Разумный закон (Б.Я. Полонский, "Законодательство", N 8, август 2010 г.)

Разумный закон

Становление правового государства в России находит реальное воплощение в жизнь в процессе осуществления ряда комплексных мероприятий, направленных на повышение роли права, преодоление нигилистического отношения к закону. Среди них - создание и совершенствование правовых основ модернизации экономики, развитие институтов гражданского общества, повышение эффективности деятельности судебной системы, укрепление правоохранительной системы, усиление борьбы с коррупцией. Признавая права человека высшей ценностью, их обеспечение правосудием - безусловной необходимостью, Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту его прав, а также право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 2, 18, 46, 53). На практическую реализацию указанных конституционных принципов направлен принятый 30 апреля 2010 г. Федеральный закон N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" (далее - Закон о компенсации).

Значение Закона о компенсации трудно переоценить. Государство ставит перед собой задачу - повысить ответственность за соблюдение прав граждан и организаций. Невыполнение, нарушение этих обязательств повлечет за собой публичное судебное разбирательство с установлением его причин и присуждение из бюджета денежных сумм заявителю независимо от наличия или отсутствия вины конкретных органов или должностных лиц. В Законе о компенсации содержится специальная оговорка о том, что обстоятельства, связанные с организацией работы суда, в том числе требующие замены судьи, а также рассмотрение дела различными инстанциями не могут приниматься во внимание в качестве основания для превышения разумных сроков судопроизводства по делу. Это означает, что не будут служить оправданием волокиты возросшие объемы работы, наличие вакансий судей и работников аппарата суда, повторное судебное разбирательство или же прохождение дела через судебные инстанции в соответствии с устройством судебной системы.

Следует подчеркнуть, что государство во имя верховенства права не останавливается перед увеличением бюджетных расходов в не самых простых для страны финансовых условиях. Ни финансовый кризис, ни трудности, связанные с дефицитом бюджета, не могут рассматриваться как уважительная причина нарушения прав граждан и организаций.

Согласно Закону о компенсации компенсация является особым видом возмещения в денежной форме морального вреда, причиненного нарушением прав на судопроизводство и исполнение судебного акта в разумный срок. Присуждение компенсации может совмещаться с возмещением материального вреда в соответствии со ст. 1069, 1070 ГК РФ. В этом случае заинтересованное лицо лишается права на компенсацию морального вреда за нарушения, предусмотренные указанными статьями ГК РФ.

Какова сфера применения Закона о компенсации? На этот вопрос частично отвечает название данного акта - "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок".

Во-первых, регулируется выплата компенсаций за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Признается недопустимым затягивание на неопределенно долгое время принятия судом окончательного решения по делу. Правосудие при таких нарушениях не может признаваться эффективным. Поэтому каждое дело, рассматриваемое судом (гражданское, административное или уголовное), должно быть разрешено по существу в разумный срок.

Во-вторых, говорится о компенсациях за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок. Неисполнение решения суда или неоправданно длительное его исполнение делает право на судебную защиту иллюзорным, подрывает авторитет государства. Речь идет о нарушении, связанном с исполнением не любого судебного акта. Закон о компенсации выделил две группы дел, по которым взысканию из бюджета подлежат денежные суммы. Первая группа - дела по требованиям к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо их должностных лиц. Вторая группа - дела о взыскании средств с бюджетных учреждений из бюджетов разных уровней. Проволочки с исполнением судебных решений по таким делам государство считает абсолютно нетерпимыми*(1).

Право на обращение с заявлением о компенсации имеет широкий круг физических и юридических лиц, права которых на судопроизводство в разумный срок или на исполнение судебных решений в разумный срок нарушены. В Законе о компенсации сказано, что право на компенсацию имеют как граждане Российской Федерации, так и иностранные граждане и лица без гражданства. Право на компенсацию имеют также российские, иностранные и международные организации. Непременное условие, выполнение которого дает право на обращение в суд, состоит в том, что все эти лица являются сторонами в судебном процессе или третьими лицами, которые заявляют самостоятельные требования относительно предмета спора, либо взыскателями, должниками. В уголовном судопроизводстве к лицам, имеющим право на компенсацию, относятся подозреваемые, обвиняемые, подсудимые, осужденные, оправданные, потерпевшие, а также гражданские истцы, гражданские ответчики. Статья 1 Закона о компенсации не содержит исчерпывающего перечня лиц, имеющих право на компенсацию - это могут быть и другие заинтересованные лица.

