О формах государственного управления (Д.В. Осинцев, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г.)

О формах государственного управления

Автор предлагает применить организационно-деятельностный подход в исследовании форм государственного управления, аргументирует необходимость отказа от привычного разделения форм администрирования на правовые и неправовые, утверждает, что любое административное действие подчинено общим правилам анализа социальной деятельности и не имеет каких-либо специфических характеристик, отграничивающих его от иных видов деятельности индивидов.

Вопрос о формах управления стал актуальным предметом административно-правовых исследований с конца 50-х гг. ХХ в.*(1) Наиболее полное, обобщенное изложение он впервые получил в монографии "Формы и методы государственного управления", где в категорической оппозиции рассматривались функции и методы, составляющие содержание управления, с одной стороны, и формы управленческой деятельности как ее практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления, с другой стороны*(2).

Так или иначе, в дальнейших исследованиях терминологическое закрепление форм управления происходило на уровне понимания внешнего выражения практической реализации функций и методов управления, самого управленческого воздействия, конкретных действий, производимых исполнительной властью, официального способа выражения деятельности административного органа*(3).

Достаточно жесткая редукция связи метода и формы управления выражена Ю.М. Козловым в утверждении: "Форма есть способ выражения метода; без нее конкретный административно-правовой метод есть лишь возможность для субъекта управления осуществить свое воздействие на управляемый объект"*(4). Точкой отсчета для применения методов научной обработки форм управления, по всей видимости, явилась их классификация на правовые и неправовые. Отсюда следует описание требований к их выражению, особенностей организации конструктивных признаков и т.д. Можно было бы согласиться с таким подходом, так как он дает назывные элементы форм государственного управления, позволяя отличать их друг от друга и иных форм юридической деятельности, но камень преткновения в том, что такой прием не носит научного характера, а группы построены с нарушением основных принципов классификации.

Два основных подхода встречаются в теории классификации: либо определяется "признак", который группирует индивидов и виды в обширные единства, отличает эти единства друг от друга, устанавливает признаки сравнением видимых структур, т.е. выявляются отношения между однородными элементами, каждый из которых мог бы послужить представлению всех остальных, либо обнаруживается иерархия признаков, исходя из важнейших функций, когда в доступных наблюдению структурах признак важен не потому, что он часто встречается; напротив, признак часто встречается потому, что он функционально важен*(5).

Первый подход: общий структурный признак форм управления - наличие (отсутствие) правовых оснований и последствий их использования. Можно сказать, что нет ни одного государственно-управленческого феномена, который не влек бы правовых последствий; даже нелепо утверждать, что существуют формы государственного управления вне права, а догматически выраженное условие использования управленческих форм гласит: "Государственные органы и должностные лица должны использовать только те формы деятельности, которые установлены нормами административного права"*(6).

В тексте любого регламента или положения об органах исполнительной власти обязательно встретятся нормативы о порядке проведения совещаний, составе участников, принимаемых решениях, их юридической силе и т.д., хотя традиционно проведение совещаний, встреч, заседаний и т.п. относили к организационным действиям.

Организационные мероприятия по выполнению программно-политических документов (например, планы мероприятий по реализации ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ) также являются правовыми формами управления. Далее, организация делопроизводства регламентирована, например, Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти*(7), методическая работа - гл. 3 Устава внутренней службы Вооруженных сил РФ*(8), составление отчетов - постановлениями Росстата, обучение персонала - указом Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ"*(9) и т.д.

Говорить о том, что организационные действия не влекут возникновения правоотношений, - значит допускать серьезную методологическую ошибку, так как административисты поработали исключительно в пределах юридического дискурса, не учитывая, что в государственном управлении необходим деятельностный подход, который всегда предполагает "связку процессов, структуру, организованность материала и морфологию"*(10), поэтому справедливо говорить о нормировании организационно-деятельностных процедур, но не разделять юридическую регламентацию и управленческие феномены.

