Понятие и признаки нуждаемости в праве социального обеспечения России (Е.И. Бутенко, "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г.)

Понятие и признаки нуждаемости в праве социального обеспечения России

Статья посвящена анализу такой предпосылки предоставления социального обеспечения, как нуждаемость. На основе отдельных юридических фактов (причин и условий) сформулировано общее понятие нуждаемости и раскрыты его признаки. Показана связь нуждаемости с принципами права социального обеспечения России: всеобщностью и адресностью.

При анализе различных оснований предоставления социального обеспечения нельзя не заметить, что всех их объединяет одно качество: они в той или иной мере свидетельствуют о нуждаемости субъекта в помощи или содержании со стороны государства. Нуждаемость представляет собой характеристику субъектов-получателей в праве социального обеспечения*(1) и является общим основанием предоставления различных видов социального обеспечения. В тех отраслях российского права, где общая часть разработана на достаточно высоком уровне, давно уже выработаны термины для наиболее распространенных юридических фактов (понятие преступления в уголовном праве, сделки - в гражданском).

Однако в праве социального обеспечения общего понятия сегодня нет. Законодатель в данной сфере пошел по пути дифференцированного регулирования отдельных видов социальных предоставлений, оставив вопросы общей части, по большому счету, "на откуп" юридической науке*(2). Сформулируем в качестве общего для права социального обеспечения понятие нуждаемости. Необходимость в нем продиктована тем, что нередко законодательство о социальном обеспечении содержит такие его виды и основания, которые расходятся с положением о том, что право социального обеспечения - средство защиты нуждающихся граждан.

Толковые словари русского языка содержат два значения слова "нужда": 1) недостаток в необходимом, бедность; 2) потребность, надобность в чем-либо, требующая удовлетворения*(3). Какое из этих значений следует взять за основу при формулировании понятия "нуждаемость"? Вероятно, лучше воспользоваться вторым значением этого слова. Понятие нужды как бедности, конечно, тоже верно и даже, казалось бы, ближе праву социального обеспечения. Однако как раз в этом и заключается его недостаток: оно воплощает лишь одно из проявлений нуждаемости (малообеспеченность), что и будет показано в дальнейшем. Итак, нужда - это осознанная и неудовлетворенная потребность. Потребности общества в целом и составляющих его индивидов в отдельности разнообразны, изменчивы и, самое главное, бесконечны. Так уж устроен человек, что его потребности безграничны в принципе, каждая удовлетворенная потребность неизбежно порождает другую*(4).

Далеко не все потребности человек в состоянии удовлетворить, причем именно эта неудовлетворенность побуждает его действовать, будь то приготовление пищи, посещение театра или получение образования. Определенные потребности являются алиментарными: их удовлетворение необходимо для нормального физиологического и социального существования человека. Такие потребности признаются обществом социально значимыми, т.е. общество (в лице государства) берет на себя обязанность их обеспечить в том случае, если индивид не в состоянии сделать это самостоятельно. Таким образом, в праве социального обеспечения значение придается только общественно значимым, алиментарным потребностям, которые, однако, нельзя понимать упрощенно, подразумевая под ними лишь биологические потребности (в пище, воде, лекарствах и т.д.). Алиментарной может быть также потребность человека в признании обществом его заслуг в случае, например, совершения геройского поступка.

Нуждаемость - это степень нужды*(5). Какая именно степень? Очевидно, что речь идет о такой степени, когда человек не в состоянии удовлетворить свои алиментарные потребности самостоятельно, в силу тех или иных объективных причин (преклонный возраст, болезнь, инвалидность и пр.). Поэтому обоснованно утверждение Т.В. Иванкиной, что нуждаемость - это определенный уровень потребности, при наличии которого гражданин получает право на ее удовлетворение за счет общественных фондов*(6). Государство в своей политике исходит из того, что алиментарные потребности граждан должны быть удовлетворены. Те, кто не в состоянии сделать это самостоятельно, вправе обратиться за помощью к государству, и такая помощь должна быть им предоставлена.