Все участники судебного процесса, в том числе перечисленные лица, со своей стороны должны всемерно содействовать своевременному рассмотрению дела судом и исполнению судебного акта. Закон о компенсации обязывает суд при рассмотрении заявления о присуждении компенсации устанавливать, что нарушение разумных сроков имело место по причинам, не зависящим от заявителя. Данное обстоятельство суд будет принимать во внимание при решении вопроса о присуждении компенсации.

В Законе о компенсации содержится общепризнанная в праве оговорка, исключающая ответственность: если причины, повлекшие нарушение права, вызваны чрезвычайными и непредотвратимыми при данных условиях обстоятельствами (непреодолимой силой), то компенсация не присуждается.

Порядок подачи заявления в суд, процедура рассмотрения дела, включая принятие решения, установлены процессуальным законодательством, а вопросы, регулирующие исполнение решения, - бюджетным законодательством Российской Федерации (ст. 3, 4 Закона о компенсации). В целях реализации Закона о компенсации внесены изменения в Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. N 1-КЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации", в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, а также в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Налоговый кодекс РФ*(2).

Начало процесса по делу о компенсации всецело зависит от лица, обладающего правом на обращение в суд. Только оно решает, следует ли ему при наличии оснований подавать в суд заявление о компенсации. Исходя из презумпции добросовестности заявителя есть основания полагать, что такие обращения будут справедливыми, взвешенными, продуманными и обоснованными. Разумеется, в суде не получат поддержки такие требования, которые обусловлены стремлением к неоправданному материальному обогащению за счет государства, необъективно освещают или искажают обстоятельства, связанные с продолжительностью судебного разбирательства или со сроками исполнения.

Процессуальное законодательство Российской Федерации предоставляет широкие права лицам, участвующим в процессе. Наряду с этим предусматривает обязанность добросовестно пользоваться всеми процессуальными правами и не допускает злоупотребления ими (ст. 35 ГПК РФ, 41 АПК РФ). Здесь уместно сослаться на Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, которая предъявляет жесткие требования к достоверности фактов, приводимых в жалобе. В соответствии с п. 3 ст. 35 указанной Конвенции жалоба уже на стадии принятия к производству может быть отклонена в связи с злоупотреблением правом на ее подачу, в частности, если она основана на заведомо неверных фактах. Предоставление суду неполной и потому вводящей в заблуждение информации также может рассматриваться как злоупотребление правом, с теми же последствиями*(3).

Рассмотрим вопрос о подведомственности. Заявление о компенсации подается в соответствии с установленным процессуальным законодательством разграничением компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В суд общей юрисдикции - если требование вызвано длительным судебным разбирательством в суде общей юрисдикции, длительным досудебным производством по уголовным делам, которое осуществляется в органах дознания и следствия, или длительным неисполнением судебного акта суда общей юрисдикции. В арбитражный суд - если аналогичное требование вызвано длительным разбирательством в арбитражном суде или длительным неисполнением судебного акта арбитражного суда.

Повышенное внимание к указанным делам, в которых речь идет об установлении факта нарушения права, проявляется также в уровне судов, которые правомочны их решать.

Рассмотрение заявлений о компенсации в судах общей юрисдикции возложено в качестве суда первой инстанции: на верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов, а также окружные (флотские) военные суды (далее - областные и равные им суды) - по делам, которые были предметом судебного разбирательства мировыми судьями, районными судами, гарнизонными военными судами; на Верховный Суд РФ - по всем остальным делам, подсудным иным федеральным судам общей юрисдикции.

В системе арбитражных судов рассмотрение данной категории дел входит в компетенцию федеральных арбитражных судов округов в качестве судов первой инстанции. Что касается нарушения права на судопроизводство в разумный срок, то Законом о компенсации установлено, что требование о присуждении компенсации за данное нарушение может быть изложено также в заявлении о пересмотре судебных актов в порядке надзора. Рассмотрение таких заявлений возложено на Высший Арбитражный Суд РФ. В этих целях в главу 36 АПК РФ (о пересмотре судебных актов в порядке надзора) внесен ряд дополнений. Суть их состоит в том, чтобы обеспечить представление в ВАС РФ (так же, как в суд первой инстанции) всех необходимых документов, позволяющих установить, имел ли место факт нарушения указанного права, и принять решение о присуждении компенсации (с определением ее размера) или об отказе в ее присуждении.

И еще одно важное обстоятельство. Закон о компенсации содержит два взаимосвязанных, но не идентичных вида сроков: срок, установленный законом, и разумный срок. Нарушение права, являющееся основанием для обращения с требованием о присуждении компенсации, связано не с любым случаем выхода за пределы сроков рассмотрения дела или исполнения судебного акта, а только с таким, который признан недопустимым, чрезмерным и поэтому не может быть признан разумным. Нарушение же сроков, установленных законом, само по себе таким основанием являться не может, но будет приниматься во внимание при решении вопроса о разумном сроке. При рассмотрении каждого заявления конкретный факт превышения разумных сроков (понятия, имеющего оценочный характер) устанавливает суд. Предвидеть все многообразие обстоятельств, которые будут служить доказательствами, подтверждающими выход за пределы разумного срока, практически крайне трудно. Ответ на него со временем выработает судебная практика.

