Школы не боятся автономии (Н.П. Рыбникова, "Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2010 г.)

Школы не боятся автономии

В Великом Новгороде сфера образования лидирует по количеству созданных автономных учреждений - в настоящее время этот статус получило большинство муниципальных детсадов, общеобразовательных школ и гимназий. К концу 2010 года доля АУ в отрасли должна приблизиться к 100%, и это при том, что в других регионах и муниципалитетах существует устойчивый миф о неприспособленности школ, да и других образовательных учреждений к автономии.

Начало перемен

Система образования Великого Новгорода давно была готова к работе в условиях самостоятельности.

Во-первых, образовательные учреждения города и в целом Новгородской области с 1996 года одними из первых в стране начали переходить на самостоятельный финансово-хозяйственный механизм управления. Они создавали свои бухгалтерии, открывали расчетные счета, их руководители обучались менеджменту.

Во-вторых, с 1996-1998 годов на территории Великого Новгорода активно внедрялись платные дополнительные образовательные услуги. В тот период население начало заново осознавать значение образования для развития детей, для самореализации личности, и требования к системе образования резко возросли. Чтобы удовлетворить запросы населения, мы искали варианты развития платных дополнительных услуг. Это привело к тому, что в Великом Новгороде достаточно рано были проработаны многие нормативные акты, а учреждения стали учиться работать в рыночных условиях. Когда был принят Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ), они уже умели зарабатывать деньги и имели опыт создания необходимой нормативно-правовой базы, регулирующей эту деятельность.

В-третьих, сыграл свою роль и уровень подготовки руководителей учреждений: большинство имеет два высших образования - педагогическое и управленческое (экономическое, правовое или по специальности "менеджер социальной сферы"). Это являлось одной из перспективных задач администрации города в сфере кадровой политики. Одним из условий получения второго высшего образования было его обязательное софинансирование, которое осуществляла бы администрация города либо сами руководители (из личных источников или спонсорских средств, привлеченных для этих целей).

В-четвертых, при решении проблем образования в Великом Новгороде всегда делался акцент на вопросах межведомственности. В частности, в 1997-2000 годах у нас действовала программа развития социально-культурной сферы города, в рамках которой межведомственные барьеры были сглажены. Использование программно-целевого метода управления, при котором городское сообщество совместно решает вопросы каждой отрасли, привело к тому, что в учреждениях образования появились зачатки общественно-государственной формы управления. В новгородских школах очень давно работают школьные советы, состоящие в пропорциональном отношении из представителей родительской, педагогической и ученической общественности. Впоследствии при вступлении в силу Закона N 174-ФЗ они трансформировались в наблюдательные советы.

Кроме того, в новгородских образовательных учреждениях очень рано появились попечительские советы, сначала в системе начального профобразования, потом - среднего и дошкольного. Это тоже были результаты работы общественно-государственных форм управления.

Все эти предпосылки и обеспечили то, что система образования Великого Новгорода больше, чем другие, оказалась готова работать в новых условиях. Руководители образования интуитивно, еще до выхода федеральных нормативных актов почувствовали, какие источники развития можно найти внутри самой отрасли.

Наконец, еще один показатель готовности к работе в автономии - данные по экономическому потенциалу учреждений образования. С конца 1990-х они работали в условиях критериальной оценки деятельности, и одним из финансовых показателей, подлежащих оценке, всегда был объем внебюджетных доходов, в том числе от платных образовательных услуг. В настоящее время доля внебюджетных средств составляет от 12% до 18% общего бюджета учреждения, а в некоторых случаях доходит до 20%.

Почти сто процентов

Первые образовательные учреждения начали переходить в новый статус в 2007 году, а массовый переход пришелся на 2008-2009 годы. Сегодня 82% образовательных учреждений Великого Новгорода являются автономными. Если говорить о типах и видах учреждений, картина выглядит следующим образом:

Уровень системы образования	Количество автономных учреждений, %
Дошкольное образование	53
Среднее образование	81
Дополнительное образование	100
Прочие учреждения образования	100

К концу 2010 года среди общеобразовательных школ останется только одно бюджетное учреждение - лицей-интернат, имеющий отделение круглосуточного пребывания детей из области. У нас есть некоторые сомнения относительно целесообразности его перевода в автономию, поэтому лицею-интернату планируется оставить бюджетный статус (в соответствии с Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений").

В системе дошкольного образования бюджетным останется только один коррекционный детский сад. Все остальные образовательные учреждения сейчас находятся на стадии подготовки документов, и в соответствии с ранее принятым планом перевода в сентябре-октябре они станут автономными.

