О реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ (О.А. Кожевников, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г.)

О реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ

Автор показывает, что реестр должностей муниципальной службы, утверждаемый законом субъекта РФ, должен предусматривать все варианты должностей, которые вправе вводить муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством.

Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" установил, что должности муниципальной службы определяются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ. К сожалению, федеральный законодатель этим и ограничился, не предусмотрев обязанность регионального законодателя учитывать предусмотренные Конституцией РФ, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) варианты самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления, в том числе видов должностей муниципальной службы.

С учетом отмеченного рассмотрим реестр должностей муниципальной службы в Свердловской области, утвержденный Законом от 14 июня 2005 г. N 49-ОЗ "О реестре должностей муниципальной службы, учреждаемых в органах местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, и в муниципальных органах, не входящих в структуру органов местного самоуправления этих муниципальных образований". В данном реестре отсутствуют должности заместителей главы муниципального образования, предусмотренные, например, Уставом муниципального образования "город Екатеринбург". На это обратила внимание прокуратура Екатеринбурга, оспорив соответствующие положения Устава названного городского округа вначале путем внесения протеста, а впоследствии - в судебном порядке.

Статьей 6 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" определено понятие должности муниципальной службы: это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Следовательно, должность муниципальной службы обладает тремя основополагающими характеристиками, связывающими ее с понятием местного самоуправления:

1) она должна быть именно в органе местного самоуправления, ее наименование должно отражать специфику и функциональное предназначение соответствующего органа местного самоуправления;

2) образуется в соответствии с уставом муниципального образования;

3) находится в прямой связи с кругом обязанностей по исполнению полномочий органа местного самоуправления.

О том, что указанные признаки имеют основополагающее значение, говорит то, что в ст. 7 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" реестр должностей муниципальной службы определен как перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, устанавливаемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, при этом по ст. 34 Федерального закона N 131-ФЗ наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) обязательно, за исключением случаев, предусмотренных названным Законом.

Руководство местной администрацией осуществляется главой местной администрации на принципах единоначалия (ст. 37 Федерального закона N 131-ФЗ). Указанным Законом предусмотрены два способа замещения этой должности. Первый - главой местной администрации является глава муниципального образования. При этом глава муниципального образования не может одновременно занимать должность председателя представительного органа. Второй - главой местной администрации выступает лицо, назначаемое на должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации на срок полномочий, закрепленный в уставе муниципального образования.

В соответствии с п. 4 ст. 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования должен определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления. Таким образом, именно в уставе муниципального образования устанавливается, каким органом руководит глава муниципального образования в муниципальном образовании - представительным органом или местной администрацией.

Согласно ст. 24 Устава муниципального образования "город Екатеринбург" структуру органов местного самоуправления образуют: городская Дума, глава Екатеринбурга, Администрация Екатеринбурга. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются Уставом муниципального образования "город Екатеринбург". По ст. 34 данного Устава глава Екатеринбурга является высшим должностным лицом города, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных федеральными и областными законами. Глава Екатеринбурга осуществляет руководство Администрацией города на принципах единоначалия. Статья 35 Устава определяет полномочия главы Екатеринбурга: представительские полномочия; полномочия по руководству Администрацией города, в том числе по назначению на должность и освобождению от должности первого заместителя, заместителей главы Екатеринбурга; полномочия во взаимоотношениях с городской Думой; полномочия в финансово-экономической сфере; контрольные полномочия и др.

Необходимо отметить, что п. 8 ст. 35 Устава устанавливает порядок, в соответствии с которым глава Екатеринбурга наделяет полномочиями по руководству Администрацией на принципе единоначалия своего первого заместителя либо одного из заместителей.

Таким образом, полномочия главы городского округа, выполняющего одновременно полномочия главы муниципального образования и руководителя администрации муниципального образования, можно разделить на две группы: общие и специальные. Под общими понимаются полномочия, которыми в равной степени обладает любой глава муниципального образования, независимо от того, с какой иной должностью в муниципальном образовании совмещается должность главы муниципального образования. Под специальными - полномочия, предопределенные должностью, которую одновременно занимает глава муниципального образования. Из изложенного следуют два основополагающих вывода.

1. Население муниципального образования согласно ст. 131 Конституции РФ вправе самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (например, в Екатеринбурге это городская Дума, глава Екатеринбурга, Администрация города).