Условно называемые неправовыми материально-технические действия также имеют юридическое значение. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях детально регламентировано в гл. 31 и 32 КоАП РФ, Федеральном законе "Об исполнительном производстве"*(11), других актах. Закупки канцелярских товаров для органа исполнительной власти имеют юридическое значение, так как скрупулезно прописаны в Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(12), а нарушение установленных требований влечет ответственность по ст. 7.29-7.32 КоАП РФ.

Другой вопрос, что в литературе называются некоторые эксплуатационно-технические действия, никакого отношения к государственному управлению не имеющие, а говорящие о достижениях современной цивилизации, например "организация экспедиции, транспорта, внедрение оргтехники"*(13). Разве в коммерческих организациях те же операции не осуществляются, разве гражданин не может их совершать для бытовых нужд? Очевидно, что нет специфицирующего признака, относящего такие операции к государственно-управленческим формам.

Итак, первый дескриптивный подход оказался несостоятельным, поэтому далее предложим второй подход - поиск функциональной иерархии признаков. Однако в этом случае мы попадаем в порочный круг, так как важнейшей формой оказывается закупка оргтехники и канцелярских товаров, ибо без них ни один правовой акт не издать, договор не оформить, вообще никакой документ не составить, а равно наоборот, пока не будет соответствующего правового акта или договора, ничего не приобрести. Проще говоря, все формы важны, критерий для классификации не пригоден.

Какое основание послужило тому, что ни одна из классификационных схем, работавших десятилетиями, не оказалась пригодной для анализа и конструирования форм государственного управления?

Дело в том, что в эпистемологическом плане используемые классификации являются естественнонаучными, пригодными для анализа природы. Представители административной науки (того не подозревая) совершили важный методологический ход - "перетащили" средства науки, натуралистические приемы в свою науку для анализа деятельностных систем государственного управления. Важность такого хода в том, что он показал непригодность подобного заимствования и, более того, подтвердил, что в современной философско-методологической традиции форму следует рассматривать не как "способ связи элементов содержания, как бы накладывающийся на содержание - как организующую их решетку, или как структуру"*(14) и "не как (более или менее красивые) фигуры, а как пограничные линии, как маркировки некоторой дифференции, которая принуждает к тому, чтобы ясно представлять себе, какая сторона получает обозначение"*(15).

Формы обретают роль указателей действий (индексальных юридических фактов): от поручения руководителя возможен переход к процедуре принятия административного акта, от акта - к исполнительным действиям по созыву коллегии, разработке планов работы, заключению договоров, к их непосредственному исполнению, представлению отчетов, докладов и т.п., получению новых указаний и поручений, т.е. происходит постоянное воспроизводство государственного управления.

Вместе с тем не следует отрицать, что представленные классификации форм государственного управления позволили решить некоторые теоретические задачи: приведенные обозначения юридических конструкций были сведены в группы, жестко зафиксированы и на уровне терминов отделены от функций, методов, целей, задач и других признаков административной деятельности.

При этом, однако, не удалось преодолеть сложности иного характера, например решить вопросы, включается ли форма административной деятельности в юридическую конструкцию "компетенция органа исполнительной власти", почему властные акты одновременно являются формами административной и иных видов публичной деятельности (исходят от органов законодательной, судебной власти, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и др.), как возможно, что тождественные материально-технические и организационные действия совершают субъекты публичного и частного права, каким образом договорная деятельность вторглась в администрирование и нарушила юридическую чистоту отрасли административного права. В одном из учебников по предмету административного права*(16) последний из отмеченных вопросов вообще не рассматривается, видимо, как утративший актуальность.

С философско-методологических позиций представленная категориальная оппозиция "содержание - форма"*(17), т.е. функция и метод, формализованные во внешних административных действиях, мягко говоря, неполная, так как форма противопоставляется не только содержанию, но также сущности и материи; во всяком случае такое понимание издавна сложилось в философской традиции*(18).

