Повышение роли налогов в обеспечении финансовой самостоятельности бюджетов поселений (У.О. Никиткова, "Налоги и налоговое планирование", N 8, август 2010 г.)

Повышение роли налогов в обеспечении финансовой самостоятельности бюджетов поселений

Проблемы организации местного самоуправления

В Федеральном законе от 30.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) в качестве принципа территориальной организации местного самоуправления закреплена двухуровневая модель организации местной власти.

Так, ко второму уровню относится самое массовое звено муниципальных образований - городские и сельские поселения. Количество поселений на 1 января 2008 года составило 24 521 единиц, или 86% общего числа муниципальных образований. Цель второго уровня состоит в приближении местной власти к населению, повышении качества муниципальных услуг, обеспечиваемых, в основном за счет собственных средств территории.

Однако для большинства бюджетов поселений в современных условиях одним из самых актуальных и нерешенных вопросов является нехватка собственных финансовых ресурсов.

Истинные собственные доходные источники, на базу которых органы местного самоуправления могут оказать влияние и регулировать их поступления, не позволяют обеспечить даже минимальную самостоятельность бюджетов поселений, доля собственных налоговых поступлений которых на 2009 год составила в целом чуть более четверти общего объема доходов поселений. Из них совокупная доля доходов по местным налогам, по которым муниципалитеты вправе определять отдельные элементы налогообложения на 2009 год, составила около 12% общего объема доходов бюджетов поселений.

Оценка современного состояния доходной части бюджетов поселений, решение проблем финансовой самостоятельности, расширение собственной налоговой базы поселений являются особенно актуальными, поскольку поселения всей страны приступили к самостоятельному исполнению бюджетов с 1 января 2009 года.

Формирование местных бюджетов и роль налоговых доходов в бюджетах поселений

Рассмотрим формирование местных бюджетов и роль налоговых доходов в бюджетах поселений на материалах сельских и городских поселений, расположенных на территории Шиловского муниципального района Рязанской области. Данный район был выбран как наиболее типичный для области. В состав собственных налоговых источников входят отчисления от налога на доходы физических лиц (НДФЛ), государственной пошлины, налог на имущество физических лиц и земельный налог.

Норматив отчислений НДФЛ в бюджеты поселений предусмотрен в размере 10% (ст. 61 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

На основании приведенных в табл. 1 данных можно сделать вывод, что относительно благополучное положение сложилось в городских поселениях, у которых доля собственных налоговых поступлений, с учетом закрепленных на постоянной основе федеральных налогов, составляет 40-92% от общего объема их доходов. В сельских же поселениях эта доля равна всего 19-24%.

Наиболее благополучным по уровню социально-экономического развития является Шиловское городское поселение. В его совокупных доходах преобладают собственные налоговые доходы - 92%. Большую долю занимает НДФЛ - 71%, доля местных налогов - 21%. Неналоговые и безвозмездные поступления составляют по 3%.

Для всех остальных бюджетов структура доходов является сходной.

Больший удельный вес от совокупных доходов поселений составляют безвозмездные поступления - от 54 до 81%. На втором месте - налоговые доходы - от 19 до 40% от совокупных доходов. Неналоговые доходы составляют незначительную долю - от 0,1 до 0,3% от совокупных доходов.

В структуре налоговых доходов как в городских, так и сельских бюджетах основным бюджетообразующим налогом является НДФЛ, удельный вес которого составляет в бюджетах городских поселений до 24%, в бюджетах сельских поселений - до 13% от их совокупных доходов.

Таблица 1

Структура доходов бюджетов городских и сельских поселений Шиловского муниципального района Рязанской области на 2009 г. (проекты)*(1)

Статья доходов	Городские поселения, уд. вес, (%)		Сельские поселения, уд. вес, (%)
	Шиловское	Лесновское	Ерахтурское	Желудевское	Инякинское
Налоговые доходы, всего	92	40	20	24	19
в том числе: "закрепленные"на постоянной основе налоги (налог на имущество физических лиц, земельный налог)	21	13	9	10	9
доходы от федеральных налогов, в том числе по установленным в БК РФ нормативам (на постоянной основе): - НДФЛ - государственная пошлина	71 -	24 3	10 1	13 1	8 2
Неналоговые доходы	3	0,3	0,1	0,1	0,1
Безвозмездные поступления	3	54	79	71	81

В систему местных налогов входят земельный налог и налог на имущество физических лиц. Доходы от местных налогов незначительны - 9-13% от совокупных доходов поселений.

Иные федеральные и региональные налоги не закреплены.

Проведенный анализ структуры доходов бюджетов поселений показывает, что доля собственных налоговых поступлений, с учетом закрепленных на постоянной основе федеральных налогов, невелика и составляет в основном около четверти от совокупных доходов поселений.

Таким образом, бюджеты поселений имеют слабую финансовую самостоятельность, что делает их зависимыми от финансовой помощи, ставит под угрозу реализацию важнейших полномочий.

Анализ материалов свидетельствует о необходимости повышения устойчивости финансовой базы, стимулировании увеличения собственных налоговых доходов бюджетов городских и сельских поселений.

Учитывая изложенные выше проблемы, можно предложить следующие основные направления совершенствования и укрепления налоговой составляющей бюджетов поселений.

Направления совершенствования и укрепления налоговой составляющей бюджетов поселений

В качестве одного из направлений совершенствования и укрепления налоговой составляющей бюджетов поселений может быть создание системы стимулов для проведения поселениями активной политики по наращиванию налоговой базы.

Кроме того, это обеспечение различных подходов к территориям с высоким потенциалом развития и территориям, с низким потенциалом.

