Управление автономным вузом (В.Ю. Матвеев, "Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2010 г.)

Управление автономным вузом

Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) устанавливает только общие принципы организации управления АУ и допускает возможность создания иных, не предусмотренных данным правовым актом органов. Исключительная компетенция установлена лишь для наблюдательного совета, а в отношении иных органов управления она определяется отраслевым законодательством и уставами учреждений (при соблюдении требования о том, что эти органы управления не будут решать вопросы, отнесенные к компетенции наблюдательного совета). Какими нормами регулируется структура управления автономного вуза?

Частью 2 ст. 8 Закона N 174-ФЗ предусмотрено создание таких управляющих органов АУ, как наблюдательный совет и руководитель. При этом данная норма сформулирована таким образом, что недвусмысленно указывает: эти органы являются обязательными. В то же время норма допускает создание иных предусмотренных федеральными законами и уставом АУ органов (общего собрания (конференции) работников, ученого совета, художественного совета и др.). В частности, для федеральных университетов, которые согласно п. 2.1 ст. 10 Федерального закона от 22.08.1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"*(1) создаются исключительно в форме автономного учреждения, кроме указанных выше управляющих органов в качестве обязательных предусмотрено создание попечительских советов (п. 2.1 ст. 12). Также при создании федерального университета должна быть учреждена должность его президента (п. 3.1 ст. 20), однако компетенция и задачи, стоящие перед ним, данным законом не раскрываются.

Определенные полномочия в отношении АУ есть и у учредителя (установлены ст. 9 Закона N 174-ФЗ). С одной стороны, их перечень является открытым, так как к компетенции учредителя могут быть отнесены и иные вопросы, с другой - перечень ограничен тем, что учредитель может решать только вопросы, регламентированные Законом N 174-ФЗ.

Отметим, что ч. 2 ст. 8 Закона N 174-ФЗ не называет учредителя в качестве органа управления АУ, что в принципе отвечает положению учредителя, характерному для юридических лиц в целом.

Структура управления

Создание наблюдательного совета в качестве обязательного и достаточно специфического органа управления предусмотрено ч. 2 ст. 8 Закона N 174-ФЗ - его существование в АОУ не противоречит отраслевым требованиям к управлению образовательными учреждениями. Так, ст. 35 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон "Об образовании") устанавливает для государственных и муниципальных ОУ следующее:

- управление строится на принципах единоначалия и самоуправления;

- непосредственное управление осуществляет прошедший соответствующую аттестацию руководитель;

- разграничение полномочий между советом и руководителем определяется уставом образовательного учреждения;

- в части, не урегулированной законодательством РФ, порядок формирования органов управления и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения.

Таким образом, Закон "Об образовании" не содержит каких-либо конкретных требований к организационной структуре управления ОУ и распределению компетенции по различным элементам этой структуры.

Более подробен в данном отношении Закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Согласно п. 2 ст. 12 этого закона общее руководство государственным или муниципальным вузом осуществляет выборный представительный орган - ученый совет. Благодаря такому позиционированию в управленческой структуре вуза именно он (а не наблюдательный совет АУ) оказывается ближе к совету директоров (наблюдательному совету) акционерного общества, модель которого, по-видимому, использовалась в качестве основы для наблюдательного совета А У. Впрочем, компетенция ученого совета в указанном законе не раскрывается.

Кроме ученого совета существует и другой управляющий орган - попечительский совет. В отношении федеральных университетов создание попечительских советов регламентируется п. 2.1 ст. 12 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", в отношении других вузов - их уставами. Попечительские советы содействуют решению текущих и перспективных задач развития, привлекают дополнительные финансовые ресурсы для обеспечения деятельности вузов по приоритетным направлениям и осуществляют контроль за использованием этих средств. Более конкретных положений о компетенции попечительских советов данный закон не содержит. В то же время п. 3 ст. 12 Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" закрепляет положение о том, что непосредственное управление вузом осуществляет ректор.

В связи с изложенным можно констатировать, что в федеральном государственном автономном образовательном учреждении высшего профессионального образования в соответствии с требованиями действующего законодательства в обязательном порядке должны быть:

- ректор;

- ученый совет;

- попечительский совет;

- наблюдательный совет.

Противоречия отсутствуют

Таким образом, Закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" не устанавливает четкой компетенции ни ученого и попечительского советов, ни ректора. Документ лишь определяет роль каждого из перечисленных органов и лиц в управлении высшим учебным заведением: ученый совет осуществляет общее руководство, ректор - непосредственное управление, попечительский совет решает вопросы развития.

Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 14.02.2008 N 71, также не конкретизирует положения о компетенции ректора и ученого совета, а в целом повторяет аналогичные положения указанного выше закона.

В связи с этим можно сделать вывод о том, что какая-либо конкуренция между нормами Закона N 174-ФЗ и отраслевыми требованиями к компетенции коллегиальных органов управления образовательными учреждениями в сфере высшего профессионального образования отсутствует. Цели и задачи функционирования наблюдательного совета АУ не вступают в противоречие с целями и задачами иных коллегиальных органов управления учреждениями высшего профессионального образования, в том числе таких специфических, как ученый и попечительский совет.