Категоричность утверждений о неизбежном наличии формы для всех управленческих функций и методов свидетельствует о том, что они существуют только и не иначе как в названных формах. Тем самым авторы занимают позиции так называемого логико-онтологического реализма*(19). Неизбежно возникает содержательное противоречие в том, что нормативные акты управления признаются его правовой формой. Ведь проблема онтологического статуса нормы давно уже решена: "Суть ее состоит в том, что понятие нормы задано через противопоставление "норма - реализация", т.е. функциональным образом, в силу чего норма не определена в своем собственном бытии, онтологически. В кибернетике (и семиотике) норма искусственных систем чаще всего рассматривается как физически реализуемая модель"*(20). Очевидно, что она совсем не форма управления. Кстати, то же самое произойдет с индивидуальными актами управления и с административными договорами. Мы можем получить некоторые новые юридические конструкции*(21) и знаковые формы их выражения, но никак не формы управления.

Такое увлечение "юридическим конструктивизмом" привело к серьезной ошибке в методологии административного права - изобретению административного договора, т.е. такого отношения, которое не имеет под собой никаких материальных обоснований, выступает заместителем административного акта.

Можно говорить о его идеологической значимости в "гибком" администрировании, демократической форме работы госаппарата и т.д.*(22), однако появление такой номинации - лишь схоластическая ошибка, которая была выведена еще Фомой Аквинским: "Форма сообщает бытие материи, и поэтому не может быть материи без всякой формы, однако какая-нибудь форма может существовать и без материи, ибо форма - в том, что она есть форма - не зависит от материи"*(23).

Утверждается, что административный договор может выступать самостоятельным источником административного права*(24), хотя методологическое опровержение тому было дано еще в начале прошлого века: "Объяснять возникновение права договором значит впадать в безысходный круг. Юридические нормы установляются договором: а обязательность договора есть также исторически образовавшаяся юридическая норма. Значит, и она основана на договоре?"*(25).

В связи с этим возникает проблема имманентности отраслевых правовых средств. Чем вызвано нарушение ранее аргументированного положения о "юридической чистоте отрасли"? Целесообразна ли практика соглашений, когда имеется возможность использовать приказные методы воздействия в нормативном регулировании управленческих процессов?

Известно, что "мысленные объекты, сконструированные обществоведом для того, чтобы понять социальную реальность, должны базироваться на мысленных объектах, сконструированных здравой мыслью людей, живущих своей обыденной жизнью в своем социальном мире. Таким образом, конструкции социальных наук являются, так сказать, конструкциями второго порядка"*(26). Договоры, используемые в административных практиках, также являются юридическими конструкциями, заимствованными из вещно-предметной сферы, оторванными от нее, необходимыми для выработки согласованного решения, но фактически прикрывающими другую юридическую конструкцию - административный акт.

Попробуем мысленно смоделировать ситуацию, позволяющую упразднить договорную практику из административной деятельности. В таком случае вместо соглашений об информационном обмене коммуникация может быть построена по типу "запрос-ответ", так как возможность для этого присутствует в актах о компетенции органов исполнительной власти.

Кстати, дезорганизованные практики заключения соглашений об информационном обмене привели к тому, что было принято постановление Правительства РФ от 25 декабря 2007 г. N 931 "О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям"*(27), где императивно признано необходимым обеспечить переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг по обмену сведениями с использованием инфраструктуры общероссийского государственного информационного центра. Вместо беспорядочных соглашений основу информационного обмена будут составлять совместные регламенты федеральных органов исполнительной власти, принимаемые под методическим руководством Мининформсвязи России.

Взаимодействие по поводу реализации смежных функций и решению общих задач может быть организовано путем совместной деятельности, основанной на полномочиях, зафиксированных в административных актах о компетенции*(28); статус государственного служащего и механизм реализации этого статуса будет следовать из приказов (распоряжений) по службе, а служебный контракт, по сути, оказывается лишь документом, унифицирующим в одном тексте содержание различных служебных приказов (распоряжений) и т.д.

