Системный подход к государственному регулированию миграционных процессов в Российской Федерации (А.А. Мишунина, "Журнал российского права", N 8, август 2010 г.)

Системный подход к государственному регулированию миграционных процессов в Российской Федерации

Характерной особенностью миграционных процессов*(1) большинства экономически развитых стран является достаточно высокий уровень внешней миграции населения. В последнее десятилетие в Российской Федерации также наблюдается существенное оживление иммиграционных процессов.

По данным глобальной комиссии по миграции ООН, Россия занимает второе место в мире после США по количеству мигрантов. Так, в период с 2005 по 2007 г. на территорию Российской Федерации ежегодно въезжало более 20 млн. человек*(2). Особое место в этом процессе занимает незаконная миграция в Россию. Число нелегальных мигрантов в 2008 г. составляло 10-15 млн.*(3).

В частности, характеризуя миграционную ситуацию в Тюменской области в 2006-2008 гг. (табл. N 1), следует отметить, что рост числа иностранных граждан в регионе происходил преимущественно за счет лиц, прибывающих в безвизовом порядке.

Таблица N 1

Количество иностранных граждан, поставленных на миграционный учет в Тюменской области (за 2006-2008 гг.)

Иностранные граждане	2006 г.	2007 г.	2008 г.
Прибыли в порядке, не требующем получения визы	23 601	79 322	95 510
Прибыли в порядке, требующем получения визы	1167	6368	9234
Всего прибыло	24 768	85 690	104 744

Анализируя распределение численности иностранных работников по видам экономической деятельности, осуществляемой в Тюменской области (табл. N 2), следует отметить, что наибольшее число иностранных работников в 2008 г. было занято в строительной индустрии, оптово-розничной торговле, обрабатывающем производстве, сфере услуг и в отраслях сельского и лесного хозяйства. Эта же тенденция сохранилась и в 2009 г.

Таблица N 2

Распределение численности иностранных работников по видам экономической деятельности

Вид экономической деятельности	2008 г.	2009 г.
Строительство	19 160	1507
Оптовая и розничная торговля	1834	638
Обрабатывающее производство	2072	415
Сфера услуг	1275	429
Сельское и лесное хозяйство	452	124

В значительной степени такое положение в миграционной сфере связано как с социально-экономической привлекательностью Тюменской области и России в целом, так и с ростом человеческой мобильности в условиях мировой глобализации.

Таким образом, возрастает необходимость системного подхода к государственному регулированию миграционных процессов в России и совершенствованию его основных форм (правовой, организационной) и режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации.

Как отметил Президент РФ Д.А. Медведев в послании Федеральному Собранию РФ, "...своего совершенствования требуют и механизмы регулирования внешней миграции"*(4). Они, по мнению Президента РФ, должны, наконец, получить правовое оформление, адекватное потребностям нашей страны, масштабам самой миграции, сохраняя баланс на рынке труда и обеспечивая интересы российских граждан.

Вместе с тем современное состояние миграционного законодательства, по мнению ряда авторов, характеризуется фрагментарностью и "хаотичностью развития"*(5).

Учитывая эти обстоятельства, совершенствование миграционного законодательства должно не только идти по пути дальнейшего устранения коллизий правовых норм и пробелов правового регулирования, но и реально соответствовать складывающимся миграционным процессам.

И здесь возрастает роль систематизации миграционного законодательства. Сегодня ряд ученых обосновывают необходимость существования такой правовой категории, как миграционное право, в виде самостоятельной отрасли права. Такой точки зрения придерживаются ведущие специалисты в области миграции: М.Г. Арутюнов, Н.А. Воронин, М.А. Демидова, Ж.А. Зайончковская, В.И. Переведенцев, Е.И. Филиппова, А.Ю. Ястребова*(6).

Одним из обязательных критериев отрасли права является метод правового регулирования. Проведенное исследование правовых норм в сфере миграции показывает, что в силу принадлежности этих норм к различным отраслям права единый метод правового регулирования миграционных отношений до настоящего времени не выработан. В связи с чем можно предположить, что миграционное право скорее не самостоятельная отрасль права, а "...формирующийся институт, находящийся в стадии становления"*(7).

