Модернизация российского землепользования на основе взаимодействия государственных и рыночных механизмов управления земельными ресурсами (Н.В. Комов, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 8, август 2010 г.)

Модернизация российского землепользования на основе взаимодействия государственных и рыночных механизмов управления земельными ресурсами

В статье рассмотрены современные проблемы российского землевладения и землепользования. Предложена модель вовлечения земли через капитализацию земельной ренты в активный экономический оборот. Затронута проблема изрезанности сельскохозяйственных угодий посторонними линейными объектами, установления особых режимов использования данных земель. Приведен опыт Китая и Германии проведения землеустройства в рамках реализации земельной политики.

Россия - великая мировая земельная держава. Она имеет уникальную историческую возможность обеспечить не только себя, но и значительную часть жителей планеты высококачественными продуктами питания. В соответствии с Доктриной продовольственной безопасности к 2020 г. на столе каждого россиянина должны быть в достатке основные виды отечественного продовольствия.

Проблема столь серьезна и важна, что от ее решения зависит не только продовольственная, но и в целом безопасность страны. По поручению Президента РФ Д.А. Медведева разрабатывается план претворения в жизнь намеченных мер. Понятно, что без вовлечения земельного фактора в аграрном секторе в активный экономический оборот эта наиважнейшая государственная задача практически невыполнима.

Поэтому сегодня вопрос о том, как дальше решать земельные проблемы, в каком направлении и в какой последовательности, уже не стоит. Его надо безотлагательно решать. Прежде чем изложить основные направления их решения, остановлюсь на одном очень важном моменте. В последнее время укоренилось мнение и, особенно во властных структурах, да и в "ученом" мире и даже среди аграрников, что земля - это недвижимость, или точнее, вещь.

Нет. Земля - это объект, созданный природой. Она бесценна. Земля - реальный объект. Она вечна. Земля первична. И право на землю имеют все люди. Все, что находится внутри и на ее поверхности, является лишь составной частью Земли. А это наши богатейшие минерально-сырьевые ресурсы и все объекты недвижимости, включая отдельные земельные участки.

А вот земельный же участок - это недвижимая вещь, которую формирует человек. Земельные участки имеют цену и стоимость. Земельный участок - виртуальная реальность: его границы не имеют толщины, а сам он - результат установленных процедур определения его характеристик и внесения их в кадастр.

Земельный участок существует временно до тех пор, пока он не будет разделен, слит с другими участками, изменен в границах.

Земельный участок - вторичен. Он является составной частью Земли. И право на него имеет только часть объектов гражданского общества.

Все это я говорю лишь с одной целью - еще раз напомнить, что первично и что вторично при принятии решений, связанных с землепользованием, а точнее, с "землепользованием" и "землехозяйствованием" на ней.

Земельный кодекс Российской Федерации еще в 2001 г. установил, что все объекты недвижимости следуют судьбе земельных участков. А еще законодательно уставлено, что наиболее ценными, а точнее бесценными, являются земли сельскохозяйственного назначения. И они подлежат особой охране государством.

Отсюда вытекает, что вопросы землепользования, земельная политика, земельные отношения во всех экономически развитых странах составляют основу экономической, социальной и политической стабильности государства. И в случае их неправильного решения, особенно в рыночной экономике, последствия могут быть непредсказуемыми.

Земельные проблемы нужно рассматривать только в единстве. Земля - это территория государства, а права его граждан на землю - основа благополучия общества. Вся мировая история подтверждает, что национальное государство только тогда суверенно, если оно имеет абсолютный контроль над территорией в пределах четко установленных границ, и с учетом интересов всех граждан решает социальные, экономические, экологические и другие проблемы. Стабильность государства оценивается по степени воздействия его земельной политики на экономическую эффективность и социальную справедливость. Страны, которые более справедливо решают земельные вопросы, обладают более высоким потенциалом экономического развития.