Однако как бы ни старались подтвердить или опровергнуть допустимость согласительных практик договоры, заключаемые для реализации публичных функций, в действительности существуют соглашения о разграничении компетенции, договоры о взаимодействии, о принятии совместных мер и т.п. В связи с этим возникает теоретическая проблема: где границы воздействия, а где - взаимодействия субъектов и соответственно применения договорных и распорядительных методов?

Большинство договоров нормативного характера связаны с разграничением компетенции между органами исполнительной власти*(29). Подобное регулирование носит субсидиарный характер. Имманентным методом регулирования в этом случае было бы принятие акта о компетенции органа исполнительной власти.

Генпрокуратура России, МВД России, МЧС России, Минюст России, ФСБ России, СВР России, Минэкономразвития России, ФСКН России утвердили Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях*(30); МЧС России, Мининформсвязи России и Минкультуры России - Положение по организации эксплуатационно-технического обслуживания системы оповещения населения*(31); МВД России и Роспотребнадзор - Регламент взаимодействия при выявлении и пресечении административных правонарушений на потребительском рынке*(32). Названные межведомственные административные акты регламентируют случаи, когда функции единого управленческого цикла вверены различным органам исполнительной власти. На их основании возможно заключение договора, создающего пространственно-временную и субъектно-объектную конкретизацию управленческих технологий для решения поставленных задач.

В бюрократическом мышлении сложилась бесспорная установка, что любое административное действие должно иметь под собой какую-то правовую основу, где допустимые действия или их пределы оговорены если уж не детально, то хотя бы рамочно (касательно компетенции, процедуры, наименования принимаемых решений). Даже в самом "удачном" правовом акте все ситуации не прописать, а возникающие ежедневно задачи надо каким-то образом решать. Поэтому и появляются такие феномены, как административные договоры, оперативно устраняющие "базисные" пробелы и неопределенность в правовом регулировании.

Если административный договор - действительность административных знаний и практик, то следует помнить, что "действительность является превращенной формой от нашей деятельности. Но превращенная форма - это превратная форма. Поэтому мы можем сказать, что действительность не фиксирует ни одного реального объекта, ни того, с которым мы реально работаем, ни тех знаковых структур, посредством которых мы мыслим, ни объектного содержания, фиксируемого нами в знаниях... Она есть чистая фикция"*(33). В конечном счете административный договор - превращенная форма административного акта, красивый юридический "орнамент" для выражения актов о компетенции и административных процедур, полностью отражающий признаки, выделенные М.К. Мамардашвили: превращенность в ней каких-то других отношений (1), то, что она при этом есть качественно новое, дискретное явление, обладающее квазисубстанциональностью (2)*(34).

Очевидно, что в административной деятельности преимущественно используются методы воздействия на социальные институты, а взаимодействие допускается как субсидиарный метод, возможный при отсутствии юридических оснований для распорядительного влияния в силу необходимости оперативного решения текущих задач, для выполнения которых не существует надлежащего обладателя адекватной функции, а властные полномочия определены дискреционным образом.

Вместе с тем любой административный акт (договор) представляет собой некоторый текст - знаковый набор, при этом "невозможно описывать знак как некоторое самостоятельно существующее образование, не обращаясь к описанию деятельности"*(35), содержанием деятельности (независимо от того, конституируются ли полномочия из административного акта или договора) остается государственное управление.