В таких условиях в качестве объединяющего фактора норм миграционного права необходимо рассматривать их тесную связь с реализацией мигрантами личных и социально-экономических конституционных прав человека и необходимостью соответствия их общепризнанным нормам и принципам международного права.

Этот вывод основывается на положениях Конституции РФ о том, что основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), а также на приоритете общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ над национальным законодательством (ч. 4 ст. 15).

Таким образом, миграционное право Российской Федерации предпочтительней рассматривать как комплексный межотраслевой институт российского права. Объединяющим фактором входящих в него норм является их тесная связь с реализацией мигрантами личных и социально-экономических конституционных прав человека и их соответствие общепризнанным нормам и принципам международного права.

Не менее важной формой государственного регулирования миграционных процессов является режим пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, изучение которого проводилось и проводится традиционно в рамках административного права, в частности при исследовании норм ст. 18.8 КоАП РФ.

Вместе с тем содержание указанного режима в значительной степени зависит от законодательного регулирования таких категорий, как:

правовой режим "транснациональных коридоров" и транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации;

правовой режим добровольного переселения соотечественников из-за рубежа;

правовой режим приграничных территорий (пограничных зон).

Особенность правового режима "транснациональных коридоров" и транзитного проезда иностранных граждан через территорию Российской Федерации заключается в действенной системе ограничений и ответственности за несоблюдение транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Российской Федерации.

Однако режим - это не только установленные ограничения и ответственность за их нарушения, это еще и обеспечение со стороны государства прав и свобод иностранных граждан. К числу таких прав можно отнести прежде всего право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, право иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и ряд других прав.

При вступлении России во Всемирную торговую организацию (ВТО) актуальным может стать не только обеспечение прав и свобод иностранных граждан, следующих через территорию России в режиме транзитного коридора, в соответствии с общепризнанными нормами международного права и Конституцией РФ, но и создание для указанных лиц обеспечительного режима пребывания на территории России с возможностью предоставления услуг языкового характера и необходимой юридической помощи.

На сегодняшний день очевидно, что правовая регламентация режима "транснациональных коридоров" должна стать перспективным и приоритетным направлением внешней государственной политики России, особенно в рамках между народной интеграции России в мировое сообщество и в связи с предстоящим вступлением в ВТО.

Еще одним перспективным правовым режимом в анализируемой сфере является режим добровольного переселения соотечественников из-за рубежа.

В настоящее время принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, основы деятельности органов государственной власти Российской Федерации по реализации указанной политики установлены Федеральным законом от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом". Принята Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом*(8), которая начала действовать с 1 января 2007 г. Программа рассчитана на период 2006-2010 гг.

Государственная программа призвана способствовать социально-экономическому развитию России, что невозможно без кардинального изменения демографической ситуации, характеризующейся в настоящее время оттоком населения со стратегически важных для России территорий, сокращением общей численности населения, в том числе трудоспособного возраста.

Содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из основных направлений решения демографической проблемы.

Кроме того, особого рассмотрения заслуживает и правовой режим пограничных зон, который согласно п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесен к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

В настоящее время Россия имеет сухопутные границы с 14 странами мира, являясь единственным государством с таким числом граничащих стран. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" (далее - Закон) вводит два принципиально важных понятия: приграничная территория и пограничная зона.

В ст. 3 этого Закона определяется состав приграничной территории, в которую входит в том числе и пограничная зона. Однако самого понятия "пограничная зона" Закон четко не устанавливает, ограничиваясь описанием пограничного режима в пограничной зоне. Так, пограничный режим служит исключительно интересам создания необходимых условий охраны Государственной границы и включает в пограничной зоне правила:

въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;

хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности вдоль Государственной границы.

Пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе. Вместе с тем Закон не устанавливает определенного круга полномочий органов государственной власти субъектов РФ в пограничной зоне, как это должно осуществляться исходя из конституционной нормы ст. 72 в части режима пограничной зоны.

В связи с этим органы государственной власти субъектов РФ, зачастую используя конституционное основание своих полномочий по правовому регулированию режима пограничной зоны, принимали нормативные правовые акты, которые не всегда соответствовали пределам их компетенции в этом вопросе.

