Качество и эффективность кадастровых работ: теория и практика (А.А. Старков, "Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 8, август 2010 г.)

Качество и эффективность кадастровых работ: теория и практика

В статье рассмотрены современные проблемы информационного обеспечения кадастра недвижимости, найдены критерии оценки качества кадастровых данных, предложены пути повышения эффективности в целом проведения кадастровых работ.

Состояние проблемы

Возвращение в России частной собственности на земельные участки ("землю") и платы за них потребовало создания надежной кадастровой системы, обеспечивающей точность входящих в нее кадастровых работ, предоставление физическим и юридическим лицам качественных услуг по постановке на кадастровый учет земельных участков и других объектов недвижимости, предоставление по запросам заявителей кадастровой информации.

Поиски такой кадастровой системы ведутся уже более 15 лет, но, как свидетельствует практика, действующая система еще далека от совершенства и вызывает серьезные нарекания населения. Много недостатков и прямых нарушений законодательных актов и просто преступлений имеет система предоставления и изъятия земельных участков. Массовым явлением стал самозахват земельных участков и самовольное строительство на них, строительство или приобретение зданий с нарушением земельного и градостроительного законодательства. Значительная часть земельных участков используется не по назначению, не эффективно или вообще не используется. Постановка земельных участков на кадастровый учет идет медленно, еще ниже темпы постановки на кадастровый учет зданий. Границы поставленных на кадастровый учет земельных участков во многих случаях не соответствуют фактическим. Поступления от земельных налогов составляют незначительную часть от общих поступлений в местные бюджеты (12-17%). В целом действовавшие с начала земельных реформ кадастровые системы характеризовались низким качеством и эффективностью.

В общем значении качество - это совокупность свойств, признаков, отличающих один предмет или явление от других. Как философская категория, качество должно отражать существенные, всеобщие свойства, признаки и отношения явлений действительности. Качество - относительно и определяется сравнением достигнутых значений с новыми или нормативными, а также стабильностью показателей.

Качество кадастра характеризуется совокупностью свойств, выражающих сравнительную значимость и результативность отдельных видов этих работ и кадастровой системы в целом для государства, а также степенью полезности предоставляемой кадастровой информации, простотой и надежностью оказываемых государственных услуг для потребителей.

Одно из главных назначений кадастровой системы состоит в оказании государственных услуг. Известно, что люди судят о качестве органов государственной власти не по заявлениям и декларациям, а по фактическим (не отчетным) результатам их деятельности. В зависимости от поставленных целей, уровня развития кадастровых работ и их значения в жизни общества требования к качеству кадастровых работ повышаются, что находит отражение в новых показателях и характеристиках. С ростом требований к качеству результатов кадастровых работ совершенствуется организационная структура кадастра, технология и средства выполнения кадастровых работ, способы получения информации, изменяется содержание документации и способы ее хранения, способы и средства передачи информации. Возрастают требования к подготовке кадров, научным исследованиям. Об этом свидетельствует, в частности, многолетняя история кадастровых работ в мире и в нашей стране.

Кадастровые работы постоянно видоизменялись во всех странах, хотя не всегда в лучшую сторону, особенно в части их качественных показателей. Кадастры в разных странах до настоящего времени все еще существенно отличаются по форме и содержанию, что вызвано размерами государства, национальными особенностями, традициями, накопленным опытом, достижениями в организации кадастровых работ и применяемых средствах. Общепринятой рациональной кадастровой системы до настоящего времени не создано. Не сформировалась и наука о кадастрах - кадастроведение. Практика существенно опережает научные исследования.

Решения по изменению содержания и порядка выполнения кадастровых работ осуществляются директивными органами. В нашей стране в последние 15 лет они осуществлялись без должного научного обоснования, в основном с оглядкой на заграницу или простым копированием зарубежного опыта.

Задачи, которые ставит государство перед кадастровой системой на каждом этапе ее развития, нередко опережают уровень развития общества и его экономики, что затрудняет достижение этих задач и прежде всего в части ожидаемых качественных показателей. В результате иногда с небольшим интервалом времени одна кадастровая система следует за другой, полностью или в большей степени замещая предыдущую, что имело место в стране за последние годы. Практически ни одна из применявшихся кадастровых систем в полном объеме не работала и не решила поставленных перед ней задач.

