушении прав граждан и организаций должностным лицам. Для этого выше названный Перечень необходимо дополнить пунктом, обязывающим федеральные органы исполнительной власти размещать на своих сайтах в сети Интернет сведения о привлечении их должностных лиц к уголовной или административной ответственности за нарушения порядка осуществления административного надзора.

Представляется, что неформальная реализация предложенных мер позволит обеспечить необходимый баланс между созданием условий для развития предпринимательства, с одной стороны, и защищенностью прав граждан - с другой.

Библиографический список

Зыкова Т. Посторонним вход воспрещен // Российская газета. 2009. 5 мая.

Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991.

Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М., 1963.

Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009.

Проблемы эффективности работы управленческих органов. М., 1973.

Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979.

Самощенко И. С. Охрана режима законности советским государством. М., 1960.

Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959.

Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М., 1965.

Тихомиров Ю.А., Сухарев А.Я., Демидов И.Ф. Законность в Российской Федерации. М., 1998.

С.М. Зырянов,

старший научный сотрудник отдела административного

законодательства и процесса ИЗиСП,

доктор юридических наук, доцент

"Журнал российского права", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Иеринг Р. Борьба за право. М., 1991. С. 64.

*(2) См., например: Зыкова Т. Посторонним вход воспрещен // Российская газета. 2009. 5 мая.

*(3) См.: URL: http://hse.ru/science/international.

*(4) См. приказы Генпрокуратуры РФ от 31 марта 2008 г. N 53 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности", от 27 марта 2009 г. N 93 "О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". URL: http://www.genproc.gov.ru/docu ments/orders/.

*(5) См.: URL: http://www.opora.ru/press/vote.

*(6) См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 7-е изд. Ч. I. 1953. С. 593.

*(7) См.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 7-е изд. Ч. II. 1953. С. 42.

*(8) См.: СЗ СССР. 1932. N 50. Ст. 298.

*(9) См.: Резолюции XX съезда Коммунистической партии Советского Союза. М., 1956. С. 20.

*(10) См.: Материалы XXVI съезда КПСС. М., 1981. С. 50, 68, 80, 100 и др.

*(11) См.: Лунев А.Е. Обеспечение законности в советском государственном управлении. М., 1963.

*(12) См.: Самощенко И.С. Охрана режима законности советским государством. М., 1960.

*(13) См.: Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959; Он же. Элементы науки управления. М., 1965.

*(14) См.: Ремнев В.И. Социалистическая законность в государственном управлении. М., 1979.

*(15) См.: Тихомиров Ю.А., Сухарев А.Я., Демидов И.Ф. Законность в Российской Федерации. М., 1998.

*(16) См., например: Самощенко И.С. Указ. соч. С. 63.

*(17) См.: Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. N 632-р.

*(18) См.: Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96.

*(19) См., например: Правовой мониторинг: науч.-практ. пособие / под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009.

*(20) См., например: Приказ ФАС России от 13 ноября 2008 г. N 448 "О порядке внедрения административных регламентов исполнения государственных функций ФАС России в центральном аппарате и в территориальных органах Федеральной антимонопольной службы".

*(21) См., например: Приказ Росстата от 30 декабря 2008 г. N 331 "Об утверждении Программы и Плана противодействия коррупции в Федеральной службе государственной статистики на 2009-2011 годы"; приказ Роспотребнадзора от 9 октября 2008 г. N 363 "Об утверждении Ведомственной программы противодействия коррупции"; приказ Минтранса РФ от 30 сентября 2008 г. N 162 "Об утверждении Программы противодействия коррупции в Федеральной аэронавигационной службе на 2008-2011 годы" и др.

*(22) Таких, например, как РСПП, "Опора России", Торгово-промышленная палата РФ, Центр стратегических разработок, Движение автомобилистов России и др.

*(23) См., например: Проблемы эффективности работы управленческих органов. М., 1973. С. 50-61 и др.

*(24) Так, в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401, руководитель Ростехнадзора несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Службу полномочий.