Зачастую это меры ограничительного и ужесточающего характера: сокращение количества мигрантов на своих территориях, повышение ответственности за нарушение правил регистрационного режима, ущемление прав иностранных граждан, в том числе имущественных, и др. Указанные меры нередко вступают в противоречие с Конституцией РФ, выходя за установленные федеральным законодательством пределы ведения субъектов РФ. Так, например, по данным прокурорской статистики, за 2007 г. по актам прокурорского реагирования приведено в соответствие 115 914 нормативных правовых актов органов местного самоуправления и около 2,5 тыс. нормативных правовых актов субъектов РФ*(9).

Материалы прокурорских проверок свидетельствуют о том, что в отдельных регионах органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления продолжают издавать нормативные правовые акты, не соответствующие федеральному миграционному законодательству. В связи с этим особую актуальность приобретает законодательное установление четкого перечня полномочий органов государственной власти субъектов РФ по правовому регулированию режима пограничной зоны и ограничение прав на этой территории как иностранных, так и российских граждан.

Правовое регулирование миграции населения на приграничных территориях Российской Федерации в настоящее время приобретает важное значение. Оно в полной мере обусловлено теми угрозами национальной безопасности Российской Федерации, которые заключаются в том числе в нелегальной миграции на территорию России.

Необходимо отметить, что регулирование миграции нередко выходит за пределы отдельных стран, приобретает международное значение, требуя формирования регулирующих механизмов не только на национальном, но и на международном уровне. Включаясь в подобный механизм, государства должны решать такие основные задачи, как предотвращение возможных конфликтов, зарождающихся на основе усиления миграционных процессов; защита национальных интересов с помощью ограничительных мер, не противоречащих нормам демократических государств; создание механизмов интеграции и адаптации мигрантов к условиям новой социальной среды.

В сложившейся ситуации нам представляется весьма полезным использовать практику законодательного регулирования адаптационных процессов, происходящих между иностранными мигрантами и принимающей стороной. В частности, практический интерес представляет такой фактор, как массовое обучение мигрантов русскому языку, что сегодня могло бы способствовать снятию межнационального напряжения на приграничных территориях, а также интеграции иностранных мигрантов в российское общество.

В современной миграционной политике на приграничных территориях отсутствует реально действующая дифференцированная система регулирования иностранного труда. В дореволюционный период такая система была разработана и успешно применялась на практике*(10).

По нашему мнению, необходимо усилить взаимодействие с национальными общинами, в первую очередь с национально-культурными автономиями и другими национально-культурными объединениями (диаспорами), и властными структурами в приграничных регионах. Особого внимания заслуживают крупные и портовые города, приграничные территории (пограничные зоны) и национальные окраины.

Необходимо уделить особое внимание воспитанию толерантности в обществе, прежде всего это касается дошкольного и школьного воспитания, методам обучения в средних профессиональных и высших профессиональных учебных заведениях, подготавливающих квалифицированные кадры для органов государственной власти (в первую очередь Федеральной миграционной службы России) и органов местного самоуправления.

Таким образом, характерной особенностью рассмотренных нами правовых режимов в сфере миграции является их конституционная направленность, которая на сегодня проявляется:

в использовании в деятельности должностных лиц Федеральной миграционной службы России и ее территориальных органов таких основополагающих принципов, как открытость, гласность и высшая ценность человека, его прав и свобод (ст. 2 Конституции РФ);

снижении роли организационной (административной) составляющей миграционного режима.

Следовательно, объединяющим фактором миграционного права и режима пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является их конституционно-правовая составляющая.

В связи с этим не только возможно, но и необходимо принятие федерального закона о государственной миграционной политике Российской Федерации. Такой закон должен определить основные понятия в сфере миграции, цели, принципы, основные направления и круг субъектов государственной миграционной политики, механизм ее разработки и реализации в целях создания правовых, социально-экономических и организационных условий*(11).

Среди основных причин принятия указанного закона следует отметить следующие: депопуляция населения Российской Федерации; необходимость обеспечения государственной безопасности и общественного порядка; защита национальных интересов Российской Федерации.

Очевидно, что федеративное устройство России предопределило необходимость участия субъектов РФ в регулировании миграционных отношений. Однако предусмотренная действующим российским законодательством роль субъектов РФ в этих процессах, как представляется, не позволяет в полной мере учесть специфику экономического развития каждого из субъектов РФ в наиболее эффективном привлечении и использовании на их территории внешних миграционных ресурсов.