Показатели качества кадастровой информации

Теорией и практикой выработаны следующие общие показатели успешной системы кадастра:

- полнота (как по объектам учета, так и по объему учитываемых сведений) данных кадастра;

- точность и достоверность данных кадастра;

- увязка с системой координат, единой для учетного округа, а лучше с национальной системой координат;

- простые и ясные правила постановки на кадастровый учет и предоставления внесенных в государственный кадастр сведений:

способность к восприятию новых задач и возможность сопряжения с другими базами данных [1, 2]. Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости" (ФЗ о ГКН) дополняет эти показатели следующими: обеспечение общедоступности и непрерывности актуализации содержащихся в кадастре сведений, сопоставимость кадастровых сведений со сведениями, содержащимися в других государственных информационных ресурсах [3, ст. 4 ч. 1]. Важное значение имеет также оперативность выполнения кадастровых работ, степень охвата кадастровым учетом и налогообложением объектов недвижимости.

Полнота информации является важным признаком успешного кадастра независимо от его вида. В значительной степени с ней связано достижение целей кадастра. В кадастре недвижимости - это налогообложение и надежность обеспечения прав собственников на объекты недвижимости. От полноты кадастровой информации во многом зависит эффективность управления недвижимостью, решение градостроительных и других задач. Однако это вовсе не означает необходимости включения в кадастр возможно большего объема сведений. При построении кадастровой системы, как и при карточной игре в "очко", плох как перебор, так и недобор сведений. Перебор кадастровых сведений усложняет и удорожает кадастровые работы как для государства, так и для физических и юридических лиц. Недостаток кадастровых сведений снижает эффективность кадастрового учета, полноту налоговых сборов, снижает степень защищенности прав на объекты недвижимости. В Федеральном законе "О государственном кадастре недвижимости" предусмотрен явный перебор сведений об объекте недвижимости. Прежде всего это относится к сведениям о кадастровых номерах, адресах объектов недвижимости, категории земель, к излишне подробным сведениям о здании или сооружении, к неоправданному усложнению межевого плана.

Сбор сведений и документов, установленных Федеральным законом для постановки объекта недвижимости на кадастровый учет, возложен на заявителя и требует значительных средств и времени. Не спасает положение с перебором сведений подразделение их на основные (уникальные характеристики объекта недвижимости) и дополнительные. Значительно перегружены сведениями межевой и технический планы. Излишним представляется состав необходимых для кадастрового учета документов (ст. 22 Федерального закона), прежде всего в части п. 8-10. Перебор кадастровых сведений снижает полноту кадастра по объектам учета. Это обстоятельство усугубляется также необязательностью постановки объекта недвижимости на кадастровый учет и изменений объекта недвижимости (ч. 3 и 4 ст. 16 Федерального закона).

Кадастровая информация состоит из графических и семантических сведений и документов. Графическая информация представляется в виде кадастровых планов, схем, чертежей.

Понятие "точность кадастровой информации" относится к точности определения координат характерных точек границ земельных участков и их частей, площадей земельных участков и объектов на них, составлению кадастровых планов и чертежей земельных участков при проведении топографо-геодезических работ. При этом проводится сопоставление выполненных расчетов с нормативными требованиями, установленными инструкциями по межеванию земель, по топографической съемке в масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000, 1:500, СНиП по инженерным изысканиям для строительства. Точность определения координат пунктов опорной межевой сети, государственной геодезической сети или координат характерных точек границ земельных участков в межевом плане, значение площади земельных участков определены утвержденной формой межевого плана.

Требования к точности топографо-геодезических работ периодически корректируются. Например, в настоящее время к обоснованию точности определения положения вершин земельных участков применяется два подхода. При первом подходе требования к их точности определяются требованиями к точности составления кадастровых планов. Этот подход основан на отображении результатов измерений на твердых носителях, которыми являются бумажные карты и планы. В настоящее время основным носителем топографической информации становится цифровая карта (план) или цифровая модель местности. В этом случае точность метрических характеристик целиком определяется точностью съемки и не зависит от масштаба отображения на устройствах визуализации. В связи с этим более целесообразно применять второй подход - экономический, при котором к метрическим характеристикам объектов картографирования следует подходить с позиций технологических и экономических требований [4]. При этом к точности съемки следует подходить дифференцировано, в зависимости от ценности земель, преобладающего размера контуров участков, насыщенности отображаемой территории инженерными коммуникациями, заинтересованности собственников в возможно более точных размерах принадлежащих им земельных участков и др.

