Пределы ограничений права местных сообществ на самоуправление (А.А. Захаров, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г.)

Пределы ограничений права местных сообществ на самоуправление

На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ исследуются возможные пределы ограничения права местных сообществ на самоуправление. Автор предлагает критерии допустимого ограничения автономии местного сообщества в осуществлении им названного права.

Местное самоуправление сочетает в себе признаки как децентрализованного государственного управления, так и института гражданского общества, где центральным звеном являются наличие либо отсутствие конституционного права местного сообщества на самоуправление, а также степень автономии местного сообщества в реализации данного права.

На уровне федерального конституционного правосудия признано конституционное право местного сообщества на самоуправление. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П*(1) впервые была выражена правовая позиция, согласно которой "конституционные нормы не исключают защиту средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления...". Население не вправе отказаться от своего конституционного коллективного права на осуществление местного самоуправления, а государство обязано обеспечивать реализацию данного права (постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П*(2)).

В настоящее время в условиях "наращивания" признаков унитаризма и движения в направлении регионалистского государства*(3) автономия местных сообществ в осуществлении ими местного самоуправления постоянно ограничивается. Рассмотрим возможные пределы такого ограничения, проанализировав ряд решений и правовых позиций Конституционного Суда РФ.

Согласно ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131-ФЗ) в структуру органов местного самоуправления входят: представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Статус отдельных органов и должностных лиц местного самоуправления детально урегулирован. В частности, установлены все возможные варианты положения главы муниципального образования. Глава, избираемый на муниципальных выборах непосредственно населением, может либо исполнять полномочия председателя представительного органа и входить в его состав с правом решающего голоса, либо возглавлять местную администрацию. Совмещение этих статусов недопустимо. Можно ли такое детальное правовое регулирование структуры органов местного самоуправления расценивать как нарушение конституционного требования о самостоятельном определении населением данной структуры (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ)? Сразу после выхода ФЗ N 131-ФЗ многие исследователи в области конституционного и муниципального права отвечали на данный вопрос утвердительно. При этом вполне обоснованно указывалось на следующие решения Конституционного Суда РФ.

1. Не соответствует Конституции РФ закрепление в уставе субъекта РФ предписания об избрании иных, за исключением выборных, органов местного самоуправления, поскольку решение вопроса об их создании федеральное законодательство оставляет на усмотрение самих местных сообществ. Данная позиция выражена в постановлении Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П*(4) (п. 11 мотивировочной части).

2. Местное сообщество может вообще не предусматривать в своем уставе должность главы муниципального образования - выборного должностного лица. Указанная позиция выражена в определении Конституционного Суда РФ от 21 февраля 2002 г. N 26-О*(5). В нем положения регионального закона, предписывающего муниципальным образованиям закреплять в уставах определенные органы местного самоуправления, признаны неконституционными. Причем Конституционный Суд РФ отметил, что возможность наделения главы муниципального образования правом вхождения в состав представительного органа местного самоуправления не противоречит конституционным принципам, так как по конституционно-правовой природе институт избранного населением главы муниципального образования также имеет представительный характер.

На первый взгляд, рассмотренные положения ФЗ N 131-ФЗ не согласуются с приведенными позициями Конституционного Суда РФ. Однако позиции последнего могут быть пересмотрены. Так, В.Д. Зорькин писал: "То, что правовые позиции находятся в движении, не следует трактовать как субъективизм или волюнтаризм Конституционного Суда. Этот процесс происходит во всех цивилизованных странах... И нет в этом ничего особенного. Право - это живая материя, и ее нельзя мумифицировать или цементировать. Если бы это происходило, было бы невозможно и развитие самой Конституции. Другой вопрос: в какой мере возможна эта корректировка?.. Конституционный Суд, конечно, связан своими правовыми позициями. Если правовая позиция затрагивает саму суть конституционного положения, она не может до такой степени меняться и уточняться применительно к новому делу настолько, чтобы исказить суть конституционной нормы. Это просто недопустимо"*(6).

Таким образом, грань между "неизменными" позициями и позициями, которые могут быть пересмотрены, относительна, решающее слово в этом вопросе остается за самим органом конституционного контроля.

