Саморегулирование строительной деятельности: развитие, вопросы, пути решения (А.В. Иванов, "Жилищное право", N 8, август 2010 г.)

Саморегулирование строительной деятельности: развитие, вопросы, пути решения

Масштабное развитие саморегулирования фундаментально соответствует современной доктрине упорядочения государственного "присутствия" в экономике.

Согласно Федеральному закону РФ от 01.12.2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"*(1) (статья 2) под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской и профессиональной деятельности, содержанием которой является разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за их соблюдением. Целью саморегулирования является уменьшение избыточного вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов и одновременно создание благоприятных условий для добровольного принятия хозяйствующими субъектами различного рода ограничений по отношению к собственному поведению на рынке*(2). Оно осуществляется в рамках саморегулируемых организаций (далее - СРО), созданных в форме некоммерческих партнерств. Согласно Федеральному Закону от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"*(3) (статья 8), таковым признается основанная на членстве некоммерческая организация, созданная для содействия своим членам в осуществлении их целевых функций.

Суть саморегулирования заключается в установлении конкретными хозяйствующими субъектами определенных ограничений для себя без какого-либо внешнего понуждения к этому. Однако неверно полагать, что саморегулирование основано исключительно на добровольных началах. Фактически оно носит добровольно-принудительный характер, поскольку осуществляется на территории российского государства, регламентируется российским законодательством, которое подталкивает к его развитию и внедрению. Иными словами, саморегулирование - это мягкий вариант государственного регулирования, целью которого является поддержка деятельности хозяйствующих субъектов в заданных параметрах. При саморегулировании хозяйствующие субъекты соблюдают эти требования в силу осознанной необходимости, не дожидаясь официального государственного вмешательства.

В строительстве саморегулирование введено Федеральным законом РФ от 22.07.2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(4). Модель саморегулирования строительной деятельности представляет собой довольно сложную систему*(5). Однако в концентрированном виде ее сущность можно охарактеризовать следующим образом. Членство в СРО является обязательным для хозяйствующих субъектов (индивидуальных предпринимателей или юридических лиц), осуществляющих следующие виды деятельности. Во-первых, инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений. Во-вторых, подготовку проектной документации. В-третьих, непосредственно строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) объектов.

Комментирует:

Е. Шипунова, к.ю.н., адвокат

По данным Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в настоящее время в реестре саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации объектов капитального строительства, зарегистрировано 155 организаций; в реестре саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, - 227 организаций; в реестре саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания объектов капитального строительства, - 28 организаций (http://www.gosnadzor.ru/osnovnaya_deyatelnost_gosudarstvennyi_stroitelny i_nadzor_sro_reestr/ (15.07.2010).

Указанные виды деятельности сходны, но тождественны. Соответственно, различны и предъявляемые к каждой из них профессиональные требования. Поэтому в одной СРО могут состоять хозяйствующие субъекты, занимающиеся только одним из вышеназванных видов деятельности. Если же исполнитель претендует на осуществление двух и более таких видов деятельности, ему необходимо оформить членство в каждой из соответствующих СРО. Ситуация, когда один хозяйствующий субъект осуществляет несколько вышеназванных видов деятельности, сегодня вполне типична. Свидетельством тому являются договоры по строительству объекта под ключ. По условиям таких договоров (именуемых смешанными, то есть сочетающими элементы различных договоров) заказчикам оказывается комплекс услуг, включая проектирование, получение необходимых согласований, строительство объекта, сдачу его в эксплуатацию.

В свою очередь, СРО принимает решения о допуске своих членов к выполнению вышеназванных работ и выдают им соответствующие свидетельства. Законодательство детально регламентирует порядок вступления в СРО, а также требования, предъявляемые к своим членам, главным из которых является соблюдение установленных ею правил саморегулирования. Их несоблюдение влечет дисциплинарную ответственность вплоть до отзыва свидетельства о допуске к вышеназванным работам и исключения из СРО.

