Международно-правовые стандарты в области расторжения договоров найма жилья и выселения (Ф.В. Цомартова, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.)

Международно-правовые стандарты
в области расторжения договоров найма жилья и выселения

Всевозрастающая роль международно-правовых регуляций, обусловленная глобализацией социально-экономических процессов и сопровождающих их процессов государственно-правовых интеграции, акцентирует исследовательский интерес на международной компоненте в правовой организации тех или иных общественных отношений.

Не являются исключением и отношения в сфере расторжения договоров найма жилых помещений и выселения, где международно-правовые стандарты расцениваются в качестве "глобального социального контракта, обеспечивающего проживание всех людей во всех странах"*(1).

Кроме того, "человеческое измерение" как решающий фактор, составляющий глубинный смысл межнациональной интеграции и кооперации*(2), предопределяет наиболее активное влияние международного права на национальное именно в области прав человека: "В современную эпоху государства не могут не полагаться на разработанные в международной сфере стандарты прав человека при создании национально-правовых норм или в ходе правоприменительной деятельности"*(3).

Характер влияния международно-правовых стандартов на национальную систему обуславливается их правовой природой: это либо "однозначное императивное регулирование"*(4), либо, как отмечает О.И. Тиунов*(5), некое масштабирование законодательного регулирования различных стран, которое имеет место в случае, если международно-правовые стандарты представляют собой некий нормативный минимум, определяющий уровень государственной регламентации с допустимыми отступлениями в том или ином государстве в форме его превышения или конкретизации.

Источники международных стандартов в сфере расторжения наемных договоров и выселения многообразны: общепризнанные принципы международного права, международные договоры, международные обычаи, резолюции международных межправительственных и неправительственных организаций, судебные решения и т.д. Причем проведенный анализ показывает, что в настоящее время наиболее активной зоной роста стандартов в сфере расторжения договоров найма и выселения служат нормы так называемого мягкого права. Такие нормы, не обладая юридически обязательной силой, тем не менее имеют практический эффект, составляющий феномен эффективности правовой системы, не оснащенной инструментами принуждения*(6), и неизбежно занимают свое место в механизме международно-правового регулирования. Свойства необязательности исполнения и отсутствие сложных процедур принятия - одни из основных причин сложившейся тенденции распространения "мягкого права" в межгосударственных отношениях как наиболее удобного средства решения задач развития для государств с разными внешнеполитическими интересами, социально-культурными традициями и т.п.

Только за последние два десятилетия в исследуемой сфере приняты десятки резолюций рекомендательного характера*(7). Причем такие акты нередко предлагают и "мягкие" механизмы перенесения международно-правовых стандартов выселения на национальную правовую почву*(8).

Активными правотворческими единицами выступают и международные неправительственные организации, например Международным союз квартиросъемщиков (International Union of Tenants) - международная неправительственная организация, обладающая консультативным статусом в Экономическом и социальном совете ООН (ЭКОСОС), сферу интересов которой составляют права квартиросъемщиков. Международный союз квартиросъемщиков разработал и активно продвигает на международном и национальном уровнях ряд документов, многие положения которых стали ориентирами в нормативных разработках разных стран мира*(9).

Со времени принятия Всеобщей декларации прав человека в 1948 г. право на достаточное жилище как элемент комплексного права на достаточный жизненный уровень нашло закрепление в многочисленных международных актах*(10). Сегодня право на достаточное жилище декларируется не менее чем в 12 различных актах ООН*(11), наиболее значимым из которых является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1996 г.

Признак достаточности жилища в конструкции данного права определяется социальными, экономическими, культурными, климатическими, экологическими и иными факторами.

Наиболее авторитетный акт юридического толкования общепризнанного права на достаточное жилище - Замечания общего порядка N 4 о праве на достаточное жилище, принятые Комитетом ООН по экономическим, социальным и культурным правам*(12) - формулирует семь компонентов, которые в совокупности составляют достаточность жилища: правовое обеспечение проживания; наличие услуг, материалов, возможностей и инфраструктуры; доступность с точки зрения приобретения; доступность с точки зрения содержания; пригодность для проживания; местонахождение; адекватность с точки зрения культуры.

Из перечисленных компонентов доминантным условием достаточности жилища выступает условие о правовом обеспечении проживания, за которым признается каталитическая функция воздействия на все остальные процессы, протекающие в данной сфере*(13). Анализ документов ООН показывает, что концепция правового обеспечения проживания характеризует степень гарантированности правовой защиты от выселения независимо от юридического титула владения жилищем. Степень гарантированности выявляют исходя из установленных оснований, условий и процедур выселения.