Таким образом, нуждаемость всегда выступает в качестве общего (универсального) основания получения гражданином тех или иных видов социального обеспечения. "Нуждаемость следует рассматривать в качестве общего и универсального основания для социально-обеспечительных предоставлений, в связи с чем субъект соответствующих правоотношений должен быть охарактеризован как нуждающийся гражданин (лицо)"*(7). Это основание является общим потому, что характерно для всех видов социального обеспечения, а универсальным в том смысле, что любой и каждый гражданин в случае нуждаемости может обратиться за помощью к государству.

Нужно сразу оговориться, что применительно к нуждаемости употребляемый нами термин "основание" носит несколько условный характер. Дело в том, что основание - это юридический факт, который отвечает на вопрос о том, в связи с чем у лица возникает право на получение социального предоставления. Нуждаемость же юридическим фактом не является, поскольку не закреплена в качестве такового в нормах права социального обеспечения. Поэтому в данном контексте термин "основание" употребляется не в специально-юридическом смысле, а в общем. Тем не менее категория нуждаемости все чаще в последнее время применяется законодателем, в том числе при регулировании социально-обеспечительных отношений. Например, п. 7 ст. 154 ФЗ от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(8) (известного под названием "закон о монетизации льгот") установлено, что впредь до вступления в силу соответствующего федерального закона сумма ежемесячной денежной выплаты инвалидам не учитывается при исчислении размера совокупного дохода семьи (одиноко проживающего гражданина) для оценки их нуждаемости при определении права на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг. Аналогичные положения установлены в отношении денежных выплат для ветеранов, граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы и ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Следовательно, законодательство использует категорию нуждаемости, но достаточно редко и лишь применительно к конкретным видам социальных предоставлений, образно говоря, в узком смысле, для определенных целей правового регулирования. Общее же понятие нуждаемости в праве не закреплено, да и в доктрине права социального обеспечения разработано весьма слабо.

Любое понятие может быть раскрыто через его признаки*(9). В отношении нуждаемости можно выделить три таких признака.

Во-первых, нуждаемость - это достаточно продолжительное по времени состояние, причем в любой момент нуждающийся гражданин вправе рассчитывать на помощь государства. Другими словами, нуждаемость - это всегда состояние, более или менее длительное.

Во-вторых, нуждаемость предполагает неспособность гражданина самостоятельно удовлетворить свои алиментарные потребности, удовлетворение которых обязуется обеспечить государство путем направления в адрес нуждающегося лица тех или иных нормированных социальных предоставлений. Для права социального обеспечения имеют значение именно потребности алиментарного порядка, иначе говоря, речь идет об "общезначимой, общегосударственной обязанности по содержанию тех членов общества, которые утратили или еще не приобрели способности к самообеспечению"*(10). На наш взгляд, высказанное в научной литературе мнение о том, что алиментарность не является признаком всех отношений, входящих в предмет отрасли права социального обеспечения, страдает неточностью. Авторы указанной точки зрения в качестве аргумента приводят социальное страхование, которое возмездно*(11). Однако страхование - это лишь один из способов аккумулирования денежных средств на социальное обеспечение, отношения по уплате обязательных страховых взносов составляют предмет отрасли финансового права, а не права социального обеспечения. Социально-обеспечительные правоотношения всегда связаны с предоставлением нуждающемуся помощи или содержания за счет общественных либо обобществленных средств, и эти отношения носят алиментарный характер, ибо преследуют цель удовлетворения не всех, а лишь основных, жизненно необходимых потребностей.