Нам часто задают вопрос: а как же школы с малой наполняемостью, школы в отдаленных районах, которые не смогут зарабатывать на платных услугах? Почему-то считается, что Закон N 174-ФЗ нацелен на развитие платной деятельности (в том числе образовательной). Это не так. Данный закон прежде всего помогает более эффективно использовать бюджетные средства, выделенные государством, а на это не влияет наполняемость и расположение школы.

Поэтому в Великом Новгороде автономными являются и те учреждения, которые находятся в его отдаленных районах. В частности, есть три школы, не соответствующие нормативному комплектованию, где наполняемость классов меньше установленной нормы в 25 чел. (при проектной мощности, рассчитанной на обучение 400-500 чел., в школе может учиться 200-250). Но школы все равно работают в форме АУ, поскольку давно имеют опыт ведения самостоятельной бухгалтерии, расчетных счетов, хозрасчетной деятельности и т.д. Кроме того, если школа находится в отдаленном районе, при ней создается центр дополнительного образования, который наряду с бюджетными образовательными услугами развивает и платные. Пусть эти услуги предоставляются не по такой цене, как в центральных районах города, но определенный спрос на них все равно существует.

Таким образом, проблем в работе автономных школ у нас не возникало. Сложности были в другом. На начальном этапе перехода у населения существовало предубеждение, что автономия сделает деятельность образовательных учреждений полностью платной и, соответственно, не все родители смогут платить. Поэтому нам пришлось проводить большую разъяснительную работу с помощью СМИ, встреч с родителями, через городской родительский совет, сайты администрации города и самих учреждений образования.

Сейчас родители относятся к форме автономного учреждения абсолютно спокойно. Иногда, правда, у них возникают вопросы по работе наблюдательных советов. Но комитет по образованию проводит такую политику, чтобы члены наблюдательных советов сами вели разъяснительную работу с родителями, чтобы информация шла не от чиновников и руководителей АУ, а от тех, кто непосредственно участвует в заседаниях этих советов и знает о деятельности педагогического коллектива и учреждения в целом.

Что касается других сложностей реализации механизма АУ, они тоже возникали только на начальном этапе. На уровне субъекта РФ и муниципалитета в тот момент были приняты не все нормативные акты, что немного сдерживало процесс перехода. В частности, бюджетные образовательные учреждения имели льготы по налогу на имущество и землю, а АУ - нет. Поэтому комитет вышел с законодательной инициативой в областную думу и предложил освободить автономные учреждения от налога на землю. Аналогичная законодательная инициатива была направлена в городскую думу: она касалась предоставления льгот по налогу на имущество.

Была проведена совместная работа и с финансовыми органами, которые санкционируют финансирование по муниципальному заданию. Нам пришлось отрегулировать систему документооборота: комитет по образованию предоставляет в финансовые органы муниципальное задание, соглашение между учредителем и учреждением, ежемесячный отчет учреждения об исполнении муниципального задания, и на основе этих документов начинается санкционирование финансирования АУ из средств субсидии.

Откуда шла инициатива?

Инициатива перехода в АУ в одних случаях исходила от самих учреждений, а в других - от учредителя. Часть учреждений, которая занимается инновациями (гимназии, лицей, центры дополнительного образования, центры развития ребенка, садики, чьи услуги пользуются повышенным спросом), уже привыкла работать в рыночных условиях, их педагогические коллективы, родители учащихся были готовы к переменам и сами инициировали их.

В отношении других учреждений предложение о переходе в автономию исходило от учредителя. Поскольку финансирование учреждений происходит по программно-целевому методу (через программы, базирующиеся на определенных критериях и показателях), комитет по образованию ежегодно оценивает результаты работы каждого учреждения. На основании полученных результатов выстраивается рейтинг учреждений и на уровне города, и на уровне области.

Если учреждение показывало достаточно хороший результат, представители учредителя встречались с его коллективом, приводили свои аргументы в пользу перевода и выясняли, что мешает перейти на новую форму хозяйствования. Коллектив (родительский, педагогический) некоторое время обсуждал все "за" и "против", а потом, как правило, соглашался с нашим предложением. Но были случаи, когда опасения руководителей учреждений не исчезали. В основном они касались возможности уменьшения объема финансирования по муниципальному заданию, отсутствия субсидиарной ответственности и перспектив банкротства. С такими руководителями приходилось работать более плотно, разъясняя им особенности нового статуса.

Кстати, в тот период юридический ликбез проводился не только со стороны учредителя. В городе проходило много семинаров для директоров всех учреждений, не только сферы образования.

Аудиторы, юристы, экономисты обучали и разъясняли возможности автономии работникам разных категорий.