Пожалуй, постановление Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П*(7) - один из показательных примеров пересмотра Судом ранее выраженных правовых позиций. Изначально Суд указывал, что назначение глав субъектов РФ противоречит нормам Основного закона, так как отрицает принцип выборности глав исполнительной власти (постановление от 18 января 1996 г. N 2-П*(8)). Позже, в постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П он утверждал, что этот вывод был сделан с учетом действовавшего в то время правового регулирования: согласно Федеральному закону от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" глава исполнительного органа государственной власти субъекта РФ избирался гражданами. Поскольку изменилось законодательное регулирование, полагают судьи Конституционного Суда, изменился и смысл норм Конституции. Таким образом, Суд определяет смысл конституционных положений исходя из содержания законодательства.

Критериями "неизменности" правовой позиции Конституционного Суда РФ, по нашему мнению, должны быть следующие обстоятельства: 1) непосредственная и неразрывная связь правовой позиции с самой сутью конституционных норм. В данном случае Конституционный Суд, формулируя правовую позицию, должен основываться исключительно на конституционных нормах, а не на нормах законодательного регулирования; 2) обращение правовых позиций как к региональному, так и к федеральному законодателю.

В упоминавшемся постановлении от 21 декабря 2005 г. N 13-П позиция о выборности высшего должностного лица субъекта РФ была выработана исключительно на основании конституционной оценки регионального законодательства и обращена к региональному законодателю.

Правовые позиции по вопросу структуры органов местного самоуправления, выраженные в рассмотренных решениях Конституционного Суда РФ, были сформулированы, во-первых, в условиях действия Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ, не содержавшего требований к структуре органов местного самоуправления, подобно установленным ФЗ N 131-ФЗ, а во-вторых, при конституционной оценке регионального законодательства. Теперь же с учетом того, что судьи Конституционного Суда РФ, определяя смысл положений Конституции, исходят из содержания законодательства, данные позиции не являются абсолютом.

Между тем, анализируя решения Конституционного Суда РФ, можно выделить некоторые позиции, являющиеся, на наш взгляд, основополагающими и, следовательно, неизменными, поскольку они касаются самой сути конституционных норм и обращены как к региональному, так и федеральному законодателю. Конечно, в первую очередь речь идет о назначении глав муниципальных образований и местных администраций. Нельзя согласиться с предложениями об отказе от прямых выборов глав муниципальных образований населением и их назначении по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Аргументы авторов указанных предложений заключаются в том, что такой порядок "наделения граждан Российской Федерации полномочиями глав муниципальных образований" позволит наиболее эффективно обеспечивать соблюдение прав и законных интересов местного населения на всей территории субъекта РФ. Кроме того, в результате внесения соответствующих изменений в ФЗ N 131-ФЗ повысится ответственность глав муниципальных образований за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей*(9).

Однако такой порядок назначения глав муниципальных образований по предложению глав субъектов РФ, безусловно, нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления. Местное самоуправление в этом случае становится продолжением нижнего уровня государственной власти. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих решениях указывал на недопустимость нарушения принципа самостоятельности местного самоуправления.

Субъекты РФ всегда пытались оказать прямое или косвенное влияние на процесс формирования органов местного самоуправления, в частности на назначение глав муниципальных образований (местных администраций). Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-П положения регионального закона, устанавливающие какую-либо подчиненность местных администраций органам государственной власти по вопросам местного значения, включая назначение их глав вышестоящими органами государственной власти, а также осуществление полномочий органов местного самоуправления должностными лицами, которые назначаются на должность органами государственной власти, признаны противоречащими Конституции РФ. В определении Конституционного Суда РФ от 11 июня 1999 г. N 105-О констатируется неконституционность положений Закона Республики Коми "О местном самоуправлении в Республике Коми", наделяющих главу Республики полномочием вносить в представительный орган кандидатуру для избрания на должность главы администрации муниципального образования. Как указал Суд, положения этого Закона лишают представительный орган местного самоуправления права самостоятельно решать один из вопросов местного значения (свободно избирать главу администрации муниципального образования) и сводят роль совета муниципального образования к утверждению кандидатуры, представленной государственным должностным лицом.

При этом Суд сформулировал универсальное правило о том, что любое вмешательство каких бы то ни было органов государственной власти и государственных должностных лиц, в том числе в форме представления ими обязательных для рассмотрения представительным органом местного самоуправления кандидатур на должность главы администрации муниципального образования, ущемляет права местного самоуправления и его органов, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, препятствует самостоятельному решению населением вопросов местного значения (п. 3 мотивировочной части, п. 1 резолютивной части определения)*(10).