Наконец, в-третьих, нуждаться может только человек как живое разумное существо или такое объединение людей, как семья. Животные исключаются из числа субъектов права в силу отсутствия у них способности к разумному мышлению. Коллективные субъекты (организации, юридические лица) также нуждаться не могут, потому что это "искусственные", созданные человеком образования, не существующие вне связи с составляющими их живыми людьми. Нуждаться, т.е. испытывать потребность, может, например, работник организации, но сама организация ни в чем не нуждается по определению, так как представляет собой лишь "правовую маску", удобную и даже незаменимую в гражданском обороте, особенно при ведении предпринимательской деятельности*(12). Когда говорят о том, что организация в чем-то нуждается (в сырье, материалах, кадрах), термин "нужда" используется в переносном значении. Итак, нуждающимся может быть только отдельный человек или семья*(13).

Основываясь на изложенных признаках, можно предложить следующее определение нуждаемости как общего основания для получения гражданином помощи или содержания от государства. Нуждаемость - это такое состояние (жизненная ситуация), при котором гражданин или семья не может самостоятельно удовлетворить свои алиментарные потребности. Эта ситуация, безусловно, признается социально и юридически значимой, но только в конкретных ее проявлениях: при достижении определенного возраста, в случае заболевания, потери кормильца и т.д. Понятие нуждаемости тесно связано с такими принципами права социального обеспечения, как всеобщность и адресность, и не может быть понято вне связи с ними.

Принцип всеобщности заключается в том, что любое лицо, будь то гражданин России, иностранец или лицо без гражданства, беженец или вынужденный переселенец, имеет право обратиться за помощью к государству, если он утратил самостоятельный источник средств к существованию либо еще не в состоянии такой источник иметь (например, малолетний ребенок). Всеобщность означает также, что право охватывает все возможные ситуации, когда человек по объективным причинам поставлен в условия нуждаемости. Таким образом, принцип всеобщности гарантирует всем нуждающимся равные возможности прибегнуть к помощи государства*(14).

Принцип адресности, по мнению некоторых ученых, состоит в том, что государство готово обеспечивать только подлинно нуждающихся лиц, стремясь исключить из этой категории тех, кто в состоянии обеспечивать себя сам*(15). Наглядной иллюстрацией воплощения этого принципа на практике является изменение законодателем круга лиц, имеющих право на получение ежемесячного пособия на ребенка. Статья 16 Федерального закона "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" была изложена в новой редакции, согласно которой размер, порядок назначения, индексации и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 5 Закона Томской области "О социальной поддержке граждан, имеющих несовершеннолетних детей" право на ежемесячное пособие на ребенка из малоимущей семьи имеет один из родителей (усыновителей, опекунов, попечителей) на каждого рожденного, усыновленного, принятого под опеку (попечительство) совместно проживающего с ним ребенка до достижения им возраста 16 лет (на учащегося общеобразовательного учреждения - до окончания им обучения, но не более чем до достижения им возраста 18 лет). Как видно, пособие теперь выплачивается только малоимущим семьям, т.е. таким, в которых среднедушевой доход не превышает величины прожиточного минимума на душу населения по месту проживания семьи на территории Томской области. В результате указанное пособие стало предоставляться в адресном порядке, после проверки нуждаемости в нем.

Однако при рассмотрении иных видов социального обеспечения может возникнуть представление о том, что принцип адресности реализуется не в полной мере. Например, лицо, достигшее пенсионного возраста, при наличии страхового стажа установленной продолжительности вправе обратиться за назначением трудовой пенсии, и государство обязано ему эту пенсию назначить и выплачивать. В данном случае совершенно не учитывается, продолжает ли гражданин работать, имеется ли у него доход от иных источников и т.д. Понятно, что далеко не каждый, кто достиг пенсионного возраста, автоматически стал нуждающимся (хотя таких, безусловно, подавляющее большинство). Аналогичная ситуация возникает и при рассмотрении других видов трудовых пенсий. Почему же в этих случаях государство не проверяет нуждаемость обращающихся граждан? Не свидетельствует ли это об обеспечении без учета нуждаемости?