Комментирует:

Е. Шипунова, к.ю.н., адвокат

При этом сами саморегулируемые организации вступление в СРО подразделяют на несколько этапов: 1) подача юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем необходимых документов; 2) разработка договоров саморегулируемой организацией (в том числе договоров со страховой компанией), проверка дела соискателя в члены СРО; 3) заключение договоров и оплата взносов; 4) выдача свидетельства о членстве; 4) выдача члену СРО свидетельства о допуске к строительным работам/к проектным работам/к изыскательским работам).

Строительная деятельность требует неукоснительного соблюдения всех имеющих к ней отношение технических норм и правил. В ходе осуществления такой деятельности возводятся объекты (здания, сооружения и т.п.) первого и второго уровня ответственности. Любые отступления от предъявляемых требований чреваты деструктивными последствиями. Поэтому в ходе замены лицензирования строительной деятельности институтом саморегулирования было очень важно не выпустить ситуацию из-под контроля. Переходный период длился почти шесть лет. Полностью все ранее выданные лицензии на осуществление строительной деятельности прекращены с 01 января 2010 года. Но на запасной путь лицензирование было выведено еще 2004 году, в ходе компоновки федеральных органов исполнительной власти в три звена. Именно тогда был упразднен Госстрой России (выполнявший в течение многих лет функции лицензирования). Однако указанная функция не была возложена ни на одну из действующих в стране федеральных служб, хотя это прерогатива данного звена федеральных органов исполнительной власти. Вместо этого указанная функция была временно возложена вначале на Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, а затем, в связи с его ликвидацией, на Министерство регионального развития РФ. Хотя ни тому ни другому органу власти указанная функция не свойственна. Тем самым законодатель дал понять, что лицензирование будет упразднено. Некоторыми представителями строительной отрасли высказывалось принципиальное несогласие относительно отмены лицензирования*(6). Однако в целом идея замены лицензирования на саморегулирование получила поддержку. При этом были выдвинуты конструктивные предложения, направленные на повышение практической эффективности этого института. В частности, было предложено создать саморегулируемые организации с сертификационной системой менеджмента качества строительных услуг. Также предлагалось ввести обязательное страхование строительной деятельности*(7). И та и другая мера воздействия вполне резонна, и поэтому обе они были задействованы законодателем. В то же время обязательность их наличия у членов СРО поставлена в зависимость от усмотрения самих СРО. Вот, к примеру, сертификация. Она представляет собой форму последующего контроля. Наличие у хозяйствующего субъекта сертификата документально подтверждает соответствие созданной им продукции всем предъявляемым требованиям. В целом сертификация осуществляется в рамках технического регулирования, выступающего разновидностью государственного регулирования. Однако в ее регламентации велика роль саморегулирования. Так, правилами саморегулирования конкретных СРО могут устанавливаться требования об обязательном наличии у членов СРО сертификатов соответствия работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов, а также сертификатов системы управления качеством. Существенно важно, чтобы вышеназванные сертификаты соответствовали серии стандартов ИСО, о которых следует сказать особо. Согласно Федеральному закону РФ от 27.12.2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании"*(8) стандарт - это документ, который устанавливает обязательные правила и характеристики производства продукции, а также ее эксплуатации, переработки, хранения, реализации и утилизации. Словосочетание ИСО обозначает сокращенное название Международной организации по стандартизации (International Organization for Standardization или ISO). Сертификат, соответствующий вышеназванному стандарту, подтверждает, что его обладатель имеет квалификацию и опыт выполнения сертифицируемых работ. Он подтверждает также, что производственный процесс выполнения таких работ, а также их конечный результат соответствуют международным стандартам*(9). Полное название стандарта ISO звучит так: Международный стандарт ISO 9000: 2005 "Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь". Его российским аналогом является Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 9000-2008 "Системы менеджмента качества. Основные положения и словарь". Он подготовлен на основе аутентичного перевода вышеназванного Международного стандарта ISO 9000: 2005 и полностью идентичен ему. Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18.12.2008 г. N 470-ст "Об утверждении Национального стандарта"*(10) ГОСТ Р ИСО 9000-2008 утвержден и введен для добровольного применения. Соответствие сертификатов вышеназванному стандарту является обязательным условием для поставок за рубеж создаваемой их обладателями продукции. В сфере строительства такие сертификаты дают их обладателям преимущества при участии в строительных тендерах, являющихся формой проведения подрядных торгов, то есть соревновании представленных претендентами оферт на получение заказа на выполнение работ для федеральных государственных нужд. Без вышеназванного сертификата претенденту невозможно выиграть такой тендер и получить государственный заказ, финансируемый за счет средств федерального бюджета.