Получение автономного статуса практически не изменило форму отношений между учредителем и подведомственным учреждением, за исключением того, что первый теперь формирует второму муниципальное задание. Все параметры, касающиеся объема предоставляемых образовательных услуг, по-прежнему определяет учредитель, а значит, и влияет на ситуацию, контролирует ее. Как реализуется этот контроль?

В муниципальном задании учредитель определяет критерии оценки качества предоставляемых услуг, а впоследствии проводит мониторинг выполнения задания, основывающийся на анализе качественных и количественных показателей. Исходя из этой оценки составляется рейтинг, а позиция, занимаемая в нем конкретным учреждением, напрямую влияет на размер стимулирующей части фонда заработной платы этого учреждения.

Кроме того, чтобы получить санкционированное перечисление денег по муниципальному заданию из субсидии, каждое образовательное учреждение должно ежемесячно подавать отчет о ранее проведенной деятельности. Если муниципальное задание выполнено не полностью, финансирование тоже должно измениться. Хотя в нашей практике пока не было такого, чтобы предоставленная отчетность не удовлетворила учредителя и это повлияло на размер перечисляемых средств.

Единственная причина, по которой нам иногда приходилось корректировать муниципальные задания, - изменение контингента. Если в задании была предусмотрена одна численность обучающихся, а к 1 сентября после комплектования сети учреждений произошло увеличение контингента, учредитель вносил изменение в муниципальное задание - по количеству учащихся и, следовательно, по финансированию.

Оперативность и открытость

Эффективность работы автономных школ, гимназий, детсадов и пр. нам помогают отслеживать указы Президента РФ, а также губернатора Новгородской области об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления*(1), где есть очень хороший показатель "удовлетворенность населения муниципальными услугами". Для его определения в Великом Новгороде проводятся социологические исследования как городского, так и федерального уровня. Согласно полученным данным мы имеем пусть незначительное, но все-таки повышение удовлетворенности населения качеством услуг дошкольного, общего образования. Можно сказать, что за последние два года в связи с переходом в АУ процент удовлетворенности населения качеством образования несколько повысился.

Но переход на автономию не только повлиял на качество образовательных услуг. Новый механизм позволил директорам учреждений работать более результативно. В частности, не руководствоваться в своей деятельности Законом N 94-ФЗ*(2), который нередко замедляет решение вопросов, связанных с проведением ремонтов, закупкой продуктов питания, учебников. Теперь все это проходит намного более оперативно. Наблюдательный совет АУ, выслушав руководителя учреждения, оценивает предложенные условия по цене, взвешивает все плюсы и минусы и дает разрешение на заключение сделки в особо крупных размерах. А платежи осуществляются буквально в течение одного дня.

Поскольку АУ открывают счета в кредитных организациях, они имеют возможность кредитоваться. Этот инструмент они не боятся использовать в работе. Например, летом многие новгородские АУ брали кредиты на ремонт (погашать их учреждения будут за счет шефских или спонсорских средств, доходов от платных услуг). Детские базы отдыха, оздоровительные центры кредитовались, чтобы участвовать в организации летнего отдыха детей. Муниципальное задание выдавалось им на определенное количество мест, и если сверх этого они хотели развивать коммерческую деятельность, то должны были выкупать путевки, для чего и привлекали кредиты под средства, которые предполагалось заработать в течение лета.

Примечание. Новгородские АУ не боятся использовать в своей работе такой инструмент, как кредиты. Этим летом многие из них брали займы на ремонт или для участия в организации летнего отдыха детей.

Кроме того, автономия является способом легализации внебюджетных доходов, хотя раннее развитие дополнительных платных образовательных услуг во многом сняло для нас эту проблему: деньги не передавались в руки учителей, а поступали в бухгалтерию учреждения либо на расчетный счет. Родителям выдаются официальные финансовые документы, а со спонсорами и жертвователями заключается договор, где обязательно указываются цели, на которые вносятся деньги.

Переход на автономию изменил ситуацию в том, что стало меньше жалоб на так называемые поборы. Хотя они, как и везде, остаются, но теперь не "на все подряд".

Еще один положительный момент - открытость и прозрачность работы АУ. Новгородские учреждения образования еще до перевода в новый статус должны были публиковать свои отчеты на сайтах и в СМИ (в рамках реализации комплексного проекта модернизации образования), и после перехода требование открытости не стало для них трудноисполнимым. Открытость учреждения дает возможность родителям учеников и воспитанников увидеть все положительные и отрицательные моменты работы, а тем из них, кто заинтересован в развитии образовательных учреждений, отреагировать и высказать свое мнение.

Н.П. Рыбникова,

председатель комитета

по образованию администрации

г. Великого Новгорода

"Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Указ Президента РФ от 28.04.2008 N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов", Указ губернатора Новгородской области от 16.05.2008 N 127 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

*(2) Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".