В этих целях целесообразно внести изменения в бюджетно-налоговую систему.

Большое значение имеет усиление роли местных налогов в формировании доходной части бюджетов поселений.

Перспективным источником расширения доходной базы местных бюджетов может стать модернизация земельного налога.

Очевидно, многие проблемы, влияющие на поступление данного налога, требуют решения на федеральном уровне, в том числе в части совершенствования кадастровой оценки земель, инвентаризации льгот по налогу, установленных федеральным законодательством, внесения изменений в действующее законодательство по обеспечению обязательной регистрации собственности граждан.

В целях увеличения поступлений в местные бюджеты по данному налогу необходимо исключить практику предоставления на федеральном уровне льгот по земельному налогу, а также по всем региональным и местным налогам. При этом следует одновременно отменить или компенсировать из федерального бюджета действующие льготы по этим налогам, установленные на федеральном уровне. Таким образом, при данном подходе можно вести полный государственный учет земель и стимулировать федеральные органы власти, вовлекать их в хозяйственный оборот.

Налог на имущество физических лиц является одним из источников собственных доходов поселений. Незначительные поступления данного налога обусловлены низкой инвентаризационной стоимостью объектов недвижимости, принадлежащих гражданам на праве собственности.

На сегодняшний день инвентаризационная стоимость объектов недвижимости, принимаемая для целей налогообложения, остается значительно ниже рыночной стоимости жилья.

Для развития финансово-экономических и имущественных отношений, также максимального использования собственного налогового потенциала поселений и соответственного реализации Закона о местном самоуправлении необходимо на федеральном уровне принять нормативный правовой акт, который позволит муниципалитетам провести переоценку имущества, введенного в эксплуатацию.

В то же время следует вернуться к обсуждению вопроса о степени самостоятельности муниципальных образований в части регулирования местных налогов, возможности передачи местным администрациям части полномочий по администрированию местных налогов с целью создания условий, способствующих увеличению налогового потенциала поселений.

Более весомым источником доходов бюджетов поселений, чем существующие местные налоги, может стать налог на недвижимость. Однако в настоящее время законодательно не урегулированы вопросы, связанные с определением кадастровой стоимости объектов недвижимости и порядком проведения государственной кадастровой оценки.

Переход к налогообложению недвижимости, при условии рыночной оценки недвижимости и зачислении данного налога по нормативу 100% в доходы местных бюджетов может способствовать укреплению собственной финансовой базы органов местного самоуправления, в том числе поселений.

Следующим вопросом, требующим рассмотрения, является совершенствование выбора налогов, нормативы отчислений от которых дополнительно передаются муниципальным образованиям - поселениям.

Важно учитывать реальную возможность муниципалитетов влиять на рост поступлений от этих налогов; удельный вес налогов, их способность решать финансовые проблемы своей территории.

НДФД - это в настоящее время основной налоговый источник поселений.

Однако можно ли при закреплении стабильного десятипроцентного норматива по данному платежу за местными бюджетами считать этот доход полноправным собственным доходом муниципалитетов? Данный норматив гарантирует местным бюджетам только предсказуемость поступлений НДФЛ, но не позволяет местным органам власти влиять на формирование налога, так как они не вправе определять такие элементы налогообложения, как налоговая база и не могут изменять налоговую ставку по данному налогу.

Кроме того, в настоящее время назрела социальная необходимость по изменению существующего порядка уплаты НДФЛ - уплачивать его не по месту работы гражданина, а по месту его проживания. Эта мера разрешила бы противоречие между тем, что данный налог зачисляется по месту работы, и тем, что социальные услуги и налоговые вычеты предоставляются по месту жительства гражданина.

Для укрепления финансовой базы, увеличения налоговых доходов бюджетов поселений, необходимо пересмотреть нормативы отчислений от налогов, связанных с применением специальных систем налогообложения.

Целесообразно повысить норматив по сельскохозяйственному налогу для поселений, поскольку именно они в наибольшей степени способны влиять на развитие данной отрасли и, следовательно, на увеличение налоговой базы и сумм налоговых платежей.

Для стимулирования малого и микробизнеса в поселениях следует рассмотреть возможность закрепления за бюджетами поселений норматива отчислений по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности.

Виды деятельности, по которым вводится данный налог, связаны непосредственно с обслуживанием населения, они приносят относительно стабильные доходы и способны обеспечить местные бюджеты устойчивыми поступлениями.

Следует отметить, что на плательщиков этих налогов (субъектов малого бизнеса) органы местного самоуправления имеют больше возможности влиять и одновременно заинтересованы в их развитии.

Предлагаемые направления совершенствования, как представляется, способны повысить уровень фискальной автономии муниципальных образований, укрепить их доходную базу.

Библиография

1. Игнатюк, Н.А., Павлушкин, А.В. Муниципальное право / Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин - Москва: Финансы, 2007. - 312 с.

2. Мысляева, И.Н. Государственные и муниципальные финансы / И.Н. Мысляева. - 2-е изд. - Москва: ИНФРА-М, 2009. - 360 с.

3. Оканова, Т.Н. Региональные и местные налоги / Т.Н. Оканова, М.Е. Косов. - 2-е изд.. - Москва: Юнити-Дана , 2009. - 159 с.

У.О. Никиткова,

преподаватель Рязанского государственного

университета имени С.А. Есенина

"Налоги и налоговое планирование", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Для анализа использовались: решения Советов депутатов муниципальных образований - городских и сельских поселений Шиловского муниципального района о бюджетах муниципальных образований - городских и сельских поселений Шиловского муниципального района на 2009 год.