Таким образом, правовой режим выселения составляет в международном праве неотъемлемый компонент системы юридических гарантий права на достаточное жилище.

Кроме того, правовое регулирование выселения так или иначе связывают с такими общепризнанными правами человека, как право на частную жизнь, право на неприкосновенность личности, право на неприкосновенность жилища, право на равное обращение и т.д.*(14) Право на неприкосновенность личности и право на неприкосновенность жилища как исходные начала идеи специального правового режима расторжения наемных договоров и выселения из жилых помещений исторически появляются раньше самого права на достаточное жилище, которое от них производно.

Вопросы правовой защиты арендаторов от досрочного расторжения договоров найма и последующего выселения из жилья находят специальное отражение в международных нормах не только в связи с правом на достаточное жилище, но еще и потому, что должное нормативное обеспечение этих отношений расценивается в качестве ключевого инструмента предотвращения бездомности.

Именно поэтому аргументация о необходимости установления особого порядка расторжения договоров найма жилья по инициативе наймодателя и выселения при имплементации международно-правовых стандартов в сфере права на жилище амбивалентна: с одной стороны, такое правовое регулирование направлено на обеспечение реализации права на жилище, с другой - этот инструмент служит контрмерой, направленной на предупреждение бездомности*(15).

Исходя из приведенных направлений правового воздействия презюмируется, что защита от принудительного выселения должна составлять основу целеполагания любой национальной жилищной стратегии*(16).

Существующая практика применения норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод к случаям расторжения договоров найма и выселения носит спорадический характер и отнюдь не является определяющей на данном участке общественных отношений*(17). Примеры правовой позиции, занимаемой Европейским Судом по правам человека (ЕСПЧ), приведены в решениях по группе дел, касающихся чрезвычайно длительных периодов выселения в Италии, даже в тех случаях, когда наймодатель намеревался использовать сдаваемое жилье для собственного проживания. ЕСПЧ нашел такое положение нарушением права собственности, как оно закреплено в ст. 1 Протокола от 20 марта 1952 г. N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(18).

Общий вывод исследователей о деятельности ЕСПЧ в данной сфере заключается в оценке его достаточно сдержанного отношения к правовому статусу нанимателей. Как следствие этого, до сих пор в решениях суда не нашло закрепления в качестве социального права право на защиту нанимателей*(19).

В повестке дня специалистов в сфере международного права до сих пор стоит вопрос об определении понятия выселения и его разновидностей.

Европейский комитет по социальным правам в своей прецедентной практике выработал следующую дефиницию выселения: лишение человека занимаемого им жилья на основании неплатежеспособности или незаконности владения*(20).

В международно-правовых документах выделяют принудительное выселение; незаконное выселение; законное выселение; несправедливое выселение.

Однако эти нормативные категории являются недостаточно разработанными, а потому в различных актах наполняются различным содержанием. Так, указывается на проблематичность употребления самого термина "принудительное выселение" в связи с его тавтологичностью. Денотацию термина "принудительное выселение" связывают с элементами произвольности и незаконности, но в таком случае остается неясным соотношение этого термина с термином "незаконное выселение". Подвергается критике и этот последний термин на том основании, что "незаконное выселение" предполагает наличие соответствующего закона, обеспечивающего адекватную защиту права на достаточное жилище, что не всегда соответствует действительности. Категория "несправедливое выселение" упречна еще большей субъективностью и, как справедливо отмечается, не вписывается ни в одну правовую структуру*(21). Поясняя значение употребляемого в рамках своей деятельности термина "принудительное выселение", Комиссия по правам человека ООН, которую в 2006 г. сменил Совет по правам человека ООН, специально уточнила, что запрещение принудительных выселений не относится к выселениям, осуществляемым в принудительном порядке в соответствии с законом и согласно положениям международных пактов в области прав человека*(22).

Таким образом, в специальной литературе отмечается необходимость более детального определения выселения*(23) в доктрине и международных документах. Концептуальное решение этих теоретических проблем с прикладной точки зрения позволит выстроить международную, национальную и местную юридическую практику в сфере выселений.

Главный принцип регулирования общественных отношений в сфере расторжения договоров найма жилых помещений и выселения в международно-правовой системе координат составляет всяческая защита нанимателей от выселения.

Меры правовой защиты от выселений в зависимости от функционального назначения можно подразделить на профилактические и репаративные.