В процессуальных кодексах (АПК РФ, ГПК РФ и УПК РФ) содержится единое правило о том, что судопроизводство в судах (в том числе уголовное судопроизводство, которое включает в себя досудебное и судебное производство по уголовному делу) и исполнение судебного акта осуществляются в разумный срок. Наряду с этим кодексами установлены не только сроки разбирательства дел и уголовного судопроизводства, правила их исчисления, порядок продления, но и иные условия, которые должны быть соблюдены при подаче заявления.

Обращение в суд с заявлением о компенсации ограничено определенными временными рамками, которые установлены в зависимости от характера нарушения и категории дела, а также сопровождается требованием соблюдения предписаний, установленных Законом о компенсации. При нарушении права на судопроизводство в разумный срок по делам, возникающим из гражданских, административных и иных публично-правовых отношений, по которым производство окончено, заявление может быть подано в пределах шести месяцев, исчисляемых со дня вступления в законную силу последнего судебного акта, принятого по делу. По делам, которые еще находятся в производстве суда, требуется наличие двух условий: во-первых, судебное разбирательство длится свыше трех лет и, во-вторых, заявитель был не пассивным наблюдателем, а ранее уже обращался с заявлением об ускорении рассмотрения дела в соответствии с установленным законом порядком (см. п. 6, 7 ст. 6.1 АПК РФ, п. 6, 7 ст. 6.1 ГПК РФ).

Что касается нарушения права на уголовное судопроизводство, то заявление также может быть подано в суд в шестимесячный срок, исчисляемый со дня вступления в законную силу приговора или постановления суда, которые приняты по делу, либо другого судебного решения о прекращении уголовного судопроизводства. Следует обратить внимание на особенность, установленную для тех случаев, когда уголовное судопроизводство по делу не окончено (т.е. уголовное преследование не прекращено или обвинительный приговор суда не вступил в законную силу), но подозреваемый или обвиняемый установлен. Заявление о компенсации по такому делу может быть подано при наличии следующих двух условий: если продолжительность производства (расследования или (и) судебного рассмотрения) превысила четыре года и заявитель ранее обращался с заявлением о его ускорении в порядке, установленном УПК РФ (см. п. 5, 6 ст. 6.1, ч. 2 ст. 123, ч. 2.1 ст. 124 УПК РФ).

Правила обращения с заявлением о компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок при обращении в суд общей юрисдикции и в арбитражный суд одинаковы. Если производство по исполнению судебного акта не окончено, то заявление подается не ранее чем через шесть месяцев со дня истечения срока, установленного федеральным законом для исполнения судебного акта. Если же оно окончено - не позднее чем через шесть месяцев, исчисляемых со дня окончания производства по исполнению судебного акта.

Процессуальный порядок рассмотрения судом общей юрисдикции и арбитражным судом дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок предусмотрен соответствующими нормами ГПК и АПК РФ*(4). Дела рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным соответствующими Кодексами, с особенностями, установленными главами 22.1 ГПК РФ и 27.1 АПК РФ, и в соответствии с Федеральным законом "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок". Представительство интересов государства, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возложено на Министерство финансов РФ и соответствующие финансовые органы (см. п. 9 ст. 3 Закона о компенсации).

Решения принимаются по результатам рассмотрения заявления в соответствии с положениями главы 16 ГПК РФ и главы 20 АПК РФ. Решение должно содержать указание на присуждение компенсации и ее размер или отказ в присуждении компенсации. Размер присуждаемой компенсации Законом о компенсации заранее не установлен. В каждом случае, как указано в данном акте, он определяется судом исходя из требований заявителя, с учетом обстоятельств дела, по которому было допущено нарушение разумного срока, продолжительности нарушения и значимости его последствий для заявителя. Суд также будет руководствоваться принципами разумности, справедливости и учитывать практику Европейского суда по правам человека (см. ст. 2 Закона о компенсации).

Компенсация за нарушение права на судопроизводство присуждается за счет средств федерального бюджета, а за нарушение права на исполнение судебного акта - за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета (в зависимости от того, из какого бюджета финансируются допустившие нарушение орган или организация либо их должностные лица).