Показатель "достоверность кадастровой информации" относится к семантическим данным и прежде всего к документам, необходимым для кадастрового учета объекта недвижимости (ст. 22 ФЗ о ГКН), к сведениям об объекте недвижимости и сведениям, внесенным в государственный кадастр недвижимости и представляемым по запросам заинтересованных лиц (ст. 14 ФЗ о ГКН). Достоверность кадастровой информации характеризует подлинность перечисленных сведений и документов.

Проверка подлинности (действительности) поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти производится федеральным органом в области государственной регистрации при проведении им государственной регистрации прав (Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ, ст. 3).

Орган кадастрового учета устанавливает соответствие представленных документов по составу, форме и содержанию требованиям ФЗ о ГКН.

Однако ни орган кадастрового учета, ни орган государственной регистрации не проверяют законность предоставления и использования земельных участков. Решение этих вопросов полностью отдано на откуп органам власти на местах, а именно здесь имеют место наиболее крупные и массовые нарушения в использовании земель. Законность предоставления земельных участков следует тщательно проверять или передать вышестоящим органам. Земельная реформа в целом не привела к ожидаемому повышению эффективности использования земель, ради чего она и была осуществлена.

Качество кадастровых работ

Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости" к кадастровым работам относятся работы по подготовке кадастровым инженером следующих документов: межевой план, технический план и акт обследования (ст. 1 п. 4, ст. 37). Однако это только часть кадастровых работ, задачей которых является подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления учета сведения о недвижимом имуществе. По существу это геодезические работы по межеванию земельных участков и работы по технической инвентаризации зданий и сооружений или снятию их с учета по тем или иным причинам.

Но к кадастровым работам относятся также работы по ведению кадастра недвижимости: прием органом кадастрового учета документов, проверка соответствия их состава и содержания требованиям ФЗ о ГКН, внесение этих сведений в реестр объектов недвижимости, ведение кадастровых дел и кадастровых карт. К кадастровым работам относятся также подготовка решений об осуществлении кадастрового учета или решений об отказе в осуществлении кадастрового учета, подготовка кадастрового паспорта, кадастровой выписки об объекте недвижимости, подготовка документов, предоставляемых по запросам заинтересованных лиц сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости. Все это не менее сложные работы, которые должны выполняться квалифицированными специалистами и от которых зависит качество кадастровой системы в целом. То есть к кадастровым работам относится полный их комплекс: сбор, регистрация хранение, предоставление, распространение кадастровых данных.

Органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений на указанные виды работ разработаны (или разрабатываются) формы соответствующих документов, требования к составу сведений таких документов, порядок их разработки, а также способы и формы их представления, в том числе в электронной форме. Выполнение кадастровых работ в строгом соответствии с указанными формами и соблюдение требований к составу документов обеспечивают их качество. Допущенные при этом технические ошибки и ошибки в документах, воспроизведенных в кадастре, снижают качество кадастровых работ, затрудняют ведение документации в электронном виде и сводимость показателей на разных уровнях (субъект Федерации, Российская Федерация). Характер возможных ошибок и порядок их исправления указаны в ст. 28 ФЗ о ГКН. К техническим ошибкам следует также отнести и ошибки при "ручном" вводе информации. Во многом эти ошибки возникают в результате превышения норм времени непрерывной работы операторов на компьютере в течение рабочего дня. Существенно снижает качество кадастра противоречивость и несопоставимость информации в электронном виде и на бумажных носителях реальной ситуации (объектам в натуре). Прежде всего это касается так называемых ранее учтенных объектов недвижимости и оформления в упрощенном порядке прав на объекты недвижимости в соответствии с законом "о дачной амнистии". А в соответствии с этим порядком только в 2008 г. было зарегистрировано более 1 млн. 483 тыс. прав граждан на объекты недвижимого имущества.

Качество государственных услуг

Важнейшие требования, предъявляемые к кадастру недвижимости, - повышение качества, доступности и оперативности предоставляемых гражданам и организациям государственных услуг в сфере кадастрового учета недвижимости, формирования пространственных данных, государственной регистрации прав.