Все это еще раз подтверждает, что в рыночных условиях проводимая государством земельная политика должна опираться на четкое взаимодействие государственных и рыночных механизмов управления земельными ресурсами. Остановлюсь на главных из них. И, прежде всего, на огромной роли земельной ренты, которая для России с ее обширными территориями является одной из основных составляющей ее стабильного развития.

Земельная рента - это никем не заработанный лично доход, и только она служит основой экономической и финансовой системы государства. Исходить здесь надо из того, что земля - это планета, и как природный объект существует независимо от человека и без нашего участия в дар всему обществу бесплатно отдает огромный экономический потенциал. Одновременно земля - это почва и пространственный базис. И как объект хозяйствования она отражает экономические отношения. Земля одновременно служит местом и условием жизни людей. В этом состоит ее социальная роль. Как территория земля обеспечивает политическую функцию государства. А это означает, что она является важнейшим элементом стратегического плана модернизации и возрождения России и в итоге создания фундамента сильного гражданского общества. При таком подходе земля изымается из сферы политики и направляется в плоскость культуры, науки, образования, где она всегда объединяла и объединяет людей на основе их общих интересов. Еще в 1999 г. В.В. Путин в статье "Минерально-сырьевые ресурсы в стратегии развития российской экономики" отметил: "В дальнейшем следует предусмотреть уменьшение числа налогов и переход в основном к рентным платежам, повысить эффективность государственного управления природопользованием, укрепить экономические основы федерализма в области отношений собственности на природные ресурсы, усилить административную и уголовную ответственность за нарушения природно-ресурсного законодательства, обеспечить соблюдение национальных интересов при привлечении иностранных инвестиций".

В России сегодня есть все необходимое для осуществления такой государственной земельной политики. Великие ученые-экономисты неоднократно предупреждали нас, что первопричина многих экономических проблем кроется в бесконтрольном "земельном рынке", а также в способе присвоения дохода от земли между людьми, где основная составляющая - земельная рента. Известный политик Уинстон Черчилль еще в 1909 г., когда либеральное правительство Великобритании предлагало реформировать земельный рынок, говорил: "Монополия на землю не единственная из существующих монополий, однако это самая значительная монополия, постоянная монополия, это мать всех других монополий". Япония, например, в модернизацию своей социальной системы включила земельную ренту. И уже в конце 1870-х годов ее национальный доход почти на три четверти формировался на основе ренты. В результате были созданы оптимальные экономические и социальные условия для всех членов общества.

Одновременно с модернизацией землепользования государство должно внести существенные изменения и в налоговую политику. Нарушение оптимального баланса в земельной и налоговой политике приводит к социальному расслоению общества и деформации экономики. А главное - не оправдываются надежды людей на улучшение жизненного уровня. В России в начале XXI в. есть огромные возможности поправить действующие и принять новые земельные и другие законы, позволяющие россиянам свободно жить на своей земле без излишнего риска, свободно трудиться на ней и вкладывать в нее капиталы. Но для этого на государственном уровне нужно принять соответствующие решения, позволяющие получить большую экономическую самостоятельность нашим регионам, и основные доходы направлять на развитие территорий, и прежде всего сельских. В этом как раз и очень важна роль управляемого государством земельного оборота на селе, ведь сельские территории являются еще и главным системообразующим фактором государства российского.

Сегодня россияне возлагают большие надежды на рассматриваемый закон о совершенствовании, а точнее исправлении огромных ошибок в проведении земельных преобразований на селе в последние годы. Нужен четкий механизм государственного регулирования земельного оборота. Действующие механизмы малоэффективны и наносят огромный вред и обществу и государству. В нем процветают спекуляция, коррупция и разбазаривание национального достояния. Земельный оборот на селе - это не-обязательно и далеко не главное продажа и покупка земли в ее вещном, натурально-физическом виде, которые завершаются отчуждением земли как объекта собственности. Не менее важным в рыночных условиях является отчуждение только прав на функцию ее использования, т.е. переход прав хозяйственного использования земельных участков от одних субъектов к другим. К великому сожалению, это право у нас практически не применяется. Земельный оборот на селе как очень важная государственная структура должен развиваться и укрепляться лишь при одном условии - он должен работать на сельские территории и крестьян.