Ответ на первый из поставленных вопросов достаточно очевиден. Все трудовые пенсии страховые, поскольку их страховая и накопительная части формируются за счет страховых взносов. Страховые взносы согласно ст. 3 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" - это индивидуально возмездные обязательные платежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ и персональным целевым назначением которых является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете. Поэтому гражданин, за которого уплачиваются страховые взносы или который делает это самостоятельно, выступает своего рода кредитором по отношению к государству, выплачивающему из этих средств пенсии сегодняшним пенсионерам (в этом, кстати, находит проявление еще один принцип права социального обеспечения - принцип солидарности, в данном случае солидарности трудоспособных поколений и пенсионеров). Возмездность означает, что государство обязано полученные средства вернуть, и оно делает это как раз при назначении и выплате трудовой (страховой) пенсии. Поэтому было бы неправомерно лишать граждан трудовой пенсии, мотивируя это тем, что у них имеются иные источники дохода. Государство в этом случае не только обеспечивает нуждающихся, но и возвращает полученные страховые взносы в виде пенсий.

Что касается второго вопроса, то ответ на него не столь очевиден. Действительно, достигнув пенсионного возраста или став инвалидом, человек может остаться вполне обеспеченным и не нуждаться в помощи государства. Но такие случаи являются исключением и потому не изменяют общего правила: при наступлении указанных обстоятельств лицо становится нуждающимся. То, что отдельные граждане, не надеясь на государство, сумели обеспечить себе старость самостоятельно, не может и не должно приводить к лишению их права на помощь государства, ведь они эту помощь, как уже указывалось, заработали. В данном случае речь идет о презюмируемой (предполагаемой) нуждаемости, т.е. законодательно закрепленной идее о том, что в этих и подобных им случаях человек лишь формально признается нуждающимся и вправе рассчитывать на помощь государства. Поэтому можно говорить о двух видах нуждаемости в праве социального обеспечения: фактической (действительной), когда лицо действительно не в состоянии обеспечить свои алиментарные потребности, и презюмируемой (предполагаемой), когда лицо лишь предполагается неспособным к такому обеспечению. Причем специфика данной презумпции в том, что, даже если она не соответствует действительности, она все равно не перестает быть основанием для получения социального обеспечения, т.е. не допускает ее опровержения.

Примечательно, что границы между действительной и предполагаемой нуждаемостью не являются раз и навсегда данными. Они могут изменяться под влиянием государственной политики, стоящих перед обществом задач на том или ином этапе его развития, а также избранных способов решения этих задач. Сказанное можно проиллюстрировать следующим историческим примером. Положением о порядке назначения и выплаты государственных пенсий (утверждено постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. N 590, ныне утратило силу) предусматривался ряд ограничений, связанных с выплатой пенсии работающим гражданам. Так, пенсионерам, которым пенсия по старости была назначена на льготных условиях (как работавшим на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах), выплачивалось 50% пенсии при условии, что заработок вместе с пенсией не должен был превышать 300 руб. в месяц (абз. 1 п. 171). Пенсия по старости, назначенная при неполном стаже, пенсионерам, работавшим в качестве рабочих или служащих, не выплачивалась (абз. 2 п. 171)*(16). В настоящее время выплата пенсий работающим пенсионерам производится в полном объеме, без каких-либо ограничений (п. 4 ст. 18 ФЗ о трудовых пенсиях в РФ). Другими словами, советский законодатель был более последователен в трактовке назначения пенсии как средства обеспечения алиментарных потребностей нуждающегося человека при отсутствии у него основного источника дохода - заработной платы. Современный российский законодатель предпочел иной вариант, закрепив, что пенсия и заработная плата могут существовать параллельно, в результате чего произошло размывание сущности пенсионного обеспечения, несмотря на указание в законе о том, что пенсия выплачивается в целях компенсации заработной платы или иного дохода (ст. 2 ФЗ о трудовых пенсиях в РФ). Очевидно, что в случае выплаты пенсии работающему гражданину ни о какой компенсаторной функции пенсии говорить не приходится. Представляется, что указанное решение вопроса по меньшей мере спорно и непродуманно с точки зрения как теоретических основ права социального обеспечения, так и распределения общественных и обобществленных средств, которые всегда носят ограниченный характер.

