Особенности миграционной политики современного Китая (Л. Чанхай, А.И. Коробеев, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.)

Особенности миграционной политики современного Китая

Миграционная политика - "основанная на принципах конституционного строя система объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами"*(1).

Миграционная политика КНР обладает в известном смысле "китайской спецификой". Суть ее заключается в том, что на фоне широкомасштабной экспансии за рубеж избыточной (и сравнительно дешевой) китайской рабочей силы в самом Китае в последнее время, с одной стороны, наблюдается активное привлечение из-за границы высококвалифицированных специалистов для использования их в разных сферах науки, техники, производства, с другой - ведется строгая борьба с незаконной миграцией, жестко пресекаются малейшие попытки увеличить народонаселение Китая за счет несанкционированного въезда в него нежелательных мигрантов.

Итак, одним из основных направлений миграционной политики Китая является привлечение из-за рубежа необходимого количества нужных специалистов. Руководство Китая осознает, что развитие экономики и прогресс общества невозможны без высококлассных специалистов. При этом в Китае учитывается опыт реализации миграционной политики в других странах мира.

Так, известно, что в развитых странах (США, государства Европейского Союза) существует достаточно большое количество льгот для привлечения высококвалифицированной иностранной рабочей силы. Из-за этого многие китайские специалисты покинули Китай и уехали на заработки в США, где и окончательно обосновались. Миграционное законодательство США нацелено на создание режима наибольшего благоприятствования для привлечения в страну именно такого рода мигрантов, что обеспечивает "утечку умов" из других государств мира.

Переманивание специалистов со всего мира стало государственной политикой США. В 1990 г. американский парламент разработал особую программу визирования. Согласно ей ежегодно стали выдавать визы 65 тыс. иностранцев, которые имели степень бакалавра или магистра. В последние годы эта квота выросла до 115 тыс. человек ежегодно. По статистическим данным, в настоящее время в США незаконные иммигранты составляют 8,5 млн. человек, число же законных иммигрантов достигает 30 млн. человек. Они являются мощным живым ресурсом, обеспечивающим рост экономического и общественного развития США. По другим данным, 40% от числа всех технических специалистов-мигрантов из всех стран мира работают в США. С 1998 г. лидирующие позиции в мире по поставке в другие страны рабочей силы (в том числе и технических специалистов) занимает материковый Китай. В 2001 г. эмигранты из материкового Китая составили 38 848 чел., большинство из них является техническими специалистами*(2).

Для привлечения специалистов из-за границы китайское правительство принимает меры двоякого характера.

С одной стороны, оно активно призывает к возвращению в Китай тех своих граждан, которые учились за границей. Исследование, проведенное Академией общественных наук Китая, показало, что на протяжении 1978-2006 гг. 1,06 млн. китайских граждан учились за границей, но только 275 тыс. человек вернулись на Родину, около 70% граждан, получивших образование в других странах, постоянно проживают там*(3). Многие специалисты в области высоких технологий, обучавшиеся в самом Китае, в последующем также уехали за рубеж, что привело к нехватке высококвалифицированных трудовых ресурсов в КНР. Вот почему в последние годы китайское правительство разработало систему льготных мер, позволяющих перенаправить потоки трудовых мигрантов из-за границы в Китай (создание парка вакансий для китайских граждан, которые учились за границей, выделение им пособий, компенсирующих расходы, связанные с возвращением на Родину; и т.п.).

С другой стороны, китайское правительство стало активно стимулировать иммиграцию в Китай иностранных специалистов. Для этого Законом "О контроле за въездом в страну и выездом из страны иностранцев" предусмотрено, что иностранцы, которые в соответствии с китайским законодательством имеют в Китае инвестиции или осуществляют экономическое, научно-техническое, культурное сотрудничество с китайскими промышленными предприятиями и хозяйственными организациями, а также другие иностранцы, которым требуется длительное пребывание в Китае, на основании разрешения компетентных органов правительства Китая могут получить право на длительное проживание в стране либо на постоянное жительство. Для того чтобы создать режим наибольшего благоприятствования для въезда в страну (и работы в ней) иностранных специалистов и инвесторов, китайское правительство разработало серию законов и подзаконных актов о въезде в страну и выезде из страны и длительном проживании либо постоянном жительстве в ней иностранцев.

Для привлечения иностранных специалистов в 2002 г. Канцелярия ЦК КПК и Канцелярия Госсовета издали Программу "Планирование и подготовка персонала специалистов в 2002-2005 гг.", в которой было указано на необходимость планирования и привлечения дефицитных специалистов для использования их в информационно-технической, биологической, материально-технической, производственно-технической, авиакосмической и других сферах деятельности, а также специалистов по финансам, законодательству, международной торговле и менеджменту. Таким специалистам-мигрантам были гарантированы высокие зарплаты и право использовать имеющиеся в Китае лаборатории, научно-исследовательские базы и т.д.

По статистическим данным, принятие Закона "О контроле за въездом в страну и выездом из страны иностранцев" поспособствовало тому, что к августу 2004 г. более трех тысяч иностранцев стали постоянно проживать и работать в Китае*(4).

Именно для более широкого привлечения специалистов-мигрантов в 2004 г. китайское правительство обнародовало "Правила о порядке, санкциях и контроле за постоянным жительством иностранцев в Китае". Введение этого нормативного акта способствовало усилению притока иностранных специалистов в Китай.

Другим важным направлением миграционной политики Китая является строгая борьба с незаконной миграцией.

По имеющимся статистическим данным, за 10 лет (с 1978 по 1988 г.) общегосударственные пограничные учреждения обнаружили всего 58 тыс. человек, которые тайно пересекли государственную границу; в 1990 г. те же службы зафиксировали 13 тыс. нелегальных мигрантов, в 1992 г. - 20 тыс. В среднем ежегодно число лиц, незаконно попадающих в Китай, растет на 16,8%*(5). В абсолютных цифрах эта картина выглядит следующим образом. В 2002 г. погранично-контрольные учреждения обнаружили 4623 нарушителя, в 2004 г. - 5773, в 2007 г. - 2772, в 2008 г. - 4783, в первой половине 2009 г. - 1624 нарушителя. В последние годы ситуация с незаконной миграцией в Китае ухудшилась. За 10 лет (с 1995 по 2005 г.) китайская милиция репатриировала 63 тыс. незаконных иностранных иммигрантов, которые либо нелегально въехали в страну, либо нелегально остались в Китае, либо нелегально работали там. В 2006 г. в Китае было обнаружено и репатриировано 16 тыс. нелегалов. Число незаконных иммигрантов в Китай с каждым годом растет*(6).

Самое большое количество незаконных мигрантов нелегально переправилось в Китай из КНДР. По имеющимся данным, в период с 1983 по 2009 г. из Северной Кореи незаконно перебрались в Китай около 400 тыс. мигрантов.

Вторую по численности диаспору незаконных мигрантов составляют выходцы из африканских стран. В настоящее время только в провинции Гуандун их насчитывается 200 тыс. человек. Репатриация такого количества мигрантов представляет серьезную проблему даже для Китая.

В октябре 2004 г. в г. Вэньчжоу Министерство общественной безопасности КНР провело дискуссию по проблемам борьбы с правонарушениями и преступлениями, совершаемыми незаконными мигрантами. В ходе дискуссии были проанализированы состояние, структура и динамика противоправных действий, совершаемых мигрантами, обобщен опыт борьбы с этим негативным явлением, рассмотрены вопросы сотрудничества с сопредельными странами по противодействию незаконной миграции*(7).

По результатам проведенной дискуссии правительство разработало и приняло ряд мер.

В первую очередь стало активно развиваться международное сотрудничество по предупреждению незаконной миграции. Китай не только решительно борется с незаконной миграцией своими силами внутри страны, но и сотрудничает в этой области более чем с 40 странами, в том числе с государствами Европейского Союза и с Россией.

В 1998 г. Китай и США договорились о сотрудничестве в борьбе с международными преступлениями. В 2000 г. в г. Пекине был подписан Договор о правовой помощи по уголовным делам между КНР и США, заметно расширивший рамки сотрудничества в сфере уголовной юстиции между двумя странами. С 2003 г. началось китайско-американское сотрудничество по борьбе с нелегальной миграцией. В настоящее время взаимодействие между двумя сторонами по контролю за незаконной миграцией находится на этапе, когда Китай и США помогают друг другу репатриировать нелегальных мигрантов. В 2000 г. США репатриировали 4 тыс. иммигрантов, которые приехали из материкового Китая. По информации Министерства общественной безопасности КНР, 28 июня 2006 г. впервые на чартерном самолете были репатриированы в США 119 незаконных иммигрантов.

В мае 1997 г. в "Китайско-французском совместном заявлении" правительства двух стран подчеркнули: "Две стороны развернут сотрудничество по борьбе с торговлей наркотиками, с отмыванием незаконных денег, с незаконным пересечением границ государств, а также с другими организованными и транснациональными преступлениями". Для того чтобы эффективнее бороться с незаконной миграцией, в 2003 г. был создан особый механизм сотрудничества. Китайское посольство, находящееся во Франции, и французские пограничные службы периодически сообщают друг другу о ситуации с незаконной миграцией.

Китайское посольство активно содействует французской полиции, предоставляя образцы разных китайских документов, позволяющих отличить их от поддельных паспортов. В 2002 г. китайская международная авиатранспортная компания и восточная авиатранспортная компания подписали с французской полицией соглашение о репатриации. По этому соглашению при обнаружении человека, у которого нет законных документов и который прибыл на французскую территорию на самолете двух компаний, указанные компании не только берут на себя все расходы по репатриации, но и при наличии отягчающих обстоятельств могут нести уголовную ответственность.

16 июля 2001 г. Китай и Россия в г. Москве подписали Договор о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве, ст. 20 которого предусматривает, что Китай и Россия будут совместно бороться с незаконной миграцией, в том числе бороться с лицами, которые через свою территорию незаконно перевозят физических лиц.

В целях повышения уровня взаимодействия обоих государств в сфере регулирования миграционных процессов, в том числе в области совершенствования договорно-правовой базы сотрудничества, упорядочения миграционных потоков, регулирования внешней трудовой миграции, обеспечения законных прав и интересов мигрантов, принятия согласованных мер по предупреждению и борьбе с незаконной миграцией, 20 марта 2006 г. Россия и Китай создали совместную рабочую группу по вопросам миграции*(8). С российской стороны в рабочую группу вошли представители МВД, МИД, ФСБ, Минздравсоцразвития и Минэкономразвития. С китайской стороны в состав рабочей группы вошли представители МИД, Министерства общественной безопасности, Министерства труда и социального обеспечения и Министерства коммерции. Основными направлениями деятельности рабочей группы являются подготовка предложений по совершенствованию нормативной базы обоих государств в области миграции, укрепление сотрудничества сторон в сфере предупреждения незаконной миграции, обмен информацией о методах и способах пограничного контроля, совершенствование механизма защиты законных прав и интересов мигрантов.

15-21 марта 2007 г. в г. Пекине в преддверии российско-китайской встречи на высшем уровне состоялось второе заседание Совместной рабочей группы по вопросам миграции. Одним из итогов заседания российско-китайской рабочей группы явилась договоренность сторон о разработке в течение 2007 г. проекта межправительственного соглашения, регулирующего мероприятия в области облегчения законных контактов граждан и сотрудничества в борьбе с незаконной миграцией*(9).

Китайские и российские государственные деятели обратили внимание на миграционные проблемы. 26 марта 2007 г. Председатель КНР Ху Цзиньтао и Президент РФ Владимир Путин подписали в г. Москве Совместную декларацию КНР и России, еще раз подтвердив результаты сотрудничества России и Китая в сфере миграционной политики. В ст. 12 Декларации зафиксировано: "Уверенно развивается китайско-российское сотрудничество в сфере миграции. Успешно работает Совместная рабочая группа по вопросам миграции. Стороны намерены продолжать взаимодействие в области борьбы с незаконной миграцией, активно предпринимать эффективные меры, содействующие контактам между гражданами обеих стран".

21-22 мая 2009 г. в г. Москве состоялось III заседание российско-китайской Совместной рабочей группы по вопросам миграции. В ходе встречи обсуждались вопросы совершенствования договорно-правовой базы сотрудничества России и Китая в сфере миграции, борьбы с незаконной миграцией. Состоялся обмен мнениями по укреплению российско-китайского сотрудничества в сфере трудовой миграции, включая нормативные правовые акты, касающиеся иностранных трудовых мигрантов, защиты законных прав и интересов трудовых мигрантов. По итогам обсуждения стороны подписали Протокол заседания рабочей группы, разработали и одобрили рекомендации по вопросам облегчения законных контактов граждан и сотрудничества в области борьбы с незаконной миграцией*(10).

14-15 ноября 2002 г. Китай и Европейский Союз провели в г. Пекине международную конференцию, тема которой касалась борьбы с незаконными иммигрантами. На конференции прозвучало немало предложений по борьбе с незаконными мигрантами. Присутствующие на конференции согласились с тем, что Китай и Европейский Союз должны укреплять сотрудничество в сфере борьбы с незаконной миграцией.

В Китае было принято решение совершенствовать миграционное законодательство. Во многих странах мира давно приняты и действуют специальные миграционные законы, выступающие важным средством регулирования миграционных правоотношений. Этот опыт следует учесть и китайскому законодателю.

В настоящее время в Китае не существует и специального органа, который занимался бы исключительно проблемами миграции. Многочисленные государственные органы, управляющие миграционным процессом в Китае, плохо скоординированы между собой, зачастую дублируют одни и те же функции или, наоборот, оставляют без должного внимания отдельные звенья сложного миграционного процесса. Все это снижает эффективность реализации миграционной политики в КНР. Создание специальной миграционной службы позволило бы устранить отмеченные недостатки и, как следствие, повысить результативность борьбы с незаконной миграцией в Китае.

Библиографический список

Изменение и применение Уголовного кодекса КНР / под ред. Гао Цзянси. 1997.

Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2009.

Цзянь Хайшань. Влияние старения демографии на миграционную политику // Вестник демографического административного и кадрового института в Наньцзин. 2009. N 2.

Л. Чанхай,

старший преподаватель Института изучения России при Хэйлунцзянском

университете (КНР), кандидат юридических наук

А.И. Коробеев,

заведующий кафедрой уголовного права Дальневосточного государственного

университета, доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2010 г.

------------------------------------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владивосток, 2009. С. 14.

*(2) См.: Цзянь Хайшань. Влияние старения демографии на миграционную политику // Вестник демографического административного и кадрового института в Наньцзин. 2009. N 2. С. 30 (на китайском языке).

*(3) См.: Там же. С. 30.

*(4) См.: Еженедельник китайской новости. 2009. 17 авг.

*(5) См.: Изменение и применение Уголовного кодекса КНР / под ред. Гао Цзянси. 1997. С. 667.

*(6) См.: Ежедневная газета в Гуанчжоу. 2009. 13 дек.

*(7) См.: Трудные задачи по предупреждению и борьбе с незаконной миграцией, которые стоят перед Китаем // Сайт Даиан. 2004. 22 окт.

*(8) URL: http://www.rian.ru/society/ 20060320/44556050.html (дата обращения: 07.12.2009).

*(9) URL: http://www.fms.gov.ru/about/coo-peration/detail.php?DETAIL_ID=2411 (дата обращения: 07.12.2009).

*(10) URL: http://www.fms.gov.ru/press/news/news_detail.php?ID=28317 (дата обращения: 07.12.2009).