Комментирует:

Д. Карпухин, к.и.н.

Хотелось бы отметить, что весь процесс сертификации можно условно разделить на 4 этапа: 1) выбор международных стандартов для менеджмента; 2) разработка необходимой документации; 3) проведение внутреннего аудита; 4) сама сертификация. К преимуществам наличия сертификатов относят также получение более выгодных условий страхования и кредитования, снижение рисков в процессе производства, возможность повышения эффективности работы управленческого аппарата.

Однако относительно значимости сертификатов высказываются более взвешенные и сдержанные оценки, поскольку на практике наличие сертификатов не привело к реальному контролю за качеством на этапе создания продукции. Более того, контроль стал номинальным, превратившись, по сути, в покупку права продавать товар*(11). В подобных рассуждениях есть резон, поскольку любой самый престижный сертификат - это всего лишь документ, который сам по себе не способен организовать повседневную и конкретную деятельность по созданию высококачественной продукции.

Не менее значимым рычагом воздействия является страхование строительной деятельности. СРО правомочна потребовать от своих членов в обязательном порядке страховать свою имущественную ответственность, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Несмотря на обязанность подчиняться правилам саморегулирования, установленным конкретными СРО, страхование риска имущественной ответственности является добровольным, поскольку закона об обязательном страховании ответственности за нарушение требований качества и безопасности строительной деятельности не существует.

Согласно Гражданскому кодексу РФ (статья 932) по договору страхования риска ответственности страхованию подлежит только риск ответственности самого страхователя (в данном случае подрядной организации, являющейся членом СРО, принявшей такое решение). Договор страхования, не соответствующий этому требованию, ничтожен. Однако независимо от наличия у членов СРО страхового полиса (свидетельства, квитанции и т.п.) СРО несет субсидиарную ответственность по их имущественным обязательствам, если они имеют выданные ею свидетельства о допуске к вышеназванным работам. Ее субсидиарный характер означает, что выплаты осуществляются в объеме недостающих у ответчика денежных сумм, которые он обязан выплатить истцу. Причем такие выплаты СРО осуществляет в пределах средств своего компенсационного фонда, формируемого за счет вступительных взносов своих членов. Минимальное количество членов СРО, а также размер вступительного взноса зависит от вида выполняемых ими работ. Для СРО, объединяющих хозяйствующих субъектов, занимающихся инженерной или проектной деятельностью, количество участников должно быть не менее пятидесяти, а вступительных взнос - пятьсот тысяч рублей с каждого. Для хозяйствующих субъектов, осуществляющих строительную деятельность, указанные цифры увеличиваются в два раза. Минимальное количество членов таких СРО составляет не менее ста человек, а вступительный взнос один миллион рублей с каждого. Лишь после выполнения всех вышеназванных финансовых требований СРО вправе регистрировать себя как некоммерческое партнерство и выполнять целевые функции.