Таким образом, следует сделать вывод, что в настоящее время принцип адресности находит лишь ограниченное применение в праве социального обеспечения. В большинстве случаев государство пользуется нормативно закрепленной презумпцией о том, что та или иная категория граждан нуждается в предоставлении помощи или содержания. В связи с этим более уместно было бы вести речь о целесообразности или нецелесообразности данного принципа, необходимости его законодательного закрепления и т.п., поскольку законодательство им практически не руководствуется, за редким исключением.

В качестве одного из исключений можно назвать порядок предоставления государственной социальной помощи малоимущим гражданам (ст. 7 ФЗ "О государственной социальной помощи"). Такая помощь предоставляется исключительно нуждающимся гражданам, под которыми понимаются малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по не зависящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ. В данном случае нуждаемость лица выражается в малообеспеченности, т.е. уровне доходов ниже установленного прожиточного минимума.

Возвращаясь к характеристике нуждаемости в праве социального обеспечения и его страховых основ, заметим, что выплата пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам в целом аналогична выплате трудовых пенсий. Гражданин как бы страхует себя от этих "социальных рисков" и в случае наступления последних получает право на выплаты со стороны государства. Например, при выплате единовременного пособия при рождении ребенка действует нормативно закрепленная презумпция: семья, в которой родился ребенок, нуждается в поддержке государства и вправе эту поддержку получить. Конечно, речь идет о среднестатистической российской семье, для которой рождение и воспитание ребенка связано с ощутимыми дополнительными расходами, которые частично компенсируются государством*(17). В то же время уже упоминавшееся ежемесячное пособие на ребенка носит иной, отличный от страхового, характер. Оно выплачивается независимо от факта социального страхования и представляет собой меру дополнительной поддержки семей, имеющих детей, однако выплачивается только после проверки нуждаемости в нем. В данном случае имеет место не презюмируемая, а действительная нуждаемость, так как условием получения указанного пособия является признание гражданина (семьи) малоимущим.

Необходимо также затронуть вопрос об обеспечении граждан, имеющих заслуги перед обществом и государством. Подобные виды социального обеспечения предусмотрены, в частности, Законом РФ "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", Федеральным законом "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы". В отношении граждан данной категории могут возникнуть вопросы: является ли потребность в признании их заслуг алиментарной и должно ли государство ее удовлетворять? Кроме того, далеко не у всех граждан такая потребность вообще возникает. Отвечая на эти вопросы, следует сказать, что, в свою очередь, далеко не все граждане совершили соответствующие поступки и имеют заслуги. Потребность человека в признании его заслуг обеспечивает его существование как социального существа, но эта потребность не может быть удовлетворена самим гражданином в принципе. Человек нуждается именно в общественном, т.е. постороннем, внешнем, признании его заслуг, тогда как осознания самим человеком его значимости недостаточно. Именно поэтому государство принимает на себя обязанность удовлетворить данную потребность нуждающегося в ней лица и, кроме того, поощрить его за сознательное социально активное поведение.

Таким образом, нуждаемость (действительная либо, в большинстве случаев, предполагаемая) является общим (универсальным) основанием для получения помощи или содержания государства. Причинами нуждаемости могут выступать нетрудоспособность, малообеспеченность, экстремальная жизненная ситуация и иные обстоятельства, предусмотренные законодательством о социальном обеспечении*(18). Представляется, что в законодательстве следует закрепить легальное определение нуждаемости в двух ее проявлениях (действительной и презюмируемой) и стремиться к тому, чтобы обеспечивать действительно нуждающихся лиц, руководствуясь принципом адресности, не допуская при этом сверхобеспечения отдельных категорий граждан.