К профилактическим правовым мерам относятся, в частности, предоставление материальной помощи для возмещения задолженностей по арендной плате за нанимаемое жилье, различные переговорные практики между наймодателем и нанимателем в целях достижения консенсуса, обязательные консультации с заинтересованными сторонами в поисках альтернативных решений по выселению.

Среди прочих, важнейшим правовым институтом превенции выселений, декларируемым на международном уровне, выступает принцип так называемой контрактной безопасности нанимателя. Этот принцип правового регулирования заключается в защите нанимателя как более слабой стороны в контракте. Социальный исток его заключается в природе жилищной потребности человека. Справедливость, разумность, соразмерность, добросовестность договорных условий о расторжении договора по инициативе наймодателя - предлагаемые международным сообществом критерии контрактной безопасности пользователя наемным жильем. Этот принцип является универсальным и так или иначе находит свое отражение в законодательстве большинства стран мира.

В качестве репаративных квалифицируются меры по предоставлению различных компенсационных выплат выселяемым и меры по переселению в другие жилые помещения.

В связи с этим отметим динамичное развитие теории концепции альтернативного жилья*(24). Ядро ее составляет тезис о том, что выселение по социальным причинам невозможно без предоставления квартиросъемщику другого адекватного жилья. Для инкорпорирования в правовую материю этого тезиса специалистами небезуспешно развивается категория права на альтернативное жилье как производное от права на жилище: она уже находит отражение в судебных решениях как результат толкования последнего.

Обязательства государств, взятые на себя в отношении реализации жилищных прав граждан в аспекте выселения, доктрина делит на три типа.

Первый тип - базовый - составляют обязательства государства по воздержанию от вмешательства в "спокойное" владение человеком своим жильем. В рамках данной группы обязательств государства в том числе должны обеспечивать людей средствами защиты от выселений, инициируемых органами публичной власти и местного самоуправления, которые могут иметь место в связи с реализацией проектов в области создания и развития инфраструктуры, модернизацией жилищного фонда, благоустройством городских районов, проведением крупных спортивных мероприятий и т.п.

Второй тип обязательств охватывает обеспечение жилищных прав человека в отношении вмешательства со стороны других лиц. Обязательства данного типа отражают причастность государства к выселению, даже если оно осуществляется по инициативе частных лиц*(25). Сферу государственной ответственности за "частные" выселения составляют нормативные правовые акты, на основании которых осуществляется выселение, судебный порядок выселения, деятельность органов, принудительно исполняющих судебные решения о выселении.

Третий тип складывается из социальных обязательств государств, направленных на снижение социальных рисков выселения: предоставление материальной помощи для возмещения задолженностей по арендной плате за нанимаемое жилье, бесплатного жилья взамен изымаемого и т.п.

Правовая природа вышеприведенных обязательств государств определяется таким признаком, как прогрессивность. Прогрессивность обязательства означает, что государства по мере своего развития с максимальной эффективностью должны обеспечивать все больший уровень защиты людей от выселения, вплоть до исключения выселения как легально допустимой меры*(26).

При этом конкретные формы и методы исполнения вышеприведенных обязательств в рамках национальных правовых систем государства избираются государствами самостоятельно.

Проведенный анализ международно-правовых документов позволяет заключить, что рекомендуемую международным сообществом модель правовой организации общественных отношений в сфере расторжения договоров найма жилья и выселения составляют следующие нормативные минимумы.

Правовое регулирование выселения должно:

а) отвечать принципам разумности и пропорциональности конкретным обстоятельствам;

б) детально оговаривать конкретные обстоятельства, при которых может разрешаться такое посягательство.

Основания выселения должны быть установлены законом. Это положение было сформулировано Комитетом по правам человека*(27) в Замечании общего порядка, относящегося к ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., в котором говорится, что посягательство на жилище того или иного лица может происходить только в случаях, предусмотренных законом. Таким образом, установление оснований для досрочного расторжения договора по инициативе наймодателя и выселения не может быть осуществлено на подзаконном уровне или в договоре. Вместе с тем предметом внимания пока не стало правовое регулирование соответствующих отношений, касающихся разграничения правотворческих полномочий в федеративных государствах.

Допустимыми основаниями выселения могут считаться длительное невнесение арендной платы либо причинение ущерба арендуемой собственности без каких-либо разумных причин.