В целях обеспечения качества государственных услуг в первую очередь необходимо установить и довести до потребителей (и не только на соответствующем сайте, поскольку персональными компьютерами и Интернетом в настоящее время пользуется даже в городах незначительная часть населения и никогда им не будут пользоваться все 100% населения страны и даже, если 0,5% населения не смогут воспользоваться электронными услугами, необходимо, как подчеркивает Президент РФ Д.А. Медведев, заботиться и о них, так как это же наши люди) весь перечень услуг, оказываемых федеральными и территориальными органами единой службы государственной регистрации, кадастра и картографии (функционирующих в настоящее время и формируемых), а также условия их оказания.

Качество государственных услуг должно обеспечиваться всеми органами формируемой Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и не только государственными, но и индивидуальными предпринимателями, а также работниками саморегулируемых организаций в сфере кадастровой деятельности. Для этого должна быть создана эффективная система контроля качества оказываемых государственных услуг по каждому виду кадастровых работ, из которых складывается результативность и легитимность деятельности Службы в целом.

Качество государственных услуг непосредственно связано с созданием эффективной регистрационно-учетной технологии, прежде всего на основе формирования единого процесса, интеграции информационных ресурсов и внедрения системы электронного документооборота, а также качества административно-управленческой деятельности объединяемых систем.

Важным показателем качества услуг является их гарантированная доступность. Под доступностью услуги понимается как территориальная доступность, так и полнота ее оказания. Территориальная доступность услуги непосредственно связана с формированием оптимальной организационной структуры объединенного ведомства и территориального размещения офисов приема с учетом природно-климатических условий, развития транспортной сети, людности региона, рыночной стоимости земель, наличия квалифицированных кадров и др. Задача формирования состава, видов и расположения офисов на территории субъекта РФ должна решаться в каждом конкретном случае. При этом, по мнению авторов работы [5, с. 16], следует исходить из следующих критериев:

- активность рынка недвижимости;

- транспортная доступность;

- комбинация данных критериев.

В 2009 г. была разработана Концепция создания единой федеральной системы государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. Концепция направлена на повышение качества государственных услуг, открытости и "понятности" процедур регистрации и учета для граждан. Определены приоритетные направления, сроки и этапы их реализации, план подготовки нормативных правовых актов, а также план организационных мероприятий.

Срок реализации первоочередных мероприятий - до 2012 г., долгосрочных - до 2014 г.

Определены следующие приоритетные направления [6, с. 6]:

- объединение процедур по принципу "одного окна";

- развитие электронных услуг и создание единой информационной системы;

- объединение организационных структур существующих систем регистрации и кадастра;

- создание федеральных автономных учреждений по оказанию учетно-регистрационных услуг;

- переход от технического к кадастровому учету зданий, помещений и сооружений;

- создание системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров.

Повышение качества услуг связано с повышением качества обслуживания потребителей услуг - граждан и организаций, являющимся пока больным местом в действующей кадастровой системе. Уровень обслуживания вызывает большие нарекания со стороны клиентов. Это и огромные очереди, в результате чего заявители теряют много времени. Это неразбериха и "нервотрепка" как посетителей, так и сотрудников кадастровой службы. Это и низкий (а скорее, никакой) уровень сервисного обслуживания посетителей, часами ожидающих своей очереди.

В этой связи заслуживает внимания нововведения в ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Оренбургской области. Здесь заявители могут получить информацию о продвижении своих обращений посредством интернет-услуги, доступной на сайте. Для удобства заявителей в учреждении установлена web-камера, работающая в режиме реального времени в сети Интернет. Полученное видеоизображение отражает реальную обстановку в зале ожидания, позволяя гражданам убедиться в отсутствии очередей. Система видеонаблюдения введена в отделе приема-выдачи, ведется запись не только изображения, но и звука, что позволяет осуществлять контроль за работой сотрудников ФГУ ЗКП и успешно разрешать спорные ситуации. Внедрена также система информирования SMS-уведомлениями о готовности документов. Все это позволяет экономить время заявителей и сотрудников ФГУ ЗКП. В настоящее время на государственном уровне решен вопрос о возможности предоставления заявлений о постановке на кадастровый учет объектов недвижимости по почте. Однако более эффективными могут быть подача заявлений и предоставление подготовленных документов кадастровыми инженерами, которые должны иметь утвержденные электронные подписи, что не доступно и не нужно основной массе заявителей.