Е.И. Бутенко,

аспирант Томского государственного университета

(Томск)

"Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Гречук Л.А. Субъекты-получатели в праве социального обеспечения России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2002. С. 6-7, 14.

*(2) Вопросы, касающиеся формирования правовой категории нуждаемости, затрагиваются, например, в следующих работах: Аракчеев В.С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. Томск, 2001. С. 10-12; Гречук Л.А. Указ. соч.

*(3) Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М., 1999. С. 423; Ефремова Т.Ф. Новый словарь русского языка. Толково-словообразовательный: в 2 т. 2-е изд., стереотип. М., 2001. Т. 1: А-О. С. 1052; Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т. 3-е изд., испр. и доп. СПб.; М., 1905. Т. 2: И-О. С. 1451; Большой толковый словарь русского языка: Около 60 000 слов / под ред. Д.Н. Ушакова. М., 2004. С. 519.

*(4) Общая психология: Курс лекций для первой ступени педагогического образования / сост. Е.И. Рогов. М., 2001. С. 104-107; Маклаков А.Г. Общая психология: учеб. СПб., 2008. С. 130-132; Занюк С. Психология мотивации. Теория и практика мотивирования. Мотивационный тренинг. Киев, 2002. С. 144-152; Ильин Е.П. Мотивация и мотивы. СПб., 2002. С. 21-46; Вилюнас В. Психология развития мотивации. СПб., 2006. С. 39-58, 73-76.

*(5) Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 423; Большой толковый словарь русского языка. С. 519.

*(6) Иванкина Т.В. Проблемы правового регулирования распределения общественных фондов потребления. Л., 1979. С. 46.

*(7) Аракчеев В.С. Теоретические и практические вопросы общей части права социального обеспечения. С. 11.

*(8) СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; 2008. N 30. Ст. 3597.

*(9) Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права: моногр. Екатеринбург, 1997. С. 100-126.

*(10) Аракчеев В.С. Пенсионное право России. СПб., 2003. С. 44 и др.

*(11) Лушникова М.В., Лушников А.М., Тарусина Н.Н. Единство частных и публичных начал в правовом регулировании трудовых, социально-обеспечительных и семейных отношений: История, теория и практика (сравнительно-правовое исследование). Ярославль, 2001. С. 340-342.

*(12) Обзор различных теорий юридического лица см.: Гражданское право: учеб.: в 3 т. 6-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М., 2008. Т. 1. С. 146-151.

*(13) О семье как субъекте социально-обеспечительных отношений см.: Тарасова В.А. Вопросы правоотношений по социальному обеспечению // Вопросы трудового права и права социального обеспечения в свете решений XXVI съезда КПСС: сб. науч. тр. М., 1982. С. 144. О понятии семьи см. также: Королев Ю.А. Супруги, родители, дети. М., 1985. С. 115-172; Его же. Конституция СССР - правовая основа построения брачно-семейных отношений. М., 1981. С. 66-89; Мананкова Р.П. Правовой статус членов семьи по советскому законодательству. Томск, 1991. С. 36-54.

*(14) Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Право социального обеспечения России: учеб. пособие. Томск, 2006. Ч. 1. С. 124-128; Никонов Д.А., Стремоухов А.В. Право социального обеспечения: учеб пособие. М., 2004. С. 16-17; Бароцкая К.Б. Конституционное право на социальное обеспечение в системе прав человека и гражданина: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 9-10, 17.

*(15) Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Указ. соч. С. 129-130.

*(16) Астрахан Е.И. Развитие законодательства о пенсиях рабочим и служащим. Исторический очерк (1917-1970 гг.). М., 1971. С. 151.

*(17) Иванкина Т.В., Чернышева Е.Ф. Государственная помощь семьям, имеющим детей. М., 1985. С. 14-64.

*(18) Аракчеев В.С., Агашев Д.В., Гречук Л.А. Указ. соч. С. 28-32.