Отметим, что определенная форма участия органов государственной власти субъекта РФ в назначении главы местной администрации предусмотрена в ч. 5 ст. 37 ФЗ N 131-ФЗ: при формировании конкурсной комиссии для назначения указанного главы в муниципальном районе (городском округе) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть - законодательным органом субъекта РФ по представлению главы субъекта РФ. Между тем данная форма государственного участия в назначении главы местной администрации, во-первых, прямо не влияет на указанное назначение, поскольку окончательное решение принимает комиссия, во-вторых, не сводит деятельность населения и представительного органа к формальной констатации решения государственного органа, в-третьих, выбирается местным сообществом самостоятельно.

Проанализировав рассмотренные решения и позиции Конституционного Суда РФ, можно сформулировать следующие критерии допустимого ограничения организационной самостоятельности местного самоуправления:

1) не должно оказываться прямого государственного влияния на формирование органов местного самоуправления и их должностных лиц;

2) государственное влияние не должно сводить деятельность населения и представительного органа к формальной констатации решений органов государственной власти.

Исходя из этих критериев положения о назначении глав муниципальных образований высшим должностным лицом субъекта РФ нельзя признать конституционными. Вряд ли данные положения в ближайшее время будут закреплены на федеральном уровне.

Федеральный законодатель пошел по другому пути. Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрена процедура удаления главы муниципального образования в отставку (в том числе избранного населением). Решение об удалении главы принимается представительным органом квалифицированным большинством голосов, но по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ либо по инициативе муниципальных депутатов с учетом мнения последнего (с его согласия - если отставка связана с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий).

Формально ключевое решение об удалении главы муниципального образования в отставку принимается представительным органом. Однако названный Закон не определяет характер "мнения высшего должностного лица субъекта РФ". Если это лицо высказывается против удаления главы муниципального образования в отставку, то блокирует ли его позиция решение представительного органа?

При этом в п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ N 131-ФЗ крайне обтекаемо сформулировано одно из оснований удаления главы муниципального образования в отставку: неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд. Каковы критерии такой оценки? При этом в реализации данной процедуры не задействованы суды, в частности конституционные (уставные) суды субъектов РФ, которые могли бы давать заключения о соблюдении установленного порядка удаления главы муниципального образования в отставку.

Подводя итог настоящего исследования, можно отметить следующее.

1. Конституционный Суд РФ сформулировал критерии допустимого ограничения автономии местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление.

2. Федеральное и региональное законодательство вводит в настоящее время определенные ограничения автономии местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление.

При этом законодатель формально учитывает указанные критерии допустимого ограничения автономии местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление. Однако фактически данные критерии сильно "размыты", поскольку:

1) в процедурах государственного вмешательства и конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления не задействованы конституционные (уставные) суды субъектов РФ;

2) в сфере осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами, ключевая роль по принятию политико-правовых решений отводится именно органам государственной власти, а не самому местному сообществу.

В Российской Федерации круг вопросов местного значения минимизируется, а перечень отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления (особенно законами субъектов РФ), - увеличивается. Это означает, что автономия местного сообщества в реализации конституционного права на самоуправление, к сожалению, становится все более формальной.

А.А. Захаров,

соискатель Сургутского государственного университета

(Сургут)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2002. N 14. Ст. 1374.

*(2) Там же. 2000. N 50. Ст. 4943.

*(3) Филиппова Н.А. Представительство публичных интересов в федеративном государстве: особенности российской национальной модели / отв. ред. В.Н. Руденко. Екатеринбург, 2009. С. 389.

*(4) СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

*(5) Вестн. Конституционного Суда РФ. 2002. N 4.

*(6) URL: http://garant.ru/iconf/show.php?id=49 (дата обращения: 16.06.2009).

*(7) СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 336.

*(8) Там же. 1996. N 4. Ст. 409.

*(9) Егорова Н.Е. Муниципальная реформа в Российской Федерации и структура органов местного самоуправления // Журн. рос. права. 2007. N 12.

*(10) СЗ РФ. 1999. N 31. Ст. 4037.