В большинстве административно-правовых исследований говорится о форме как о внешнем выражении управленческого содержания. Внешнее выражение (по сути, схематические очертания) характерно для натуралистического, иначе говоря, вещного подхода к рассмотрению правовых явлений. Однако управление есть деятельность со своими специфическими признаками. Любые акты деятельности получают свое содержание - это "его единица: метод - как цельность, структура акта; принятие решений и исполнение решений - как роли акций, технология - как взаимосвязь; преобразование - как наполнение операции. К форме же следует относить те составляющие, которые (в основном) определяются контекстом самого акта деятельности, в частности в процессе принятия решений: план - как организацию действий, действия - как форму акции, процедуру - как форму осуществления операций, прием - как место операции в процедуре"*(36). Кстати, все эти формы неразрывно связаны с требованиями к административным регламентам исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)*(37).

Очевидно, что никаких специфических форм государственного управления, отличных от форм актов иных видов деятельности, выявить не удается, кроме отдельных их атрибутов: наличие специфических агентов (администрации), официальности, особых юридических оснований и техник совершения, фиксации, хранения и использования и т.д.

О планировании часто говорится как об административной функции*(38), но давно устоялось, что "функция управления - это особый вид управленческой деятельности, продукт разделения процесса труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления"*(39), более того, Р.К. Мертон утверждает, что "термин "функция" часто употребляется для обозначения деятельности, входящей в круг обязанностей человека, занимающего некоторое социальное положение, или, более конкретно, для обозначения круга обязанностей, связанных с некоторой должностью или политической позицией"*(40).

Иначе говоря, функции отличаются своим специфическим субъектным и историко-ситуационным содержанием. Как же получается, что все субъекты заняты одной функцией, т.е. планированием своих действий: граждане и организации, субъекты частного и публичного права, представители государственной власти и местного самоуправления? Имеет место ошибка в категорировании: форму назвали функцией.

В практической организации нормативного материала эта ошибка существенна, серьезно загромождает правовые акты, может повлечь рассогласования и противоречия. В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти*(41) говорится, что планированию работы должен быть посвящен отдельный раздел в регламентах. Для чего нужна такая субъектная дифференциация, когда планирование осуществляется в унифицированной форме? Естественно, конкретные планы могут различаться по содержанию, но общие требования к их разработке, составлению, утверждению и т.д. могут и должны быть едиными.

Что касается административно-правовых действий, то терминологически они определены как "властное воздействие административного органа на конкретное лицо, не оформляемое посредством издания (принятия) им индивидуального правового акта, осуществляемое на основании соответствующих норм административного права в целях обеспечения правового регулирования поведения этого лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интересов, а также прав и законных интересов других лиц, безопасности общества и государства"*(42).

Хотя в изложенном тексте редуцирована данная форма управления воздействием на конкретное лицо, в Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти можно обнаружить виды административно-правовых действий, не связанные с межсубъектным взаимодействием. Позитив в том, что удалось заявить о самостоятельности таких форм опосредования и разграничения методического воздействия.

Теперь об административных процедурах. Любая процедура представляет собой установленный порядок совершения каких-либо действий. Процедуры установлены для реализации любого полномочия: ведение делопроизводства, действия должностных лиц наряда пограничной стражи, применение физической силы, совершение исполнительных действий реализуются в рамках последовательных операций вне связи с принятием какого-либо исполнительно-распорядительного акта. Иначе говоря, все, что ранее именовалось материально-техническими действиями как формой управления, регламентировано процедурными правилами. Не случайно выделяются административные процедуры, которые могут быть не связаны с разрешением индивидуального административного дела и применяются вне рамок какого-либо административного производства*(43).

В этом смысле административные процедуры можно рассматривать как формальные методические правила о последовательности совершения действий представителями государственной администрации*(44).

Вместе с тем процедура - это не специфическое порождение юридической науки. Процедуры присутствуют в любых видах деятельности, начиная с рецептов приготовления пищи и заканчивая усилиями стран на международной арене*(45). Процедуры присутствуют в научных исследованиях, при совершении хирургической операции и операций на рынке ценных бумаг, при сборе и обработке статистической информации, при проведении конкурса или аукциона либо выявлении устойчивости и оснащенности зданий и сооружений, при представлении к поощрению и ведению следственных действий и т.д. Иначе говоря, где есть деятельность любого вида, там она оформлена через процедуры.