Закон о компенсации предусматривает, что решение о присуждении компенсации подлежит немедленному исполнению, но может быть обжаловано в порядке, установленном процессуальным законодательством. Решение суда общей юрисдикции, принимаемое судебной коллегией по гражданским делам областного и равного ему суда, обжалуется в кассационном порядке в судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда РФ. Если дело по первой инстанции рассматривает Верховный Суд РФ (судебная коллегия по гражданским делам), то его решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда РФ (см. ст. 336 ГПК РФ). Решение арбитражного суда принимается федеральным арбитражным судом округа, действующим как суд первой инстанции, и обжалуется оно в этот же суд в кассационном порядке. Как было отмечено, ВАС РФ также может рассматривать по существу заявления о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Постановление Президиума ВАС окончательно и обжалованию не подлежит, но может быть пересмотрено в порядке надзора или по вновь открывшимся обстоятельствам*(5).

Решение суда о присуждении компенсации исполняется в трехмесячный срок со дня его поступления на исполнение в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации*(6).

Государство, как установлено Законом о компенсации, принимает на себя обязательство выплатить компенсацию лицам, чьи права нарушены, в том числе когда нарушения допущены по вине тех или иных органов либо их должностных лиц. В таких случаях предусмотрена возможность предъявить регрессное требование к виновным в порядке, установленном законом.

Закон о компенсации вступил в силу 4 мая 2010 г. С этой даты граждане и организации получили право на обращение с требованием о выплате компенсации в российский суд. У лиц, ранее подавших в Европейский суд по правам человека жалобу на предполагаемое нарушение их права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок, в отношении которой не вынесено решение по вопросу о ее приемлемости или по существу дела, появилась возможность выбора. Они могут или ждать рассмотрения жалобы в ЕСПЧ, или в течение шести месяцев со дня вступления Закона о компенсации в силу, т.е. до 5 ноября 2010 г., обратиться в порядке, установленном Законом о компенсации и процессуальным законодательством о компенсации, в соответствующий российский суд с заявлением о присуждении компенсации.

С принятием Закона о компенсации в России появилось новое внутригосударственное средство правовой защиты от нарушений права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок. Отныне лица, полагающие, что эти их права нарушены, должны обращаться за защитой в российский суд и только в случае несогласия с принятым решением смогут подавать жалобу в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ).

Выводы и предложения

Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" является одним из фундаментальных законов, принятых в России за последнее время, и это не преувеличение. Сфера применения данного акта выходит далеко за пределы правосудия. Фактически он затрагивает деятельность всех государственных органов, органов местного самоуправления, судов, всех структур, осуществляющих предварительное следствие и дознание, прокурорский надзор.

Ежегодно в судопроизводство (в широком смысле слова) вовлекаются в качестве участников процесса десятки миллионов граждан и организаций, являющихся потенциальными обладателями права на компенсацию.

Принятие Закона о компенсации в первую очередь продиктовано внутренними потребностями в наведении в стране надлежащего правового порядка. Наше гражданское общество получило действительно мощное средство контроля за соблюдением прав граждан и организаций в правоохранительной и судебной сферах. Важным показателем укрепления правопорядка будет последовательное претворение Закона о компенсации в жизнь.

От органов судебной власти потребуется принятие дополнительных мер, направленных на повышение эффективности правосудия, улучшение качества работы, устранение всего того, что отрицательно сказывается на соблюдении права на судопроизводство в разумные сроки. Это напрямую связано не только с рассмотрением дел, но и с надлежащим кадровым, организационным, информационным и иным обеспечением деятельности судов.

Повышенная ответственность возлагается на финансовые органы, призванные организовать исполнение соответствующих положений Закона о компенсации, касающихся их деятельности.

Закон о компенсации является важным инструментом, обеспечивающим реальное осуществление конституционного права на судебную защиту.

Список литературы

Медведев Д.А. Россия: становление правового государства. М., 2010. Т. 1.

Б.Я. Полонский,

профессор РАГС,

заслуженный юрист России

"Законодательство", N 8, август 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Медведев Д.А. Россия: становление правового государства. М., 2010. Т. 1. С. 57.

*(2) См.: Федеральный конституционный закон от 30 апреля 2010 г. N 3-ФКЗ, Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. N 69-ФЗ.

*(3) См.: решение Европейского суда по правам человека от 25 сентября 2007 г. по вопросу приемлемости жалоб N 42165/02 и 466/03 "Гадрабова и другие против Чехии".

*(4) См. главу 22.1 ГПК РФ ("Производство по рассмотрению заявлений о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного постановления в разумный срок") и главу 27.1 АПК РФ ("Рассмотрение дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок").

*(5) В ВАС РФ ни апелляционной, ни кассационной коллегий нет.

*(6) См. главу 24.1 БК РФ ("Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации").