Правовые основы регламентации взаимодействия субъектов Российской Федерации (М.А. Мещерякова, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.)

Правовые основы регламентации взаимодействия субъектов Российской Федерации

Современные российские реалии требуют поиска новых подходов при решении задачи территориального развития регионов, подразумевающих повышение их конкурентоспособности, а также снижение межрегиональной дифференциации. Достижению этой цели во многом способствует взаимодействие субъектов РФ по вопросам социально-экономического, научно-технического и культурного развития, позволяющее постепенно перейти от вертикального социально-экономического выравнивания к горизонтальному, опираясь на собственный потенциал регионов.

Вместе с тем в рамках существующей на сегодняшний день модели российского федерализма определенную сложность представляют как процесс налаживания связей между субъектами, так и правовое регулирование таких связей. По мнению ряда исследователей*(1), закрепленная в Конституции РФ модель представляет собой сочетание "кооперативного", "параллельного" федерализма, а также централизованной модели при сохранении внешних атрибутов федеративного государства ("унитарного" федерализма). Это, в свою очередь, не может не сказаться на нормотворческой деятельности субъектов РФ по вопросам их взаимодействия. Так, согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Учитывая, что Конституция РФ (ч. 1 ст. 5) формально устанавливает равноправие субъектов, неясно, почему автономные округа не могут самостоятельно урегулировать отношения между собой подобно любым другим субъектам Федерации.

В связи с этим некоторые исследователи полагают необходимым в развитии современных федеративных отношений опираться на принцип субсидиарности, предполагающий, что федеральные органы не вправе брать на себя ответственность за решения, касающиеся субъектов Федерации, если сами субъекты РФ в состоянии компетентно решать свои проблемы. По их мнению, субсидиарность, обеспечиваемая интеграцией и сотрудничеством по горизонтали, позволяет выработать механизмы развития рыночных отношений, урегулирования межрегиональных конфликтов, гармонизации правового пространства*(2).

Необходимо отметить, что участниками межрегиональных отношений не всегда являются только субъекты РФ. В эти отношения также вовлечены органы государственной власти, муниципальные образования, ассоциации экономического взаимодействия, предприятия. Н. Власова, рассуждая о межрегиональной интеграции, указывает на существование следующих уровней взаимодействия:

между крупными экономическими районами страны (в частности, ассоциациями экономического взаимодействия);

региональное (между двумя и более субъектами Федерации);

внутрирегиональное (между различными структурами внутри субъекта Федерации, к которым относятся региональные власти, предприятия, банки, общественные структуры)*(3). В настоящей статье речь пойдет только о первом и втором уровне взаимодействия. При этом необходимо учитывать, что названные крупные экономические районы представляют собой именно совокупность нескольких субъектов Федерации.

Законодательная база в области межрегионального сотрудничества складывается в основном в сфере социально-экономического развития. Единственным нормативным правовым актом, непосредственно регулирующим на сегодняшний день вопросы межрегиональных взаимоотношений в указанной области, является Федеральный закон от 17 ноября 1999 г. N 211-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации".

Согласно п. 1 ст. 2 этого Федерального закона ассоциация экономического взаимодействия субъектов РФ - это некоммерческая организация, учредителями которой являются органы государственной власти субъектов РФ и которая создается на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов РФ.

Указанный Закон содержит положения об основных принципах, целях, направлениях и о порядке деятельности ассоциаций экономического взаимодействия.

Вместе с тем необходимо отметить, что названный Закон обладает массой недостатков. Прежде всего, нечетко отражена специфика правового статуса ассоциации экономического взаимодействия как одного из видов юридических лиц. Так, несмотря на то, что Закон относит ассоциации к некоммерческим организациям, представляется, что они не могут подпадать в полной мере под действие Гражданского кодекса РФ, поскольку представляют собой объединение органов государственной власти субъектов, а не объединение юридических лиц. В то же время их статус не может быть приравнен к статусу органа государственной власти*(4).

К другим недостаткам данного Закона можно отнести также отсутствие разграничения целей, задач и принципов деятельности ассоциаций*(5); наличие множества общих и достаточно расплывчатых формулировок; недостаточную регламентацию вопросов взаимоотношения ассоциаций и органов власти (например, с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах), а также ассоциаций друг с другом.

На федеральном уровне основы взаимодействия субъектов заложила также Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.*(6) Указанная Концепция закрепила приоритеты социально-экономического развития РФ, включая различные направления сотрудничества субъектов РФ: повышение эффективности государственного управления путем обеспечения межведомственного и межрегионального информационного обмена; участие субъектов Федерации в высокотехнологичных проектах по развитию транспортных магистралей и транспортных узлов, обеспечивающих связи между регионами; развитие промышленности на базе межрегиональной кооперации с опорой на мировые технологические новации и отраслевую научно-исследовательскую базу ведущих индустриальных центров регионов; и др.

Еще одним документом, заложившим возможности сотрудничества субъектов РФ в области социально-экономического развития, являются Основные положения региональной политики в Российской Федерации*(7).

К сожалению, Основные положения, при общей ориентированности на активизацию собственного потенциала и инициативы регионов (п. 3.2), предусматривают взаимодействие субъектов не во всех областях регионального социально-экономического развития. Так, упоминается развитие культурного сотрудничества и гуманитарных связей на региональном уровне (п. 3.3); расширение прав субъектов РФ в регулировании вопросов оплаты труда на основе региональных соглашений между объединениями профсоюзов, работодателями и органами исполнительной власти субъектов РФ (п. 4.2). Вместе с тем рекомендации, содержащиеся в Основных положениях, могли бы отразить роль межрегионального сотрудничества и в прочих сферах регионального развития: транспорта, связи, науки, охраны окружающей среды и др.

В настоящее время разработана Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации*(8), которая определяет актуализированные применительно к текущему этапу социально-экономического развития страны цели, задачи и основные направления региональной политики РФ, а также инструменты и механизмы ее реализации.

Указанная Концепция, в отличие от Основных положений, ориентирована на усиление роли Федерации в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ. Так, согласно проекту Концепции механизмом повышения эффективности проведения политики федерального центра на региональном уровне может стать радикальное усиление координирующей, управляющей и контрольной роли института полномочных представителей Президента РФ в системе регионального управления с наделением их функцией по взаимной координации в региональном разрезе долгосрочных программ развития отраслей экономики и социальной сферы, согласование с ними программных документов социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований с целью их ориентации на достижение общефедеральных целей и реализацию экономического потенциала субъектов РФ и муниципальных образований. В то же время остается открытым вопрос о совместном участии самих регионов в данном процессе.

Вместе с тем указанный проект оставляет широкий простор для межрегионального сотрудничества, отражая уже сложившиеся в рамках федеральных округов интегративные связи и намечая возможные направления их расширения, в том числе, по инициативе субъектов Федерации. Это, безусловно, упрощает им задачу дальнейшего налаживания устойчивых социально-экономических связей.

В законодательстве субъектов Федерации содержатся следующие основные формы взаимодействия регионов в социально-экономической сфере:

1) участие в ассоциациях экономического взаимодействия субъектов РФ (совместное финансирование деятельности ассоциаций, утверждение решений собраний учредителей и мер по их реализации);

2) осуществление программ социально-экономического развития в таких направлениях, как участие в разработке и реализации федеральных целевых программ, в том числе за счет региональных бюджетов, согласование межрегиональных целевых программ, координация деятельности по их реализации, взаимоувязка региональных подпрограмм;

3) реализация инвестиционных программ, в том числе совместная инициация формирования госзаказа на их выполнение, заключение соглашений о привлечении внебюджетных инвестиций, разработка инвестиционных проектов.

Кроме того, в ряде субъектов Федерации утверждены региональные концепции межрегиональных связей и направления политики экономического развития (Кемеровская область, Республика Саха (Якутия), Хабаровский край), предусматривающие взаимное предоставление информации о показателях развития субъектов, обмен наукоемкими технологиями и средствами производства, содействие развитию малого бизнеса (снижение административных барьеров, предоставление льгот, создание условий для взаимного продвижения продукции малых предприятий на региональные рынки).

Вопросы взаимоотношений субъектов РФ в сфере международных отношений нашли отражение в Концепции приграничного сотрудничества в Российской Федерации*(9). В целом названная Концепция не содержит положений, напрямую указывающих на необходимость взаимодействия субъектов Федерации. Вместе с тем из текста Концепции, а также специфического характера данной деятельности усматривается необходимость согласованных действий субъектов РФ в сфере приграничного сотрудничества, отражения в нормативно-правовом регулирования некоторых аспектов законодательства сопредельных государств. Это обуславливается тем, что указанные территории неизменно обладают исторически сложившимися природно-ресурсными, социально-экономическими, этнокультурными, миграционными, транспортными связями.

Так, исходя из положений Концепции приграничного сотрудничества, территория, на которой оно осуществляется, может охватывать территорию нескольких субъектов РФ. При этом стимулирование развития приграничной территории осуществляется с учетом интересов не только населения данной территории, но и всего населения РФ. Большинство видов и направлений приграничного сотрудничества предполагают задействование соответствующих органов государственной власти нескольких субъектов РФ: проведение встреч уполномоченных органов государственной власти по вопросам приграничного сотрудничества; создание уполномоченными органами государственной власти совместных координирующих органов и рабочих групп по приграничному сотрудничеству; совместное использование трансграничных месторождений полезных ископаемых и воды; осуществление совместных действий по предотвращению распространения эпидемий и особо опасных болезней; сотрудничество в сфере осуществления инвестиционных проектов.

Учет интересов одних субъектов Федерации другими гарантируется Федеральным законом от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации". Часть 2 ст. 2 указанного Закона устанавливает, что соглашения об осуществлении международных и внешнеэкономических связей, заключаемые органами государственной власти субъекта РФ, не могут содержать положения, ущемляющие законные интересы другого субъекта РФ. В противном случае применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ (ч. 1 ст. 12) либо соглашение может быть оспорено в судебном порядке (ч. 2 ст. 12).

Иные направления межрегионального взаимодействия регулируются законодательством в меньшей степени. Как правило, они выражаются в виде отдельных, закрепляемых правовыми актами субъектов РФ мероприятий. Так, например, действуют постановление Администрации Владимирской области от 23 марта 2001 г. N 157 "О дальнейшем развитии Федеральной межрегиональной программы "Золотое кольцо" и об участии Владимирской области в ОАО "Золотое кольцо Руси", постановление Правительства Москвы от 25 декабря 2007 г. N 1160-ПП "О комплексных мероприятиях по дальнейшей интеграции города Москвы и субъектов Российской Федерации и оптимизации межрегиональных связей города Москвы на период до 2010 года". Согласно последнему к основным задачам комплексных мероприятий относятся: обеспечение возможностей для установления дружественных связей между москвичами и их соотечественниками, приобщения их к культурному наследию регионов; обеспечение участия г. Москвы в национальных культурно-просветительских и патриотических акциях; достижение желаемого уровня культурного и информационного присутствия г. Москвы в регионах.

Исходя из вышеизложенного правовое регулирование вопросов взаимодействия субъектов РФ обладает следующими особенностями. Во-первых, отсутствует большой нормативно-правовой массив на федеральном уровне. Это объясняется тем, что вопросы отношений между субъектами относятся к вопросам их исключительного ведения. В данном случае формы и направления взаимодействия должны избираться конкретными субъектами РФ самостоятельно. Таким образом, федеральное законодательство осуществляет не столько правовое регулирование межрегионального взаимодействия, сколько закрепляет юридические гарантии сотрудничества и взаимного учета интересов субъектов РФ в различных областях.

Во-вторых, региональная правовая база в рассматриваемой сфере отличается большой неравномерностью, что указывает на разную степень активности тех или иных субъектов в налаживании и поддерживании межрегиональных связей. Так, наиболее активно правовое регулирование в сфере межрегиональных отношений осуществляется в следующих субъектах: Москве, Санкт-Петербурге, республиках Адыгее, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкессии, Тюменской, Ростовской областях. Оно не только развивается в рамках различных направлений взаимодействия, но и зачастую отражает специфику исторически сложившихся связей между субъектами (например, Москва - Московская область).

В целом это не свидетельствует об отсутствии соответствующих связей, устанавливаемых на уровне регионов, поскольку законодательство отдельных субъектов Федерации порой может весьма подробно регулировать их взаимоотношения с другими субъектами. Вместе с тем отсутствие упоминания об этой стороне федеративных отношений в конституции или уставе субъекта Федерации, как правило, говорит о ее приоритетности для того или иного субъекта РФ. Представляется, что сам статус устава или конституции (во многих субъектах они имеют название основных законов) предполагает целесообразность включения основных положений о принципах, направлениях, формах взаимодействия. Возможно также в самых общих чертах отразить специфику сложившихся связей с тем или иным субъектом (группой субъектов).

Уставы и конституции большинства субъектов РФ либо совсем не содержат положений об организации межрегионального взаимодействия, либо подобные вопросы отражаются в этих нормативно-правовых актах в ограниченном объеме. Прежде всего, закрепляется сам факт наличия межрегиональных связей путем отнесения их к предметам ведения субъекта Федерации. В частности, согласно п. "р" ч. 2 ст. 13 Устава (Основного закона) Томской области, принятого решением Государственной Думы Томской области от 26 июля 1995 г. N 136, в ведении области находится осуществление международных, межрегиональных и внешнеэкономических связей, заключение договоров. Аналогичные положения содержатся в уставах и конституциях других субъектов РФ (Москва, Камчатский край, Орловская, Сахалинская, Томская области, Кабардино-Балкарская Республика). Кроме того, частично закрепляются формы и направления взаимодействия. Так, взаимодействие мэра г. Москвы с органами исполнительной власти и должностными лицами других субъектов РФ в силу п. 7 ст. 41 Закона г. Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы" может осуществляться путем принятия совместных правовых актов. А в соответствии со ст. 73 указанного документа органы государственной власти г. Москвы взаимодействуют с органами государственной власти Московской области на основе договоров и соглашений. Согласно п. 8 ст. 13 Устава Камчатского края, принятого постановлением Законодательного Собрания Камчатского края от 14 ноября 2008 г. N 326, Законодательное Собрание и Правительство Камчатского края могут иметь представительства на территориях других субъектов РФ. Возможность организации собственных представительств одними субъектами РФ на территории других предусмотрена также ч. 4 ст. 11 Устава Ненецкого автономного округа, принятого собранием депутатов НАО 11 сентября 1995 г. Часть субъектов Федерации законодательно подтвердила свое участие в ассоциациях экономического взаимодействия субъектов РФ (Красноярский край, Новгородская область).

В основополагающих нормативных правовых актах субъектов РФ содержатся некоторые полномочия их государственных органов власти и должностных лиц в области межрегиональных отношений: высшего должностного лица (г. Москва, Республика Дагестан, Республика Мордовия, Чувашская Республика), высшего исполнительного органа (Камчатский край), законодательного (представительного) органа (Читинская область, Камчатский край, Удмуртская Республика), высшего должностного лица и законодательного органа совместно (Красноярский край), других органов (например, органов системы управления государственной гражданской службы Нижегородской области). Согласно Уставу Читинской области председатель областной Думы осуществляет взаимодействие с органами государственной власти, а также представляет область по вопросам полномочий областной Думы в Российской Федерации (подп. "б") п. 1 ст. 55)).

Представляет интерес также опыт Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Глава 2 Устава Тюменской области, принятого Тюменской областной Думой 15 июня 1995 г., полностью посвящена основам ее отношений с входящими в ее состав Ханты-Мансийским автономным округом - Югрой и Ямало-Ненецким автономным округом. Указанная глава устанавливает принципы их отношений, основы разграничения полномочий между указанными субъектами, механизмы совместного правотворчества, направления сотрудничества, а также формы взаимодействия области с автономными округами. Устав области предполагает издание совместных нормативно-правовых актов; учреждение специфических форм взаимодействия, характерных только для указанных субъектов Федерации (совместные заседания законодательных органов власти субъектов, а также Совета Дум и Совета губернаторов); и т.д. Кроме того, Устав вводит новую правовую категорию, неизвестную Конституции РФ, - институт совместного ведения органов государственной власти области и автономных округов (ст. 15), включающий в себя выработку общей стратегии по отдельным социально-экономическим вопросам (ценовая политика, налогообложение); разработку и реализацию на основе договоров региональных программ; образование общей долевой собственности субъектов; осуществление совместного правового регулирования в сфере недропользования; иные полномочия, отнесенные к совместному ведению договорами и соглашениями органов государственной власти области и автономных округов. Аналогичный раздел имеется также в Уставе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (гл. 3).

В развитие указанных положений приняты Регламент взаимодействия Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа и Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа (утв. постановлением Тюменской областной Думы от 7 декабря 1994 г. N 92); Положение о Совете Дум, а также ряд актов о взаимодействии и сотрудничестве. Названные акты указывают на целесообразность установления трехсторонних отношений на регулярной основе в связи с наличием совместных государственных интересов трех субъектов РФ, а также необходимостью создания партнерских сбалансированных отношений между ними, сближения степени понимания и позиций их органов власти, координации действий в работе.

Значение вышеуказанных актов трудно переоценить. Их принятие позволяет более последовательно подходить к организации межрегиональных отношений, повышать их общую эффективность, осуществлять как скоординированную подготовку управленческих решений по различным направлениям развития субъектов, так и контроль за их исполнением.

Анализ действующего законодательства позволил выявить существующие на сегодняшний день направления и разнообразные формы взаимодействия. Во-первых, это социально-экономическое развитие и интеграция, формирование единого информационного пространства регионов, установление нормативов, разработка методик, модельных нормативно-правовых актов, научно-техническое и этнокультурное сотрудничество, сохранение и использование историко-культурного и природного наследия территорий, приграничное сотрудничество, охрана окружающей среды и экологическая безопасность, борьба с преступностью.

Во-вторых, к формам взаимодействия следует отнести межрегиональные соглашения*(10), социально-экономические программы и их научно-методическое сопровождение, концепции социально-экономического развития, участие в ассоциациях экономического взаимодействия субъектов РФ, организацию специализированных выставок, ярмарок и фондов, презентаций, создание межрегиональных органов, решения которых носят совещательно-рекомендательный характер, издание совместных правовых актов, организацию представительств на территории субъектов Федерации, проведение переговоров, рабочих встреч, круглых столов, обмен делегациями.

В-третьих, отметим, что акцент межрегионального взаимодействия смещен в сторону исполнительных органов власти субъектов РФ. Это обусловлено непоследовательностью самих субъектов Федерации в процессе их взаимодействия, а также спецификой уже устоявшихся его направлений, подчас не предусматривающих задействование органов законодательной и судебной власти субъектов либо предусматривающих их участие в меньшей степени.

Таким образом, современное состояние правового регулирования взаимодействия субъектов РФ, как и самих межрегиональных связей, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Взаимодействие субъектов как одна из сторон федеративных отношений способствует усилению межрегиональной интеграции, децентрализации государственной власти, взаимовыгодному сотрудничеству регионов. Вместе с тем это явление пока еще не приобрело характер непрерывного процесса, скорее, оно представляет собой некую совокупность конкретных действий, предпринимаемых субъектами Федерации, по установлению контактов друг с другом. С этой точки зрения активизации указанного процесса могло бы способствовать принятие концептуального правового акта на федеральном уровне, позволяющего скоординировать деятельность органов власти, придать системный характер отношениям и механизму согласования интересов субъектов РФ.

Библиографический список

Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире: основные тенденции. М., 2007.

Мацнев А.А. Субъект Федерации в условиях межрегиональной интеграции как фактор стабилизации межнациональных отношений // Вестник РАГС. 2006. N 5.

Регионы России: взаимодействие и развитие (междисциплинарный подход). Ростов н/Д, 1999.

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

Шахрай С.М. Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии, практики): автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001.

М.А. Мещерякова,

научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.

------------------------------------------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Шахрай С.М. Федерализм и конституционное правосудие (проблемы теории, методологии, практики): автореф. дис.... д-ра юрид. наук. СПб., 2001. С. 19-20. Сходной позиции придерживается И.А. Умнова, по мнению которой в Конституции РФ заложен принцип "кооперативного" федерализма, однако на практике реализуются также черты иных моделей федерализма (см.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С. 86). См. также: Толкачев К. Будущее России за федерализмом // Российская Федерация сегодня. 2003. N 15; Ткаченко С.В. Правовые реформы в России: проблемы рецепции Западного права. Самара, 2007.

*(2) Подробнее об этом см.: Мацнев А.А. Субъект Федерации в условиях межрегиональной интеграции как фактор стабилизации межнациональных отношений // Вестник РАГС. 2006. N 5; Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире: основные тенденции. М., 2007.

*(3) См.: Регионы России: взаимодействие и развитие (междисциплинарный подход). Ростов н/Д, 1999.

*(4) В связи с этим любопытным представляется включение добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов РФ в Общероссийский классификатор органов государственной власти и управления ОК 006-93 (утв. постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 294), а также утверждение Учредительного договора и решений Собрания учредителей ассоциации "Центрально-Черноземная" законами Ивановской области.

*(5) Во-первых, в ст. 4 Федерального закона от 17 ноября 1999 г. N 211-ФЗ следовало бы отделить собственно цели от задач ассоциаций; во-вторых, исключить нормы-цели из числа принципов деятельности ассоциаций, закрепленных в ст. 3; наконец, учитывая, что цели деятельности указанных организаций отражены в самом их определении (ст. 2), необходимо увязать их с нормами ст. 3 и 4. Это не только могло бы внести ясность в особенности правового статуса ассоциаций, но и помогло бы выявить их роль в развитии федеративных отношений.

*(6) Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р.

*(7) Утверждены Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. N 803.

*(8) Проект Министерства регионального развития РФ по состоянию на 17 июня 2008 г. // Официальный сайт Министерства регионального развития Российской Федерации. URL: http://www.minregion.ru.

*(9) Утверждена распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. N 196-р.

*(10) В целом необходимо отметить, что форма межрегиональных соглашений на сегодняшний день наиболее распространена среди субъектов РФ. Вместе с тем практика их заключения пока еще далека от совершенства. Так, большинство межрегиональных соглашений носят декларативный характер, не содержат конкретных обязательств сторон, положений об их ответственности, механизма разрешения споров.