В п. 3 Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг говорится о том, что они определяют сроки и последовательность действий этого органа (административные процедуры). В данном контексте "процедуры" и "порядок" наделены различными смыслами: процедура принадлежит персонифицированному субъекту, им индивидуально выполняется и направлена на реализацию полномочий, следующих из административного акта, а не на его создание, как в административных производствах.

Административное производство в свою очередь характеризует конструктивную, но не формальную сторону административной деятельности.

Сколь бы долго и обстоятельно ни рассматривался вопрос о соотношении административного процесса и производств, не встречалось работ, где произошел бы отрыв исследовательской процедуры от следствий к основаниям введения такой формы деятельности. В лучшем случае звучит ответ на вопрос "для чего" нужно производство, но не "почему" введена именно такая форма.

Что вызывает вмешательство властной инстанции, для чего усложняются бинарные ролевые правоотношения правоприменением, когда появляется третья инстанция? Ответ прост: 1) нужно задать новую юридическую конструкцию (норму, правило и т.п.), применимую к сложившимся или к вновь возникающим фактическим обстоятельствам, отсюда правотворческое производство, или 2) требуется выяснение и официальное подтверждение юридических фактов (2.1) либо возник спор относительно правового статуса и условий его реализации (2.2), отсюда административное или судебное правоприменительные производства.

Любое административное правоприменительное производство нацелено на получение, изучение, исследование и институциализацию фактов, влияющих на официальный статус субъектов. По сути, нет исследовательских процедур - нет производства.

Наконец, сложилось общепринятое понимание административного процесса как особой правовой формы управления или как деятельности уполномоченных на это исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных административных дел*(46).

В социально-культурном смысле слово "процесс" обычно толкуется как "ход какого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития"*(47), "это тот способ или тот метод, которым данное состояние системы или части системы превращается в другое ее состояние"*(48).

П.А. Сорокин характеризует социально-культурный процесс как "любой вид движения, модификации, трансформации, чередования или "эволюции", короче говоря, любое изменение данного изучаемого объекта в течение определенного времени, будь то изменение его места в пространстве либо модификация его количественных или качественных характеристик"*(49).

В содержательном плане "модификации и трансформации", если логическим подлежащим выбрать систему государственного администрирования, будут выражены в административном реформировании*(50), в нормативистском рассмотрении - в серийности нормативных правовых актов, относящихся к регламентации того или иного административно-правового института, в ролевом понимании таким подлежащим будут субъекты, чей статус изменяется в ходе достижения целей и решения задач административной деятельности.

Что же касается приемов, определяющих места операций в административных процедурах, то они формализуются в блок-схемах, отображающих алгоритм их прохождения*(51).

В завершение скажем об "организационных (неправовых) формах" управления. Некоторые из них отнесены к формам из-за того, что не удалось выяснить их содержание: например, разработка методических рекомендаций, оказание практической помощи*(52), прием граждан, использование технических средств*(53). В действительности речь идет о конкретных операциях независимо от того, как они поименованы и выражены.

Общественно-организационные (конференции, круглые столы, презентации и т.д.) и административно-организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания комиссий и т.п.)*(54) есть не что иное, как превращенная форма процедур принятия и исполнения управленческого решения. Такого рода форма не только заменяет недостающие звенья в административных практиках, но и модифицирует их*(55).

Если совещание не будет проведено, неужели руководитель не сможет затребовать отчет по интересующим его вопросам; если коллегия не состоится, неужели невозможно иным образом принять нужный приказ? Видимо, речь идет о простом налаживании коммуникаций между руководящим составом и исполнителями. Дело в том, что современные средства информационного обмена позволяют решить эту задачу без столь затратного механизма, связанного с отвлечением сотрудников от исполнения основных обязанностей, расходования финансовых и материальных ресурсов: вместо присутственного совещания удобней проводить селекторное, коллегии можно заменить видеоконференциями и т.д.