Законодательно должны быть установлены условия, при которых выселение признается допустимым. Правовые стандарты процедуры выселения следующие:

а) объективность, применимость ко всем независимо от правового статуса, дискуссионность процедуры выселения;

б) исчерпывающая законодательная регламентация процедуры выселения;

в) обязательность судебного порядка выселения;

г) необходимость надлежащего и обоснованного уведомления всех заинтересованных лиц, сделанного в разумный срок до установленной даты выселения. В качестве достаточной защиты принято вручение уведомления не менее чем за два месяца до выселения*(28);

д) обязательность присутствия государственных должностных лиц или их представителей в момент выселения;

е) обязательность надлежащего удостоверения личности всех лиц, осуществляющих выселение;

ж) недопустимость осуществления выселения в ночное время или в условиях непогоды, или в зимний период, или в период школьных экзаменов либо непосредственно перед ними*(29), за исключением случаев, когда на это получено согласие выселяемых.

Подводя итоги проведенного исследования международно-правовых стандартов в сфере расторжения договоров найма жилья и выселения, следует еще раз отметить, что правовой режим выселения развивается в системе координат прав на достаточное жилище, частную жизнь, неприкосновенность жилища, неприкосновенность частной жизни, равное обращение. Правовое регулирование выселения с точки зрения международного права входит в систему гарантий права на достаточное жилище. В качестве основополагающего принципа международно-правового регулирования отношений в сфере расторжения договоров найма жилых помещений и выселения последовательно проводится принцип всесторонней защиты нанимателей от выселения.

Библиографический список

Budlender G. The Right to Alternative Accommodation in Forced Evictions // The Road to a Remedy: Current Issues in the Litigation of Economic, Social and Cultural Rights. Sydney, 2005.

Cabannes Y., Osorio L. Finding solutions to forced evictions worldwide: a priority to meet the MDGs and implement the Habitat Agenda. 2007.

Daugareilh I. La Convention europeenne de sauvegarde des droits de Г homme et des libertes fondamentale et la protection sociale. Revue Trimestrielle du Droit Europe'en. 2001. Vol. 37. No 1.

Housing Rights as Progressive Legal Obligations // Housing Rights Legislation: Review of International and National Legal Instruments. United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT), Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR). Nairobi, 2002.

Matscher F. Wohnrechtsfragen und Europaische Menschenrechtskonvention // Mietrecht in Europa. Manz, 1996.

Trubek D.M., Cottrell P., Nance M. "Soft Law", "Hard Law" and European Integration: Toward a Theory of Hybridity / Jean Monnet Working Paper. 2005. N 02/05. URL: jeanmonnetprogram.org/papers/05/050201.pdf.

Ануфриева Л.П. Взаимодействие международного и внутригосударственного права // Международное публичное право / отв. ред. К.А. Бекяшев. М., 2005.

Влияние международного права на национальное законодательство / отв. ред. Т.Я. Хабриева и Ю.А. Тихомиров. М., 2007.

Касьянов Р.А. Интегрирование России в европейское пространство: некоторые аспекты применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская Федерация в Европе: правовые аспекты сотрудничества России с Европейскими организациями. М., 2008.

Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: смена вех (конституционные основы жилищного законодательства). М., 2008.

Путило Н.В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007.

Тиунов О.И. Международно-правовые стандарты как фактор глобализации правового пространства // Московский юридический форум "Глобализация, государство, право, XXI век" (по материалам выступлений). М., 2004.

Ф.В. Цомартова,

младший научный сотрудник отдела социального законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.

--------------------------------------------------------------------------------------------------

*(1) Housing rights legislation / Review of international and national legal instruments. United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT), Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR). Nairobi, 2002. P. III.

*(2) См.: Касьянов Р.А. Интегрирование России в европейское пространство: некоторые аспекты применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Российская Федерация в Европе: правовое аспекты сотрудничества России с Европейскими организациями. М., 2008. С. 98-109.

*(3) Ануфриева Л.П. Взаимодействие международного и внутригосударственного права // Международное публичное право / отв. ред. К.А. Бекяшев. М., 2005. С. 110.

*(4) Влияние международного права на национальное законодательство / отв. ред. Т.Я. Хабриева и Ю.А. Тихомиров. М., 2007. С. 19.

*(5) См.: Тиунов О.И. Международно-правовые стандарты как фактор глобализации правового пространства // Московский юридический форум "Глобализация, государство, право, XXI век" (по материалам выступлений). М., 2004. С. 156-166.

*(6) См.: Trubek D., Cottrell P., Nance M. "Soft Law", "Hard Law" and European Integration: Toward a Theory of Hybridity // Jean Monnet Working Paper. 2005. N 02/05. URL: jeanmonnetprogram.org/papers/05/050201.pdf.

*(7) См., например: UN Docs. A/RES/1986/146; E/CN.4/RES/1987/22; E/CN.4/RES/1988/24; E/CN.4/RES/1993/77; E/CN.4/1995/RES/19; E/CN.4/RES/2000/9; E/CN.4/RES/2001/28; E/CN.4/RES/2002/28; UN-DOC A/48/8; UN-DOC A/52/8; и др.

*(8) См., например: Recommendation of the Commissioner for Human Rights on the implementation of the right to housing. Strasbourg. 30 June 2009. CommDH (2009)5.

*(9) См.: Нильссон Н. Международный союз квартиросъемщиков как пример сотрудничества жителей на мировом уровне для организации социального и политического влияния на национальном уровне. 1998. Цит. по: Шомина Е.С. В защиту прав нанимателей жилья. Ярославль, 2008.

*(10) О международно-правовом закреплении права на жилище см., например: Литовкин В.Н. Жилищное законодательство: смена вех (конституционные основы жилищного законодательства). М., 2008. С. 4-7; Пушило Н.В. Социальные права граждан: история и современность. М., 2007. С. 215-219.

*(11) См.: The Human Right to Adequate Housing. Fact Sheet No. 1. Права человека. Изложение фактов. N 21. Право человека на достаточное жилище. Женева, 1995. С. 27-34.

*(12) The right to adequate housing (Art. ll (1)). 13/12/91. UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights (UNCESCR). General Comment No. 4.

*(13) См.: Хартия квартиросъемщиков 2004 г. Принята Международным союзом квартиросъемщиков. URL: http://www.iut.nu/aboutiut.htm#Tenants Charter.

*(14) См., например: Resolution 1993/77 of the UN Commission on Human Rights and UN. Sub-Commission on the Protection and Promotion of Human Rights, Resolution 1998/9 on Forced Evictions, E/CN.4/SUB.2/RES/1998/9 (Aug. 20, 1998).

*(15) Cm.: Recommendation of the Commissioner for Human Rights on the implementation of the right to housing. Strasbourg. 30 June 2009. CommDH (2009)5.

*(16) См.: Recommendation of the Commissioner for Human Rights on the Implementation of the Right to Housing. Strasbourg. 30 June 2009. CommDH (2009)5.

*(17) См.: Matscher F. Wohnrechtsfragen und Europaische Menschenrechtskonvention // Mietrecht in Europa. Manz, 1996. S. 141.

*(18) См., например: с. 22774/93, Immobiliare Saffi v. Italy of 28/7/99; с 22534/93, A.O. v. Italy of 30/5/00; с 28272/95, Ghidotti v. Italy of 21/2/02.

*(19) Cm.: Daugareilh I. La Convention de europe'enne auvegarde des droits de l'homme et des liberte's fondamentale et la protection sociale. Revue Trimestrielle du Droit Europe'en. 2001. Vol. 37. No 1. P. 123.

*(20) См.: ECSR. Conclusions 2003. Sweden. P. 653.

*(21) См.: General Comment N. 7 (1997) of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Para. 3.

*(22) См.: General Comment N 7 (1997) of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Para. 3.

*(23) См.: Cabannes Y., Osorio L. Finding solutions to forced evictions worldwide: a priority to meet the MDGs and implement the Habitat Agenda. 2007. P. 9.

*(24) См., например: Budlender G. The Right to Alternative Accommodation in Forced Evictions // The Road to a Remedy: Current Issues in the Litigation of Economic, Social and Cultural Rights. Sydney, 2005. P. 127-139.

*(25) См.: Budlender G. Op. cit. P. 129.

*(26) См.: Housing Rights as Progressive Legal Obligations // Housing Rights Legislation: Review of International and National Legal Instruments. United Nations Human Settlements Programme (UN-HABITAT), Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR). Nairobi, 2002. P. 13-14.

*(27) См.: General Comment N 7 (1997) of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights. Para. 14.

*(28) См.: FEANTSA v. France, Complaint No 39/2006, Decision on the merits of 5 December 2007, § 88 and 89.

*(29) См.: Basic Principles and Guidelines on Development-Based Evictions and Displacement. Annex 1 to the Report of the Special Rapporteur on Adequate Housing as a Component of the Right to an Adequate Standard of Living. A/HRC/4/18, 5 February 2007.