Полномочия наблюдателей

Введение наблюдательного совета в управленческую структуру АУ преследовало те же цели, что и в коммерческих организациях: контроль, сдерживание и уравновешивание полномочий руководителя. Однако наблюдательный совет не является высшим органом управления, поскольку, во-первых, в нормативных документах он нигде не указан в данной роли, во-вторых, его компетенция и характер принимаемых решений не позволяют рассматривать его как высший орган.

Статья 53 ГК РФ, посвященная органам юридического лица, не устанавливает какого-либо их деления на высшие и исполнительные. Не делает этого и Закон N 174-ФЗ. Кроме этого, п. 2 ч. 7 ст. 5 Закона N 174-ФЗ определяет, что высшего коллегиального органа управления учреждением может и не быть. Однако в силу требований ст. 35 Закона "Об образовании" данное положение не может быть распространено на образовательные учреждения, так как наличие в них коллегиальных органов управления обязательно. При этом необходимо различать высший орган и высший коллегиальный орган, так как последний является высшим из коллегиальных органов, но высшим органом в структуре управления может и не быть. И если, например, ст. 103 ГК РФ в качестве высшего органа управления акционерным обществом называет общее собрание его акционеров, то Закон N 174-ФЗ вообще не содержит указаний на тот орган управления, который следует считать высшим.

Компетенция наблюдательного совета определена в ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ, и этот перечень полномочий является закрытым - в законе отсутствуют положения, позволяющие отнести к компетенции наблюдательного совета решение каких-либо иных вопросов. В то же время решение вопросов, перечисленных в указанной статье закона, является исключительной компетенцией наблюдательного совета: возможность их рассмотрения другими органами АУ или исключения из компетенции наблюдательного совета не предусмотрена. Такой вывод можно сделать из толкования положений ч. 9 ст. 11 Закона N 174-ФЗ, согласно которой вопросы, относящиеся к компетенции наблюдательного совета, не могут быть переданы на рассмотрение другим органам автономного учреждения.

Из содержания ч. 1 ст. 11 Закона N 174-ФЗ также можно сделать вывод, что наблюдательный совет не вправе вмешиваться в образовательную и научную деятельность ОУ. Более того, действующее законодательство, регулирующее правовой статус автономных учреждений, не содержит никаких запретов на существование в образовательных учреждениях иных коллегиальных органов. Таким образом, в ОУ возможны формы самоуправления, предусмотренные п. 2 ст. 35 Закона "Об образовании": совет образовательного учреждения, попечительский совет, педагогический совет и др. Единственное ограничение, косвенно установленное Законом N 174-ФЗ, заключается в том, чтобы ни один из этих органов самоуправления не имел полномочий по решению вопросов, отнесенных к компетенции наблюдательного совета.

Роль председателя и руководителя

Проанализировав компетенцию наблюдательного совета, можно сделать вывод о том, что она носит пассивный характер. Самостоятельно, без предварительного обращения учредителя или руководителя АУ наблюдательный совет принимать решения не может. Любое его действие предваряет либо обращение, либо предложение, либо направление каких-либо проектов документов руководителем или учредителем. Единственное исключение, пожалуй, составляет решение вопросов аудита годовой бухгалтерской отчетности. Хотя самостоятельное инициирование какой-либо контрольной деятельности наблюдательным советом Закон N 174-ФЗ не предусматривает.

Среди членов наблюдательного совета Закон N 174-ФЗ выделяет председателя. Отметим, что он является технической фигурой, обеспечивающей непосредственную деятельность наблюдательного совета, но каких-либо самостоятельных решений по отношению к АУ не принимает. Согласно ч. 15 ст. 10 Закона N 174-ФЗ председатель лишь организует работу наблюдательного совета АУ, созывает его заседания, председательствует на них и организует ведение протокола. Также в соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона N 174-ФЗ председатель наблюдательного совета (как, впрочем, и любой его член) может инициировать созыв заседания.

Примечание. Председатель наблюдательного совета обеспечивает деятельность данного совета, но каких-либо самостоятельных решений по отношению к АУ не принимает. Он не является органом управления автономным учреждением.

В связи с этим возникает вопрос о том, является председатель наблюдательного совета органом юридического лица или нет. Применительно к данной ситуации Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров справедливо отмечают: "Председатель наблюдательного совета автономного учреждения не относится к числу органов управления учреждения, так как он не обладает собственной управленческой компетенцией. Организационно-технические полномочия председателя наблюдательного совета ограничены исчерпывающим перечнем, установленным в ч. 15 комментируемой статьи. Председатель наблюдательного совета не обладает необходимым для органа управления стабильным статусом: как фигура сменяемая, он в любое время может быть переизбран (ч. 14 ст. 10)"*(2).

Еще одним обязательным органом управления АУ является руководитель. Его компетенция в общих чертах установлена ст. 13 Закона N 174-ФЗ. Данный закон не указывает положение и роль руководителя в структуре органов управления АУ, но из анализа его компетенции и решаемых им вопросов можно сделать вывод о том, что руководитель АУ является единоличным исполнительным органом. Перечень вопросов, отнесенных к его компетенции, является довольно обычным и характеризует его как указанный выше орган.

В.Ю. Матвеев,

научный сотрудник Института управления образованием

Российской академии образования

"Руководитель автономного учреждения", N 9, сентябрь 2010 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Далее - Закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

*(2) Комментарий к Федеральному закону "Об автономных учреждениях" / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М.: Издательство Тихомирова М.Ю., 2007. - С. 76.