В странах с рыночной экономикой введены очень жесткие регламенты при использовании сельской земли. К примеру, приобрел участок в собственность под строительство - в установленный срок построй, если не построишь, местные власти через суд его отберут и выставят на торги. В результате земля не пустует, а включается в эффективный оборот.

Следует законодательно установить, что земля через ее капитализацию в обязательном порядке должна стать базовым активом всей финансовой системы страны. В этом случае во всех видах земельного оборота, будь то земельные участки или земельные доли, наряду с самой землей будет участвовать капитал, который просто так не украдешь, не спрячешь и не утаишь. Он в меньшей мере подвержен криминализации и множеству ненужных, а зачастую и вредных административных барьеров. Даже где-то это и будет, то такие противоправные действия караются по совершенно иным более жестким законам. Да и экономические, и финансовые отношения строятся на совершенно иных принципах. И тогда земля как важнейший природный и экономический ресурс во многом не будет зависеть от финансовой системы, а наоборот, она будет зависеть от земли. Приняв такие решения, селяне получат немалые дополнительные средства на обустройство и повышение плодородия земли. А многие страны эти средства направляют еще и на образование, науку, медицину и решение других социально важных задач на селе.

Еще одна проблема. Практически все сельские территории вдоль и поперек изрезаны нефте- и газопроводами, электросетями, дорогами и т.д. А что имеют от этого селяне? Да практически ничего, кроме огромных неприятностей. А в той же Америке в районах нефтегазовых месторождений землевладелец, продав земельный участок или сдав в аренду, до начала освоения получает значительную часть от проектной стоимости всего объема добычи нефтегазовых компаний. Такую практику давно надо бы применить и у нас.

Отсутствие рыночных механизмом на селе не позволяет получать огромные средства в местные бюджеты, а соответственно и развивать сельские территории. Для этого нужно применить гражданское законодательство. Допустим, у сельского собственника изымается земельный участок для государственных и муниципальных нужд (строительство дорог, нефте- и газопроводов, электросетей и линий связи и других объектов). В этом случае применяется выкупная цена, а не рыночная стоимость, как многие считают. Выкупная цена - это плата за земельный участок, изымаемый для государственных и муниципальных нужд. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем объекта недвижимости, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. Как показывает мировой опыт, да и наши расчеты, выкупная цена как минимум в 2-3 раза превышает рыночную стоимость земельного участка. У нас же, как правило, расчеты делаются по рыночной стоимости. А где же остальные главные составляющие? Средства, необходимые для изъятия земель у сельских собственников для государственных и муниципальных нужд, должны в обязательном порядке предусматриваться во всех уровнях бюджетов (федеральном, субъектов Федерации и муниципальных).

Немаловажное значение в эффективном землепользовании играют сервитуты, т.е. ограничения и обременения в использовании земельных участков другими организациями. Они законодательно должны устанавливаться при проектировании охранных зон особо охраняемых объектов. Цена вопроса очень велика. За ограничения и запреты в использовании земли в этих зонах и за недополученную продукцию сельские товаропроизводители должны по закону получать немалые средства. Делается ли это у нас? Да практически нет.

Важным институтом должна стать система взаимодействия земельного потенциала с банковским капиталом и другими финансово-кредитным учреждениями. Во многих странах земельные активы и банковский капитал очень тесно взаимодействуют. Это взаимодействие обеспечено надежной нормативно-правовой базой и жестко контролируется государством. Наиболее эффективно такая система применима в агропромышленной сфере, жилищном строительстве и предпринимательской деятельности. Она прекрасно работает в Китае, где эти и многие другие наиважнейшие государственные земельные проблемы реализует мощная государственная земельная служба страны, прекрасно обученная и оснащенная.