В этой ситуации необходимо установить разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в сфере миграции. В частности, перспективным направлением является правовое регулирование статуса пограничной зоны и пределов ограничения прав в этих границах как граждан РФ, так и иностранных граждан (лиц без гражданства). Это позволит субъектам РФ законодательно регулировать такие сферы деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства на приграничных территориях, как торговля, туризм, образование, аренда жилых и нежилых помещений, использование автомобильного транспорта.

Одним из перспективных направлений представляется правовое регулирование социальной поддержки отдельных категорий мигрантов (например, соотечественников, переселяющихся из-за рубежа).

Выстраивая четкую вертикаль власти и руководствуясь принципом федерализма, на федеральном уровне также предлагаем законодательно закрепить участие органов местного самоуправления в реализации государственной миграционной политики. Необходимо предусмотреть возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями в сфере государственной миграционной политики с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

На начальном этапе возможно использовать договорной режим передачи части полномочий федерального центра в сфере миграции органам государственной власти субъектов РФ. Правовой основой для договорных отношений между федеральным центром и субъектами РФ может стать норма ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

В связи с этим заслуживает внимания опыт договорных отношений федерального законодательного органа Канады и законодательных органов власти провинций и территорий Канады в части регулирования вопросов иммиграции. Для канадской модели договорных отношений характерны следующие особенности:

регулирование иммиграции является сферой совместного ведения федерального законодательного органа власти Канады и законодательных органов власти провинций и территорий Канады*(12);

министр гражданства и иммиграции Канады вправе подписывать соглашения с провинциями и территориями для координации и повышения эффективности реализации иммиграционных программ*(13);

соглашения определяют полномочия территорий и провинций и механизмы взаимодействия с федеральным органом власти в сфере иммиграции;

программа по привлечению иммигрантов, отбираемых провинциями и территориями для осуществления трудовой деятельности, позволяет последним оказывать влияние на формирование иммиграционных процессов в интересах своего развития.

Такие соглашения позволяют определять количество работников, необходимых для собственных экономических нужд каждого из субъектов федерации, входящих в состав Канады. Они определяют полномочия территорий и провинций и механизмы взаимодействия с федеральным органом власти в сфере иммиграции (например, исключительное право некоторых субъектов на осуществление отбора иммигрантов и на определение числа иммигрантов, которые необходимы региональной экономике).

Соглашения по вопросам миграции заключены, в частности, между министерством иммиграции Канады и Квебеком, Манитобой*(14), Британской Колумбией, Саскачеваном, Островом Принца Эдуарда и Юконом. Одним из наиболее комплексных соглашений в сфере иммиграции является Канадско-Квебекское соглашение по вопросам иммиграции и допуска временно пребывающих иностранных граждан, заключенное 5 февраля 1991 г.*(15).

Среди ключевых положений этого соглашения можно выделить следующие:

власти Квебека вправе определять ежегодные цели своей иммиграционной политики, самостоятельно осуществлять отбор мигрантов, желающих проживать на территории данной провинции (кроме лиц, допускаемых в Канаду по семейным основаниям, и беженцев, правовое положение которых определено федеральным законодательством)*(16);

власти Квебека берут на себя обязанности, в частности, по языковой и культурной интеграции постоянно проживающих в Квебеке иммигрантов, а равно по их консультированию и организации размещения;

расходы на осуществление интеграционных мероприятий компенсируются Квебеку федеральным правительством*(17).

Таким образом, одним из факторов успешного формирования экономической иммиграции в Канаде на региональном уровне является активная вовлеченность провинций и территорий данного государства в решение вопросов иммиграционной политики прежде всего с позиции их собственных экономических интересов и потребностей.

В связи с этим международный опыт организации экономической иммиграции при федеративной форме государственного устройства свидетельствует о неотъемлемых преимуществах договорного механизма организации взаимодействия между федеральными органами власти и органами власти субъектов федеративного государства.

Проведенное исследование отечественного и зарубежного опыта правового регулирования миграционных процессов позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время очевидна настоятельная необходимость разработки рамочного федерального закона о государственной миграционной политике Российской Федерации. Принятие такого закона могло бы стать основой для проведения единой государственной миграционной политики в Российской Федерации. Именно такой подход будет способствовать совершенствованию миграционного законодательства РФ.

Библиографический список

Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. N 1.

Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции. Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: сб. ст. / отв. ред. В.В. Ершов, Н.А. Тузов. М., 2008.

Интервью директора ФМС России Ромодановского К.О. // Профиль. 2008. N 4.

Международные отношения на Дальнем Востоке. М., 1973.

Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека в России: Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения. М., 2002.

Мишунина А.А. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование / под общ. ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень, 2009.

Нестерова Е.И. Управление китайским населением в Приамурском генерал-губернаторстве (1884-1897 гг.) // Вестник ДВО РАН. Владивосток, 2000. N 2.

Российско-китайские отношения. 1689-1912: Официальные документы. М., 1958.

Симанович Л.Н. Актуальные проблемы иммиграции в Российской Федерации. Миграционная картина современной России // Миграционное право. 2008. N 4.

Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год). Информационно-аналитический доклад / под ред. И.Э. Звечаровского. М., 2008.

А.А. Мишунина,

консультант правового управления Тюменской областной

Думы, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Под миграционными процессами автором понимается динамически развивающаяся совокупность общественных отношений, связанных с территориальными внутригосударственными и межгосударственными перемещениями населения.

*(2) См.: Симанович Л.Н. Актуальные проблемы иммиграции в Российской Федерации. Миграционная картина современной России // Миграционное право. 2008. N 4.

*(3) См.: Интервью директора ФМС России Ромодановского К.О. // Профиль. 2008. N 4.

*(4) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.

*(5) См.: Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Законодательство в сфере миграции: проблемы и перспективы // Журнал российского права. 2006. N 1; Андриченко Л.В. Проблемы развития законодательства Российской Федерации в сфере миграции. Антология научной мысли: К 10-летию Российской академии правосудия: сб. ст. / отв. ред. В.В. Ершов, Н.А. Тузов. М., 2008.

*(6) См.: Миграционное законодательство Российской Федерации и проблемы прав человека в России: Круглый стол: проблемы, дискуссии, предложения. М., 2002. С. 46-70.

*(7) См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право России: теория и практика. М., 2008. С. 5-9.

*(8) Утверждена Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637.

*(9) См.: Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры (2007 год). Информационно-аналитический доклад / под ред. И.Э. Звечаровского. М., 2008. С. 38.

*(10) См.: Российско-китайские отношения. 1689-1912: Официальные документы. М., 1958. С. 29; Международные отношения на Дальнем Востоке. М., 1973. Кн. 1. С. 96; Нестерова Е.И. Управление китайским населением в Приамурском генерал-губернаторстве (1884-1897 гг.) // Вестник ДВО РАН. Владивосток, 2000. N 2. С. 43.

*(11) См. подробнее: Мишунина А.А. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование / под общ. ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень, 2009. С. 56-59, 72, 88-93, 383-399.

*(12) Правовой основой иммиграционных программ Канады является ст. 95 Конституционного акта 1967 г., устанавливающая, что регулирование иммиграции является сферой совместного ведения федерального законодательного органа власти Канады и законодательных органов власти провинций и территорий Канады (см.: The Constitution Act, 1867. URL: laws.justice.gc.ca/en/const/ c1867_e. html#distribution).

*(13) Статья 8 (1) Акта об иммиграции (см.: Immigration and Refugee Protection Act, 2001. URL: http://laws.justice.gc.ca/en/I-2.5/64755. html).

*(14) См.: Canada-Manitoba Immigration Agreement. URL: http:www.cic.gc.ca-english-policy-fed-prov-can-man-2003b.

*(15) Еще в 1978 г. благодаря договору между федеральным правительством Канады и Квебеком провинция получила право проводить независимую иммиграционную политику и оценивать кандидатов на профессиональную иммиграцию в соответствии с собственной балльной системой, со списками профессий привилегированного образования. В рамках этого договора правительство Квебека открыло в канадских посольствах ряда стран свои иммиграционные представительства (см.: Виды иммиграции в Квебеке. URL: http://www.immi com.ua/c an/2q.php).

*(16) См.: Federal-Provincial-Territorial Meeting of Ministers Responsible for Immigration. URL: http://www.how2immigrate.net/canadanews/canada-immigration.html.

*(17) См.: Immigration: the Canada-Quebec Accord. URL: http://www.parl.gc.ca-infor-mation-library-PRBpubs-bp252-e.