Эффективность кадастровых работ и кадастровой системы

Повышение качества отдельных видов кадастровых работ и кадастровой системы в целом следует рассматривать во взаимосвязи с достигаемыми при этом результатами, т.е. эффективностью как экономической, так и социальной. При этом далеко не априори (т.е. независимо от опыта) достигается положительный результат. Поэтому ожидаемая эффективность от принятия тех или иных действий должна быть апостериорной (т.е. приобретенной опытным путем).

Перечисленные выше новации, направленные на повышение качества услуг, связаны со значительными инвестициями на приобретение техники, программное обеспечение, подготовку кадров, совершенствование действующего законодательства. А эти инвестиции не всегда, не везде и не сразу окупаются. Так, в крупных городах, где значительная часть населения имеет компьютеры и средства на пользование Интернетом, эти затраты со временем окупятся, а в небольших городах и тем более в сельской местности - нет. Значит, должны действовать старые и новые технологии, а это дополнительные затраты.

Повышение качества услуг неизбежно приведет к росту их стоимости, и если небольшая часть населения сможет ими воспользоваться, то основная часть, представленная бедными слоями населения, не сможет. Ведь и сегодня многие граждане не ставят на кадастровый учет свою недвижимость в связи с дороговизной услуг, и вопрос сдвинулся с места только после принятия решения "о дачной амнистии" и установления предельных максимальных цен на кадастровые работы в зависимости от видов объектов недвижимости и других факторов. Следовательно, значительная часть недвижимости не будет зарегистрирована, а это не позволит увеличить налоговую базу. Незарегистрированную недвижимость специалисты называют "мертвым капиталом", т.е. она не будет приносить дохода.

По приблизительным расчетам на создание единого кадастра недвижимости потребуется около 100 млн. долл., значительная часть которых будет затрачена на создание информационного ресурса кадастра, без чего не может существовать кадастровая система. По мнению специалистов, затраты на создание кадастра и регистрации прав должны осуществляться таким образом, чтобы расходы были оправданы прямыми или косвенными доходами от их существования (увеличение ВВП, налоги на недвижимость, плата за услуги, сборы, доходы от платы за предоставление сведений и др.), а это приведет к росту стоимости услуг, что сделает их малодоступными для основной части населения. За повышение качества обслуживания надо больше платить либо нашему бедному государству, либо нищему клиенту.

Все это свидетельствует о правильности курса на поэтапное решение поставленных задач по повышению качества государственных услуг (во временных и территориальных рамках) и получении реального эффекта в отдаленной перспективе. Видимо, следует определенным слоям населения оказывать государственные услуги за счет бюджетных ассигнований, а потери бюджета пополнить за счет лишения налоговых льгот части крупных землевладельцев и дифференцированного налогообложения в зависимости от размеров собственности. Следует в кратчайшие сроки в полном объеме реализовать положение, высказанное В.В. Путиным на заседании Правительственной комиссии по бюджетным проектировкам 27 апреля 2009 г.: "В 2010 г. будут созданы условия для введения местного налога на недвижимость. Он должен заменить действующий сейчас земельный налог и налог на имущество. Речь идет не о повышении налоговых ставок, а о перераспределении налоговой нагрузки на недвижимое имущество граждан, создании защитных механизмов, льгот для малообеспеченных людей, для собственников недорогого имущества. И в то же время создать условия для взимания более высоких, рыночно обоснованных налогов с тех, кто является собственниками огромных квартир, дорогостоящих особняков и больших участков земли".

Литература

1. Бочаров М.В. Кадастр недвижимости: рывок в будущее? // Кадастровый вестник. 2009. - N 1. - С. 8-16.

2. Dale Peter F. and John D. McLaughlin / Land Information Management. - New York: Oxford University Press, 1990.

3. Федеральный закон "О государственном кадастре недвижимости". - М.: Ось-89, 2007. - 64 с.

4. Брынь М.Я., Веселкин П.А., Иванов В.Н. О требованиях к точности геодезического обеспечения городского кадастра // Кадастр недвижимости. - 2009. - N 1 (14).

5. Богатырев О.Г., Куляница А.Л. Концептуальные положения создания Единой информационной системы недвижимости // Кадастровый вестник. - 2009. - N 2. - С. 9-24.

6. Манылов И.Е. Создание единой информационной системы недвижимости России // Кадастровый вестник. - 2009. - N 2. - С. 6.

А.А. Старков,

доктор экономических наук,

профессор кафедры городского кадастра, ГУЗ

"Землеустройство, кадастр и мониторинг земель", N 8, август 2010 г.