Всего в Китае работает около 200 тыс. специалистов-земельщиков, подчеркиваю, специалистов, а не работников. Но что особенно важно, в частности для наших финансовых органов, в государственных структурах работают лишь около 20 тыс. человек. Это ли не прекрасный пример государственного подхода в управлении главным национальным достоянием в условиях рыночной экономики.

В систему управления земельными ресурсами Китая входят: институт развития землепользования; институт землеустройства; институт развития управления недвижимостью; институт межевания и планирования; центр развития образования. И у нас землей должен управлять один государственный орган. Сегодня же земельными ресурсами правят Минэкономразвития, Минсельхоз, Минобороны, Минприроды, Росимущество, Росреестр, Рослесхоз, Росстрой. Единого органа по реализации государственных функций по охране и рациональному использованию каждой пяди единой и неделимой российской земли в стране нет. Кстати, в странах, где давно функционируют единые земельные органы, государство имеет огромные бюджетные поступления от земельных платежей. В Швеции, например, от деятельности земельной службы страна получает не менее четверти валового национального продукта.

А теперь о главном действии человека на земле, без которого невозможно создавать для живущих на ней человеческие блага - о землеустройстве.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Казалось бы, законодательно все решено, и землеустройству как мероприятию государственного планирования использования земли на всей ее территории отведено достойное место.

Ведь только землеустройство как комплексное мероприятие через схемы и проекты непосредственно влияет на стратегию развития всей страны и отдельных ее регионов и муниципалитетов. Земля представляет единую и неделимую территорию страны, и землеустроительные действия на ней должны быть государственными и обязательными. Межевание же отдельных земельных участков - это лишь небольшой винтик единого земельного механизма и проводится оно по желанию землепользователей. Так установлено российским законодательством. В Англии, например, промежевано только около четверти земельных участков, а права на них оформлены.

Это также приемлемый для нас опыт. Тем более, сегодня при наличии современных технологий на межевание отдельных участков нет необходимости тратить ежегодно не одну сотню миллиардов рублей. Очень сильно и неоправданно это бьет по карману наших граждан, и особенно селян.

Землеустройство как важнейшее государственное мероприятие проводится во всех странах независимо от форм собственности на землю. В Германии, например, давно принят специальный Закон о землеустройстве, который установил, что землеустройство проводится под руководством властей и проведение землеустройства осуществляется как особо срочное мероприятие.

Автор данной статьи специально привел Китай и Германию, в которых разные формы земельной собственности (государственная и частная), а цель одна - эффективно использовать главное национальное достояние не только сегодня, но и беречь землю для будущих поколений. В России же в угоду "неуправляемому земельному рынку" и частному межеванию наиболее ценных земельных участков целенаправленные государственные землеустроительные действия не проводятся. А ведь мы знаем, что нельзя без хорошо продуманного детального проекта построить добротный дом, а тем более невозможно в несуществующем доме разместить пол, потолок, окна и двери, да еще и мебель. Ведь впопыхах все можно попутать. Хорошие и умные хозяева так не поступают.

Сегодня, наведя порядок на обширных сельских территориях, да плюс еще на лесных землях, а это практически вся Россия, государство будет иметь то, о чем мечтают россияне - достойную жизнь на земле. А это огромная ответственность.

Поэтому землеустроительные действия проводиться должны высококвалифицированными специалистами - земельщиками, которые всегда были на Руси (межевые, землемеры, землеустроители). Сегодня землеустроители - это архитекторы комплексного обустройства всей российской земли.

Они и экономисты, и юристы, и экологи, и строители, и управленцы.

Без их участия невозможно обеспечить модернизацию не только российского землепользования, но всей экономической системы нашего государства, которое зовется великой Россией.

Н.В. Комов,

доктор экономических наук,

профессор, академик Россельхозакадемии,

научный руководитель Центра "Земля и недвижимость"

Российской академии Государственной службы

при Президенте Российской Федерации,

почетный землеустроитель России

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 8, август 2010 г.