В данной публикации ставилась задача объяснить, что существуют четыре известные формы деятельности: планирование (1), действия (2), процедуры (3) и приемы их исполнения (4), которые подходят для государственного управления. В свою очередь критика существующих номинаций форм управления, может быть, повлияет на дальнейшее более точное словоупотребление в административной науке и практике, а также сформирует установку на критико-рефлексивный анализ превращенных форм администрирования.

Д.В. Осинцев,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры теории и практики управления УрГЮА (Екатеринбург)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959.

*(2) Формы и методы государственного управления. М., 1977. С. 26. 

*(3) Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004. С. 305; Конин  Н.М. Административное право России. М., 2004. С. 181; Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С. 369; Административное право России. Общая часть: учеб. / под ред. П.И. Кононова. М., 2006. С. 168.

*(4) Козлов  Ю.М. Указ. соч. С. 369.

*(5) Фуко М. Слова и вещи. Археология гуманитарных наук. СПб., 1994. С. 251-253.

*(6) Административное право России: учеб. / отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2008. С. 241.

*(7) Приказ Минкультуры России от 8 ноября 2005 г. N 536 // Бюл. нормативных актов РФ. 2006. N 10. 

*(8) Указ Президента РФ от 10 ноября 2007 г. N 1495 // СЗ РФ. 2007. N 47. Ст. 5749.

*(9) СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 203.

*(10) Щедровицкий Г.П. Знак и деятельность. М., 2005. Кн. 1. С. 57.

*(11) СЗ РФ. 2007. N 41. Ст. 4849.

*(12) Там же. 2005. N 30. Ст. 3105.

*(13) Административное право России: учеб. С. 244.

*(14) Щедровицкий Г.П. ММК: развитие идей и подходов. М., 2004. С. 272.

*(15) Луман  Н. Общество как социальная система. М., 2004. С. 64.

*(16) Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право. М., 2007.

*(17) Административное право России. Курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманева. М., 2007. С. 319.

*(18) Фома Аквинский. О сущем и сущности. М., 2004. С. 183; Гегель Г. Наука логики. М., 1998. С. 492-501; Эко У. Отсутствующая структура. М., 1998. С. 263.

*(19) Во всех единичных объектах или предметах одного и того же класса, существующих изолированно в различных точках пространства... наряду с их сугубо индивидуальными отличиями имеется общий для всех экстракт, или элемент, составляющий, так сказать, их сущность, или универсалию (Сорокин П.А. Социальная и культурная динамика. М., 2005. С. 408).

*(20) Генисаретский О.И. "Искусственные" и "естественные" системы // Методология вчера, сегодня, завтра. М., 2005. Т. 1. С. 51.

*(21) Тарасов Н.Н. Методологические проблемы юридической науки. Екатеринбург, 2002.

*(22) Тимошенко И.В. Административно-процессуальная деятельность. Ростов н/Д, 2007. С. 212.

*(23) Фома Аквинский. Указ. соч. С. 189.

*(24) Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 1994. С. 197-202; Демин А.В. Административные договоры: дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург. 1996; Овсянко Д.М. Административное право. М., 1997. С. 115; Административное право России. Курс лекций. С. 378.

*(25) Коркунов Н.М. Общая теория права. СПб., 2004. С. 134.

*(26) Schutz A. Collected Papers, 1; The Problem of Social Reality. La Haye. P. 59.

*(27) СЗ РФ. 2007. N 53. Ст. 6627.

*(28) Для совершения совместных действий органов исполнительной власти субъектов РФ и Роспотребнадзора, направленных на стабилизацию цен на потребительском рынке, достаточно оказалось письма Роспотребнадзора от 7 ноября 2007 г. N 0100/11340-07-32 со ссылкой на протокол совещания у председателя Правительства РФ от 29 октября 2007 г. N ВЗ-П19-13пр.