Указанные суммы будут несколько меньше, если хозяйствующие субъекты застрахуют риск своей имущественной ответственности. В этом случае взнос в СРО, объединяющую участников строительной деятельности, составит триста тысяч рублей с каждого. Для СРО, объединяющей инженерные или проектные организации, такая сумма составит сто пятьдесят тысяч с каждого. Однако в этом случае у хозяйствующих субъектов возникают дополнительные проблемы. Во-первых, им надо проявить осмотрительность при выборе партнера (страховщика), которому придется стабильно и ритмично платить страховые платежи. Во-вторых, надо передать страховщику необходимую документацию: отчет о своем финансовом состоянии, расшифровку задолженности и т.п., на основании которых страховщик оценит риск и рассчитает сумму страховой выплаты. Немаловажное значение имеет психологический аспект, поскольку, осуществляя все это, страхователю (инженерной либо проектной, либо подрядной, либо иной организации) придется мысленно допускать, что принятые им перед партнерами обязательства будут им сорваны, что не способствует целевой направленности на достижение конечного результата. Кроме того, в случае наступления страхового случая ему придется собирать необходимую документацию для получения страховой выплаты. Причем практика свидетельствует, что своевременно и в полном объеме страховые выплаты получить, как правило, не удается.

Комментирует:

Д. Карпухин, к.и.н.

Жесткие финансовые условия членства в СРО, страхование строительной деятельности, формирование компенсационных фондов, и т.д. объективно будет способствовать взвинчиванию цен на объекты недвижимости, с целью удовлетворения условий членства в СРО организациями - членами. Это может привести к падению спроса со стороны потенциальных приобретателей жилья и негативно отразиться на материальном положении фирм-застройщиков.

Выводы:

1. Основной смысл повсеместного развития в строительстве саморегулирования в рамках СРО заключается в концентрации финансовых средств. Размер компенсационного фонда любой СРО составляет десятки миллионов рублей. Если исходить из того, что СРО должны быть сформированы во всех регионах страны (количество создаваемых СРО не ограничено), легко представить, какие значительные финансовые средства должны дополнительно появиться в экономическом обороте.

2. Средства любой СРО могут быть размещены в активах в целях сохранения и увеличения их размера. Объективно это означает, что указанные средства должны стать одним из существенных внебюджетных источников инвестирования. Сказанное подтверждает вывод, что строительная отрасль превращается в инвестиционно-строительную.

3. Само по себе саморегулирование не может улучшить качество и безопасность строительных объектов. Без соответствующего уровня специалистов, без передовой строительной индустрии и технически оснащенных средств производства это сделать невозможно. Однако именно экономический фактор является побуждающим мотивом высококачественной деятельности. Уплата значительных денежных сумм свидетельствует о серьезности намерений будущих членов СРО. Уплатив их, они не могут позволить себе работать плохо: это будет для них слишком накладно и экономически невыгодно.

4. Существенным препятствием, сдерживающим создание и регистрацию СРО, является отсутствие у их будущих членов необходимых финансовых средств в требуемых размерах. Это вполне характерно для тех, чья деятельность осуществляется в российских регионах. Именно там не хватает необходимого объема инвестиций и платежеспособных заказчиков.

Комментирует:

Д. Карпухин, к.и.н.

Следует полностью согласиться с автором о том, что вступление в СРО сопряжено со значительными финансовыми издержками для средних строительных компаний, работающих в регионах. Существует реальная возможность того, что СРО станут замкнутой корпорацией строительных компаний, которые полностью монополизируют строительный рынок в российских субъектах, что, в свою очередь, негативно отразится на ценовой политике в сфере недвижимости.

Комментирует:

Е. Шипунова, к.ю.н., адвокат

В целях уменьшения расходов членов СРО, применяющих упрощенную систему налогообложения, разрабатываются поправки в Налоговый кодекс РФ в части отнесения к расходам вступительных, членских и целевых взносов, уплачиваемых в соответствии с Законом "О саморегулируемых организациях". В настоящее время организации, применяющие упрощенную систему налогообложения "доходы, уменьшенные на величину расходов", не вправе уменьшать налоговую базу на сумму взносов, поскольку такие расходы прямо не упомянуты в соответствующем перечне (письмо Министерства финансов РФ от 15.07.2009 г. N 03-11-06/2/126).