2. Независимо от того, какие полномочия исполняет глава муниципального образования (как выборный орган местного самоуправления или как руководитель администрации муниципального образования), он остается в одной должности с одним наименованием - "глава муниципального образования".

Если исходить из буквального толкования Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 49-ОЗ, то указанные в Уставе муниципального образования "город Екатеринбург" заместители главы Екатеринбурга должны иметь наименование "заместители главы администрации муниципального образования", но тогда, во-первых, будет нарушено конституционное право местного сообщества самостоятельно определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, а во-вторых, в составе администрации муниципальных образований появятся должностные лица, которые являются заместителями несуществующего должностного лица, так как в структуре органов местного самоуправления нет должности главы администрации муниципального образования, замещаемой на контрактной основе. При этом в Уставе определено, что Администрацией муниципального образования руководит глава муниципального образования.

В связи с тем что Конституция РФ и Федеральный закон N 131-ФЗ имеют большую юридическую силу, чем законы субъектов РФ, устанавливающие реестр должностей муниципальной службы, то в случае отсутствия в законе субъекта РФ наименования должности "заместитель главы муниципального образования" можно говорить о "ненадлежащей" реализации субъектом РФ ст. 7 ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

Необходимо также отметить, что в ряде федеральных нормативных актов и актах субъектов РФ называется такая должность муниципальной службы, как заместитель главы муниципального образования. Так, постановлением Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. N 1054 установлено, что общественную комиссию по жилищным вопросам возглавляет заместитель главы муниципального образования. В постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 852 указано, что в состав призывной комиссии по мобилизации муниципального образования включаются председатель призывной комиссии - глава муниципального образования или один из его заместителей. В Рекомендациях по оформлению свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования, утвержденных приказом Минюста РФ от 26 августа 2005 г. N 146, отмечено, что "зарегистрированный устав и свидетельство в 5-дневный срок со дня принятия решения о государственной регистрации устава муниципального образования направляется главе муниципального образования, а также может быть выдано главе муниципального образования (его заместителю) (курсив мой. - О.К.) на руки в главном управлении или его структурном подразделении, осуществившем государственную регистрацию устава".

Аналогичная ситуация наблюдается и на уровне законодательства Свердловской области. Так, в постановлении Правительства Свердловской области от 17 мая 2004 г. N 368-ПП определено, что на уровне местного самоуправления для обеспечения реализации требований Трудового кодекса Российской Федерации рекомендуется назначить ответственных за проведение работы в сфере охраны труда (заместители глав муниципальных образований), возложить обязанности по проведению работы в сфере охраны труда на специалиста по охране труда или на одного из специалистов администрации в дополнение к имеющимся обязанностям. В постановлении Правительства Свердловской области от 5 марта 2004 г. N 147-ПП указано, что комиссия по рассмотрению заявлений граждан, проживающих в поселках городского типа и сельских населенных пунктах, нуждающихся в улучшении жилищных условий, желающих приобрести или построить жилой дом либо квартиру с использованием средств областного бюджета, создается главой муниципального образования в Свердловской области, председателем комиссии является заместитель главы муниципального образования.

В Областном законе от 29 октября 2007 г. N 136-ОЗ "Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области" установлено, что гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, в соответствии с федеральным законом заключает контракт. Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается настоящим Законом. В типовой форме определено, что глава местной администрации назначает на должность и освобождает от нее первого заместителя главы местной администрации, заместителей главы местной администрации согласно федеральным законам и уставу муниципального образования. Таким образом, должности первого заместителя главы местной администрации, заместителей главы местной администрации могут быть лишь в случае назначения главы местной администрации по контракту. Очевидно, что приведенное правило не распространяется на те случаи, когда местной администрацией руководит глава муниципального образования.

Федеральное и региональное законодательство допускает наличие должностей первого заместителя главы муниципального образования, заместителей главы муниципального образования в случае, если население в своем уставе определило структуру органов местного самоуправления, по которой глава муниципального образования руководит работой местной администрации на принципах единоначалия. В связи с этим, полагаем, назрела необходимость приведения Закона Свердловской области от 14 июня 2005 г. N 49-ОЗ в соответствие с Конституцией РФ, гарантирующей право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления как одну из основ конституционного строя РФ.

О.А. Кожевников,

доктор юридических наук,

доцент УрГЮА,

начальник отдела правового обеспечения

Комитета по юридической работе

Администрации Екатеринбурга (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г.