*(29) Соглашение о взаимодействии и разграничении компетенции и полномочий по вопросам лицензирования строительной деятельности между Госстроем РФ и Госгортехнадзором РФ от 17 мая 1993 г.

*(30) Приказ Генпрокуратуры России, МВД России, МЧС России, Минюста России, ФСБ России, СВР России, Минэкономразвития России, ФСКН России от 29 декабря 2005 г. N 39/1070/1021/253/780/353/399 // Бюл. нормативных актов РФ. 2006. N 5.

*(31) Приказ МЧС России, Мининформсвязи России, Минкультуры России от 7 декабря 2005 г. N 877/138/597 // Бюл. нормативных актов РФ. 2006. N 8.

*(32) Приказ МВД России и Минздравсоцразвития России от 3 ноября 2006 г. N 879/746 // Бюл. нормативных актов РФ. 2006. N 15.

*(33) Щедровицкий Г.П. Знак и деятельность. Кн. 1. С. 251.

*(34) Мамардашвили М.К. Превращенные формы. О необходимости иррациональных выражений. М., 1990. С. 215.

*(35) Щедровицкий Г.П. Знак и деятельность. Кн. 1. С. 93, 294.

*(36) Дубровский В.Я. О нормативной структуре деятельности человека. М., 2005. Т. 3. С. 82, 83. При этом акция представляет собой переход результата из состояния "заданности" в состояние "выполненности", план - порядок акций, метод - схему порядка акций, операция конституируется не только процессами оборудования и преобразования, но и фрагментами, реализующими связь индивида с орудием и материалом (Дубровский В.Я. Указ. соч. С. 64, 73, 75, 78).

*(37) Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Утв. постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2007 г. N 813 // СЗ РФ. 2007. N 50. Ст. 6285.

*(38) Бахрах Д.Н., Россинский Б.В. , Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 179.

*(39) Попов Г.Х. Проблемы теории управления. М., 1974. С. 129.

*(40) Мертон Р.К. Социальная теория и социальная структура. М., 2006. С. 110.

*(41) Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 // СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

*(42) Чижов И.Я. Административно-правовые действия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006. С. 6. 

*(43) Административное право России. Общая часть: учеб. С. 300.

*(44) Несколько иначе понимаются процедуры в учебнике "Административное право России" (отв. ред. Л.Л. Попов), где они определены как "официально установленный порядок при осуществлении юридически значимых действий и разрешении дел", но такое понимание, во-первых, не разграничивает административную статику и динамику, во-вторых, не отличает знаковую форму выражения модели и сами административные действия, в-третьих, по содержанию почти тождественно понятию юридического производства.

*(45) Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма. Заключена в Нью-Йорке 10 января 2000 г. // Бюл. междунар. договоров. 2003. N 5.

*(46) Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 127-128; Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 438.

*(47) Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1981. С. 558.

*(48) Парсонс Т. Социальная система. М., 2002. С. 304.

*(49) Сорокин П.А. Указ. соч. С. 97.

*(50) Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти и регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит непосредственная смена общественных состояний, событий и явлений (Козбаненко В. Формы и методы государственного управления // URL: http://www.i-u.ru).

*(51) Приказ ФТС России от 24 мая 2006 г. N 469 // Бюл. нормативных актов РФ. 2006. N 42; приказ МЧС России от 29 июня 2006 г. N 386 // Там же. N 30; приказ Минюста России от 19 декабря 2006 г. N 372 // Рос. газ. 2006. 28 дек.

*(52) Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 314.

*(53) Административное право России. Общая часть: учеб. С. 172.

*(54) Конин Н.М. Указ. соч. С. 183.

*(55) Форма проявления получает самостоятельное "сущностное" значение, обособляется, содержание заменяется в явлении иным отношением, которое сливается со свойствами материального носителя (субстрата) самой формы и становится на место действительного отношения (Мамардашвили М.К. Указ. соч. С. 212).