5. Ряд хозяйствующих субъектов занимает выжидающую позицию в надежде, что вектор нынешней политики сменится и они смогут осуществлять свою деятельность вне рамок СРО. Пока же они обходятся случайными заработками от деятельности, не связанной со строительством (сдача в аренду производственных помещений, перевозка попутных грузов технологическим транспортом и т.п.). Вероятным результатом подобных настроений может стать перепрофилирование ими своей целевой деятельности и уход в другие сферы бизнеса в ущерб общим интересам технологически связанных участников строительного конвейера, чья совместная деятельность направлена на ввод объектов в эксплуатацию.

6. Представляется целесообразным, чтобы размер взноса в компенсационный фонд СРО был бы дифференцированным. В настоящее время он единый для крупных строительных организаций, ведущих масштабные строительные работы, и для небольших предприятий (в том числе индивидуальных предпринимателей), выполняющих лишь сопутствующие строительству функции. Необходимо, чтобы размер таких взносов зависел бы от объема выполняемых каждым из них строительно-монтажных работ, а соответственно, от размера их прибыли.

Список источников

1. Вершинин В.Р. Проблемы совершенствования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в условиях административной реформы. // Государство и право, 2007, N 7.

2. Кондрашова О. Это будет катастрофой. // Новые Известия, 29 сентября 2004 г.

3. Крючкова П. Реформа технического регулирования и ее провал. // Конкурс. Информационно-аналитический журнал, 2009, N 3.

4. Мансуров А. Отказ от строительных лицензий как мера государственной координации рынка. // Право и экономика, 2010, N 1.

5. Терентьев В.А. Проблемы формирования института саморегулируемых организаций. // Экономика строительства, 2009, N 3.

6. Шульга И. Устойчивость административных барьеров. // Общество и экономика, 2003, NN 4-5.

Нормативные акты

1. Федеральный закон РФ от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Собрание законодательства РФ, 1996, N 3, ст. 145.

2. Федеральный закон РФ от 27.12.2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании". Собрание законодательства РФ, 2002, N 52, ст. 5139.

3. Федеральный закон РФ от 01.12.2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". Собрание законодательства РФ, 2007, N 49, ст. 6077.

4. Федеральный закон РФ от 22.07.2008 г. N 148-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Собрание законодательства РФ, 2008, N 30 (часть I), ст. 3604.

5. Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 18.12.2008 г. N 470-ст "Об утверждении Национального стандарта". Стандартинформ. Официальное издание. М., 2009.

А.В. Иванов,

адвокат Ярославской межрегиональной коллегии адвокатов,

кандидат юридических наук

"Жилищное право", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Собрание законодательства РФ, 2007, N 49, ст. 6077.

*(2) Шульга И. Устойчивость административных барьеров. // Общество и экономика, 2003, NN 4-5. С. 220.

*(3) Собрание законодательства РФ, 1996, N 3, ст. 145.

*(4) Собрание законодательства РФ, 2008, N 30 (часть I), ст. 3604.

*(5) Терентьев В.А. Проблемы формирования института саморегулируемых организаций. // Экономика строительства, 2009, N 3, - С. 21.

*(6) Кондрашова О. Это будет катастрофой. // Новые Известия, 29 сентября 2004 г.

*(7) Вершинин В.Р. Проблемы совершенствования государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в условиях административной реформы. // Государство и право, 2007, N 7, С. 105.

*(8) Собрание законодательства РФ, 2002, N 52, ст. 5139.

*(9) Мансуров А. Отказ от строительных лицензий, как мера государственной координации рынка. // Право и экономика, 2010, N 1, - С. 11.

*(10) Стандартинформ. Официальное издание. М., 2009.

*(11) Крючкова П. Реформа технического регулирования и ее провал. // Конкурс. Информационно-аналитический журнал, 2009, N 3. С. 27.